[ 孟海洋 ]——(2015-3-26) / 已閱10637次
[論文摘要]目前，我國發生的煤礦安全生產事故令人深思，這與行政監管有一定關系。煤礦生產行業監管一向是行政監管的重中之重。但是，我國煤礦生產行業存在行政監管立法滯后、信息不對稱以及行政監管效率較低和官僚腐敗等問題，文章從完善立法、政府信息公開、提高行政監管效率和構建反腐敗機制等四個方面提出了相應的對策。
[論文關鍵詞]行政監管；煤礦生產行業；煤礦事故
根據國家安全生產監督管理總局網站的統計數字。2008年全年，全國安全生產中，重大事故發生86起，死亡和失蹤1315人，同比增加8起148人。其中煤礦發生31起，死亡和失蹤503人，同比增加7起120人。特別重大事故共發生10起，死亡662人，同比增加4起360人。其中：煤礦就發生5起，死亡174人，同比增加2起3人。以上統計中我們可以看到煤礦安全事故發生的頻率性之高，損害性之大、影響范圍之廣是非常驚人的。煤礦安全事故的發生有諸多原因，但是大多數事故的發生都與行政監管不到位有關。
一、煤礦生產行業行政監管中存在的問題
改革開放30多年來，我國煤礦生產行業發展迅速， 隨著小型私人煤礦數量的增加，對煤礦生產行業的行政監管也顯得越來越重要。與此同時，行政監管中也暴露出一系列問題。
（一）立法的滯后性
1.煤礦安全立法的滯后性。國外大多數煤礦安全監管走的是“立法先行”的道路。例如以美國為例，早在1891年國會就通過第一個管理礦山安全的法規。1969年美國聯邦政府制定了《聯邦煤礦健康與安全法》，這部法律比以前任何一部約束采礦工業的聯邦法規更全面、更嚴格。再看看我國的情況，1993年5月1日頒布實施了《礦山安全法》，2002年出臺了《安全生產法》，這兩部法的頒布實施對防止煤礦事故和保護煤礦工人人身安全發揮了積極的作用。但由于我國立法長期以來以立法存在粗線條、原則性強、程序性規范少于實體性規范、重事后補救而輕事前預防等問題，使得制定出來的法律可操作性差，存在較多問題。對煤礦安全生產監督管理人員和礦山企業主管人員的違法行為的法律責任主要采用的是“行政處分”，對行政處分的量刑情節還沒有具體的規定，雖然也規定了刑事責任，但是規定得較為簡單。
2.我國行政監管機構的設立依據的滯后性。行政監管機構具體的授權依據是國務院的“三定方案”。所謂“三定方案”，即國務院各部門定職能、定機構、定編制的方案，一般由中央編辦或各部門自己擬定，經國務院批準，由國務院辦公廳以通知的形式發布。基本上所有行政監管機構都是依據2003年十屆全國人大一會議通過的《關于國務院機構改革方案的決定》和《國務院關于機構設置的通知》（國發[2003]8號）設立的。例如，國家安全生監督產管理總局作為國務院直屬機構，其設立的依據就是以上的“三定方案”。而監管依據是2000年12月31日《國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）職能配置、內設機構和人員編制規定》。“三定方案”雖由國務院批準，但卻由國務院辦公廳以 “國務院辦公廳文件”的形式發布，而且發布對象并不是所有的公眾，而是“各省、自治區、直轄市政府，國務院各部位、各直屬機構”。由此可見，“三定方案” 既不是法律也不是行政法規，而只是國務院辦公廳的內部文件。
（二）信息不對稱
行政監管主要是為了克服信息不對稱所引起的市場失靈。缺乏透明一直是行政監管不能夠充分發揮作用一個主要原因。“信息不對稱”是一個經濟學術語，是指交易中的各人擁有的資料不同。一般而言，賣家比買家擁有更多關于交易物品的信息，但相反的情況也可能存在。例如二手車的買賣，賣主對該賣出的車輛比買方了解。經濟學認為，信息不對稱造成了市場交易雙方的利益失衡，影響社會的公平、公正的原則以及市場配置資源的效率，造成占有信息優勢的一方在交易中獲取太多的剩余，出現因信息力量對比過于懸殊導致利益分配結構嚴重失衡的情況。在煤礦安全領域同樣存在信息不對稱的現象。例如煤礦企業對于煤礦生產、經營情況是最熟悉的，然而勞動者和行政監管部門缺乏對專業性信息的了解而使得企業鉆了“空子”。
（三）行政監管效率不高
1.一些行政監管機關管理混亂、執法不嚴；工作人員專業水平有限，工作效力比較低。我國有關煤礦安全的立法相對比較滯后以外，在安全事故已經釀成以后還沒有得到追究，一些地方政府成為了煤礦事故企業的“保護傘”。
2.行政職權錯位現象比較普遍。我國實行煤礦安全監察垂直管理體系，煤礦安全監察機構負責對煤礦進行安全監察，煤礦的安全生產管理則由地方政府負責。在平常的安全監察工作中，行政監管機關對發現的安全隱患依法進行處理，把存在的較大安全隱患及時通報地方人民政府，就是把工作“做好”了。法律雖然對監督管理機關的職權有規定，但規定得并不明確，無法保障安全生產監督管理機關和執法人員的有效執法。我國行政監管機關名為行政監管機關，實際上主要行使監管職能的是當地政府，安全監察機構一直沒有弄清自己的職權職責，主要還依靠地方政府來執行監管，缺乏監管權力的獨立性。
