[ 洪碧華 ]——(2015-2-23) / 已閱17138次
新時期全面深化司法體制改革的若干思考
洪碧華
[摘 要]為了貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，全面深化司法體制改革，文章從司法及其司法體制改革的內涵入手，圍繞為什么要改？怎樣改？闡述我國未來15年司法體制改革的基本思路與目標要求。這對于確保司法公正、提高司法公信力，構建和諧社會，建設社會主義法治國家等都有著重要意義。
[關鍵詞]司法；法官；檢察官；體制；改革
黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），改革的內容涉及經濟、社會、政治、文化、生態文明建設等各個方面。其中，司法改革是全面深化改革的重要組成部分,也是十八屆四中全會“依法治國專題”的重頭戲。以下結合《決定》內容，談談本人對新時期全面深化司法改革的幾點認識。
一、司法的內涵及司法體制改革
司法是指國家司法機關及其工作人員依照法定職權和法定程序，具體運用法律處理案件的專門活動。在西方發達國家，普遍實行立法、行政、司法“三權分立”。我國不實行“三權分立”，而是實行黨委領導下的公、檢、法三家分工負責、互相配合、互相監督的“分權制約”機制。我國司法機關一般是指法院和檢察院，從廣義上看，還包括公安、國安、司法行政機關、軍隊保衛部門、監獄等負責刑事偵查的機構。目前政法五家都是由當地黨委政法委員會負責領導、組織與協調，這是有中國特色的社會主義法律制度。司法具有中正、獨立、權威、統一、專業、公開公正等特點。從黨的十五大以來，司法改革就被納入改革的重要議事日程，十五大首提“推進司法改革”，十六大提出 “推進司法體制改革”，十七大提出“深化司法體制改革”，十八大提出“進一步深化司法體制改革”，十八屆三中全會突出 “全面深化司法體制改革”。司法改革正由淺入深、由易至難，有計劃按步驟，逐步穩健推進。實踐表明，我國的司法改革之路已經邁出了堅實的步伐，目前正在向縱深發展。全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。我們法制建設的目標是“實行依法治國，建設社會主義法治國家”。而建設法治中國，必須全面深化司法體制改革。
二、為什么要進行司法體制改革
（一）是加快政治體制改革的需要
與經濟體制改革相比，我國政治體制改革步伐緩慢，必須加快推進。司法改革屬于政治體制改革的重要組成部分。在中國，司法改革涉及政治與法律兩大方面體制問題，真正是個老大難問題，所謂“老大難、老大難，老大過問了，就不難”。只要執政的共產黨中央領導真正下定決心要改革，就沒有解決不了的問題。按照黨中央要求，《決定》對司法改革作了全面部署。通過司法改革，就是要讓人民群眾轉變舊觀念,信法不信訪，不給各級黨委政府施壓，讓老百姓也懂得運用法治思維和法治方式維權，養成 “有問題找法律，有糾紛找法院”的良好習慣；當然，司法人員要公正司法,狠抓“執行難”問題，努力讓人民群眾對每個司法案件都感到公平正義。
（二）社會形勢發展呼喚法治
近年征地拆遷等引發大量的群體性事件，群眾信訪上訪案件數量不斷攀升，給各地黨委政府增加巨大工作壓力。形勢發展倒逼著黨委政府重視司法工作，實行司法改革。畢竟矛盾糾紛依法應該由人民法院來解決，因為司法有最終裁決權，而由政府信訪部門來解決涉法涉訴案件，顯得工作能力不足又缺乏法律依據，吃力不討好。這種作法，違反國家憲政原則。現實中，由政府信訪部門解決的上訪案件并不多，如果認為“人民內部矛盾用人民幣搞定”，那么這種錯誤的做法，將會引來更多的上訪者。花錢買平安，終究不是長遠之計。鄧小平同志生前說過：“還是搞法制，搞法制靠得住一些。”
三、怎樣進行司法體制改革
改革的指導思想是：以司法需求為根本出發點，以人民群眾的切身利益為主線。努力促進社會和諧穩定，努力消除體制性、機制性、保障性的制度障礙。工作重點是加強對權力的監督，把權力關進制度的籠子里。優化司法職權配置，規范司法行為，確保司法公正與公信。因為改革內容涉及面廣、影響巨大，必須依法推進，有計劃、分步驟進行。不是一步到位，只是省級統一管理。尚不敢實行全國性的司法獨立。在時間節點上：把今后15年作為落實當前司法改革措施制定與實施的路線圖和時刻表，能夠提前完成當然更好。目前，我國在六個省市同時進行改革試點：上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海。中央司改辦出臺《改革框架意見》，要求試點單位堅持頂層設計與實踐探索相結合，服從黨國大局，加強總體謀劃，從實際出發，尊重基層首創精神，鼓勵在體制機制上進行積極探索。為全國逐步推開試點積累經驗、創造條件。《改革框架意見》主要針對如下七個方面下列問題提出了政策導向：一是對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度。二是建立法官、檢察官員額制，把高素質人才充實到辦案一線。三是完善法官、檢察官選任條件和程序。四是完善辦案責任制，加大司法公開力度，強化監督制約機制。五是健全與法官、檢察官司法責任相適應的職業保障制度。六是推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。七是完善人民警察警官、警員、警務技術人員分類管理制度。本文主要論述四方面內容。
（一）讓司法管理去地方化、去行政化