二、完善我國煤礦生產行業行政監管的對策
由于我國煤礦生產行業行政監管存在著以上所列問題，筆者下面針對這些問題提出一些相應的對策。
（一）加強立法工作，提高煤礦安全立法的質量
1.修改《礦山安全法》與《安全生產法》。《礦山安全法》與《安全生產法》作為國家煤礦安全基本立法應該明確各級安全生產監督管理部門的職權、職責和執法程序，明確安全生產監督管理部門在礦安全生產監管中的地位。制定《安全生產法實施條例》增加《安全生產法》的可操作性。將煤礦企業的“瞞報”行為納入《刑法》調整范圍。此外，在兩部法中增加民事法律責任條款數目，以保障對礦工及其家屬的事后補償制度。
2.制定一部行政監管機構設置“三定法”。根據《立法法》的規定，行政法規由國務院制定，由總理簽署國務院令公布，公布后應及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登，而“三定方案”雖由國務院批準，但卻由國務院辦公廳以 “國務院辦公廳文件”的形式發布，而且發布對象并不是所有的公眾，而是“各省、自治區、直轄市政府，國務院各部位、各直屬機構”，明顯帶有內部文件的性質。“三定方案”既不是法律也不是行政法規其授權的法律效力是值得懷疑的。行政監管機構設置“三定法”可以解決這些問題。“三定法”，即將原先國務院辦公廳的定職能、定機構、定編制方案以法律的形式確定下來，有全國人大通過立法來確定監管機構的設置和職權。行政監管機構是行政監管的主體，它的設置關系著整個行政監管是否落到實處的問題，依據一個低法律效力的規范性文件或者政策性文件設立的監管機構是無法獨立，并強有力的實施其職權的，因此行政監管機構設置“三定”法的制定已經是一個亟待解決的問題。
（二）加強行政信息公開，引入公私協商機制
1.加強政府信息公開，提高人民民主權利。早在20世紀60、70年代，美國就頒布了關于行政公開方面的情報自由法（freedom of information Act）和陽光下的聯邦政府法（The federal govrnment in the sunshine Act）。然而，我國缺少信息公開方面的行政立法，筆者建議針對行政監管信息不對稱的情況制定一部《政府信息公開法》，提高行政執法的透明度，正如王名揚教授所說的那樣“陽光是最好的消毒劑，一切見不得人的事情是在陰暗的角落里干出來的” 。政府信息公開也是最好的防止行政腐敗的方法。因此，政府信息公開是憲法人民主權原則和人民的參政權與知情權的的必然要求。
2.引入公私協商機制。新西蘭著名行政法學家邁克爾·塔格特（Michael Taggart）在其主編的《行政法的范圍》一書中論到：“除管制經常采用的政府機構的結構以及市場形式之外，還存在著一些程序上的變化；這些變化將公與私用新方式混合起來。其中最獨特的也是一種最重要的可能是越來越多的采用非正式的、替代性爭議解決方法，尤其是協商管制。”“協商制定規則提供了通融與折中的空間，使結果首先令當事人滿意，然后令行政機關滿意，從而避免訴訟。”在這里邁克爾·塔格特教授提出了一種雙贏的解決問題的方法，認為行政監管與被監管企業之間建立一種協商規制的規則，最終以一種“和平”的方式解決問題，避免了處罰或者訴訟的發生。在目前倡導共建和諧社會的法律環境下引入這種機制，是解決煤礦安全事故的一種公平、有效的途徑。而行政監管正是為了避免交易中的各方中存在的信息不對稱而導致的不公平。
（三）提高行政監管效率
1.明確監管機關職權職責，加強監管力度；提高工作人員專業水平和工作效率。地方行政監管機關對此也做了很大努力。例如，根據《山西日報》2008年10月份的報道，山西省安監局為了突出生產安全事故事前預防環節，提出強化五個責任，推動各級政府構建生產安全事故預防控制體系，形成安全監管的合力，有效遏制生產安全事故的發生。
2.設置一個相對獨立的監管機構，其具有獨立的經費來源和人員編制。正如筆者以上所述，許多學者都是想從現在的政府機構體制下找出一條捷徑來解決問題，但都是治標不治本。王名揚教授在《美國行政法》（上）中提到了獨立管制機構，獨立管制機構隸屬于總統所領導的行政部門。它們的負責人由總統任命和免職，它們的活動直接向總統提出報告。法律設立這類機構，就是為了行使專門的行政監督權。筆者建議引用美國獨立管制機構的做法，仿照建立一個獨立的行政監管機構。目前我國的行政監管機構存在層層監管的問題。各監管機構之間存在內部領導關系，不能擺脫上級領導的影響，如果成立一個專門的獨立監管機構，賦予它強大的獨立監管權，并且從經費來源和人員編制都是獨立的，此外還可以在一定范圍內進行獨立的決策。各省級政府機關對于這些監管機構不存在內部控制權力，這些監管機構直接向國務院總理負責。
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