《決定》指出：要“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”司法體制的核心內容就是確保司法機關依法獨立行使職權。讓人民法院依法獨立公正行使審判權、讓人民檢察院依法獨立公正行使檢察權。改革就是要解決內部去行政化、外部去地方化兩個影響司法獨立公正的核心問題，因為現在法院和檢察院的人事權、財產權都掌握在地方黨委、人大機關和政府手中，不可避免，使司法蒙羞。要弱化乃至消除司法的地方化屬性，恢復司法權力的國家屬性。司法機關不能成為從屬于地方權力、服務于地方利益的部門。將司法機關的人財物管理與地方切割開來，地方黨政也就失去了干預司法的手段。這對于確保人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使職權，建設公正、高效、權威的社會主義司法制度具有重大意義。
（二）讓法官檢察官去行政化，走職業化道路
2014年1月24日，深圳市中級人民法院在全國率先實行法官職業化改革，去行政化。培養合格的職業法官、檢察官是司法改革的基礎性任務。法官、檢察官即可以從通過全國統一司法考試的人員中招錄、也可以從執業律師和法學教授中遴選，由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關，人大依照法律程序任免。法官、檢察官既要精通法律專業知識，又要有一定的工作經驗和社會閱歷，能夠嚴格以客觀事實為依據，以法律為準繩。實現法官、檢察官職業化、專業化和精英化，就是要改革法官、檢察官的招錄和培養制度；健全法官、檢察官職業保障，就是要突出法律職業特點。沒有充分的職業保障，法官就難以完全實現其法定職責。例如，2010年，湖北孝感市中級人民法院法官馮濱因為妻子被法院辭退發生勞動爭議糾紛，起訴維權，法院不受理而穿法官袍上訪，后被免職。法官職業保障包括三方面，一是身份保障（又稱職務保障），即法官依法獨立審判，非因法定事實并循法定程序不得免降調職；二是經濟保障，即法官應當獲得與其所承擔職責和職業特點相匹配的經濟待遇；三是安全保障，即法官不因履行職責而受到安全威脅。
與《公務員法》相比，《法官法》和《檢察官法》作為特別法，要優先適用，法官、檢察官有別于其他公務員，前者實行“雙考制”而公務員實行“單考制”，二者在履職依據和組織方式等方面不同，應該分開管理。另外，還要實行司法人員的分類管理改革，法官、檢察官要與法院、檢察院的其他工作人員分別對待，如書記員、輔助人員、助理、法警等；法官、檢察官的待遇和等級掛鉤、不與行政級別掛鉤。法官、檢察官的待遇要遠遠高于司法行政人員和輔助人員。借此增強法官、檢察官的責任感和榮譽感，讓他們更加體面地工作學習。促進法官、檢察官的專業化與精英化，也有利于提升其公正司法的能力。專家建議，可以參照美國的做法，實施法官、檢察官終身制。法官、檢察官可根據任職年限、資歷和工作業績等晉升等級；不同等級之間的法官沒有行政隸屬關系，各法官依法獨立行使審判權。就算是基層法院派出法庭的小法官，也能夠代表國家審判機關，制作裁判文書。
（三）法官檢察官對案件終身負責
司法機關必須完善司法權力運行機制，讓審理者裁判、由裁判者負責，建立突出法官、檢察官主體地位的辦案責任制。《改革框架意見》和《上海改革方案》將司法責任制作為改革試點的重點內容之一，以完善主審法官責任制、合議庭辦案責任制和檢察官辦案責任制為抓手，突出法官、檢察官辦案的主體地位，明確法官、檢察官辦案的權力和責任，“誰簽名誰負責”，對所辦案件終身負責，嚴格錯案責任追究。法官依法獨立行使職權，不受任何干擾，不必“請示”也不必接受“指示”。
為防止法官、檢察官濫用權力，需要同步研究健全對司法權力的監督機制，運用信息化手段，加強和規范對司法活動的監督；加大司法公開力度，全面推進辦案工作全程錄音錄像、生效裁判文書上網（群眾可以登錄《中國裁判文書網》查看），公開接受公眾監督；充分發揮律師在訴訟中的作用，確保司法權依法公正運行，真正讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。
法院審理案件還權于合議庭，有些地方法院 90％的案件，由合議庭或獨任法官獨立裁判。今后，要把優秀法官充實到審判一線，把法院內最優質的司法資源從辦公室搬回法庭；獨任審判員有權直接簽署裁判文書；減少審委會委員討論案件范圍。
（四）完善人民警察管理制度
《改革框架意見》提出，完善人民警察警官、警員、警務技術人員分類管理制度，健全執法勤務機構人民警察警員職務序列制度，重點解決量大面廣的基層一線人民警察任務重、職級低、待遇差的問題。按照《公務員法》確定的職位分類框架，建立公安、安全、審判、檢察機關專業技術類公務員管理制度，確保人員待遇與專業技術職務配套銜接。對公安、安全機關具有刑事司法屬性的偵查人員探索試行主辦偵查員制度。加強人權司法改革，嚴禁刑訊逼供，讓偵查權和羈押權適當分權，互相制約，防止孫志剛、佘祥林、趙作海之類冤假錯案發生。嚴格規范減刑、假釋、保外就醫，防止死緩、緩刑的濫用，制止案犯走“后門”，懲治司法腐敗，維護法律權威。
當然，改革從來都不是一帆風順。肯定會遇到的各種困難及其挑戰。要結合中國國情，提出切實可行的改革措施，實現司法體制改革的頂層設計。應該逐步改革，不能一步到位，先是實行省級統一管理，取得成功經驗以后，才能實行全國統一司法改革。
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作者簡介：洪碧華（1963－），中共漳州市委黨校管理學教研室副主任、副教授
