[ 王克先 ]——(2015-7-7) / 已閱18054次
略論人民法院對規范性文件合法性的—并審查
王克先 浙江新時代律師事務所
[內容提要]人民法院不受理行政管理相對人對行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令即規范性文件提起的訴訟。但行政管理相對人認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。可以請求一并審查的只限于行政規章層級以下的規范性文件，不包括行政法規、行政規章。請求人民法院—并審查規范性文件，應當在第一審開庭審理前提出，有正當理由的，也可以在法庭調查中提出。人民法院對規范性文件只是合法性審查，規范性文件是否合理不屬于人民法院審查范圍。人民法院認為規范性文件不合法的，不作為認定被訴行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明，作出生效裁判的人民法院應當向規范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。
[關鍵詞] 規范性文件 合法性 一并審查
一、規范性文件合法性一并審查概述
（一）人民法院不受理對抽象行政行為提起的行政訴訟
哪些行政行為受人民法院審查，由行政訴訟的受案范圍所決定。所謂行政訴訟的受案范圍是指人民法院對行政爭議的主管問題，也就是說，人民法院對哪些行政爭議可以受理，哪些行政爭議不能受理。它解決的是人民法院和其他國家機關在處理行政爭議上的分工。它關系到司法審查的廣度，也決定了對行政管理相對人權利保護的范圍。
在行政法學中，按行政管理相對人是否特定為標準，將行政行為劃分成抽象行政行為和具體行政行為。
具體行政行為是指行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。
抽象行政行為沒有法律上的定義，一般認為，抽象行政行為指行政機關針對不特定對象制定具有普遍約束力的決定、命令等行政規則的行為，具有對象普遍性、效力普遍性和持續性、規范反復適用等特征。具體表現形式包括國務院制定、發布的行政法規，國務院各部委制定、發布的部門行政規章，地方省級人民政府、省政府所在地的市的人民政府和國務院批準的較大的市的人民政府制定、發布的地方行政規章，各級各類行政機關發布的具有普遍約束力的決定、命令等，他們共同架構了抽象行政行為的基本框架。
《行政訴訟法》（1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過，1990年10月1日起施行）第12條規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；……。將抽象行政行為排除在行政訴訟受案范圍之外。
修訂后的《行政訴訟法》（2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過 ，2015年5月1日起施行）第13條規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；……。該條款只字未改。《行政訴訟法》修訂中雖然大量條文作了修改，但抽象行政行為仍然排除在行政訴訟受案范圍之外。
（二）規范性文件一并審查的進程
對規范性文件的司法審查，修改前的《行政訴訟法》及司法解釋都沒有直接、明確的規定。
《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第62條第二款規定，人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規范性文件。
也就是說，經審查認為規范性文件合法有效的予以參照適用并在裁判文書中引用，認為規范性文件違法的不予適用。這一規定實際上賦予人民法院對規范性文件的司法審查權。
《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》中指出，人民法院經審查認為被訴具體行政行為依據的具體應用解釋和其他規范性文件合法、有效并合理、適當的，在認定被訴具體行政行為合法性時應承認其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應用解釋和其他規范性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述。
同樣，人民法院對規范性文件的審查僅限于對違法的規范性文件不予適用，不能在裁判文書中宣布其違法，尤其是行政管理相對人無權提起對規范性文件的合法性進行審查。
但是，《行政復議法》第7條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：（一）國務院部門的規定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；（三）鄉、鎮人民政府的規定。前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。這一規定開創了在對具體行政行為申請復議時，可以一并向行政復議機關提出對具體行政行為所依據的規定的審查申請，從法律層面推動了對規范性文件的司法審查。
修訂后的《行政訴訟法》規定了規范性文件一并審查制度。
二、界定行政機關文件是抽象行政行為或具體行政行為的原則
實踐中，有時對行政機關某一具體文件是抽象行政行為還是具體行政行為還是有爭議的。這關系到行政管理相對人如果對該文件有異議，可以直接提起行政訴訟還是只能請求一并審查的問題。
如某地人民政府發布的《庫區人口過渡安置實施辦法》，就有人認為是具體行政行為，理由是水庫的區域是固定的，水庫庫區移民人數是可以統計確定的，也就是說該辦法針對的對象是特定的，因此這是一個具體行政行為。
筆者對此不能茍同，首先，《庫區人口過渡安置實施辦法》針對的并非特定對象，而是一類對象；其次，《庫區人口過渡安置實施辦法》是一個前置的階段性行為，未對庫區移民的合法權益產生實際影響，屬行政程序尚未終結的行政行為；最后，《庫區人口過渡安置實施辦法》不能直接進入執行程序，賴以執行的必須是確定特定對象義務的行政決定。
因此，某地人民政府發布的《庫區人口過渡安置實施辦法》是抽象行政行為，也就是說屬于規范性文件，行政管理相對人對《庫區人口過渡安置實施辦法》不能直接提起行政訴訟，只有對確定其義務的行政決定不服提起行政訴訟時才可以請求一并審查《庫區人口過渡安置實施辦法》的合法性。
三、可以一并審查合法性的規范性文件
1、規范性文件概念
規范性文件一般是指行政機關針對不特定對象發布的具有普遍約束力的在一定時期內能反復適用并對不特定對象權利義務產生影響的各類行政文件。
2、司法解釋和行政機關文件對于規范性文件的定義
《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條規定，行政訴訟法第十二條第(二)項規定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件。
該司法解釋是對“具有普遍約束力的決定、命令”的解釋，同時也是從另一角度對規范性文件的解釋。
各地各級政府的相關文件中對規范性文件的定義，如《浙江省行政規范性文件管理辦法》第3條規定，本辦法所稱行政規范性文件，是指除政府規章以外，行政機關依照法定權限和規定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務，在一定時期內反復適用，在本行政區域內具有普遍約束力的各類行政文件。
3、行政立法行為與非立法行為
在行政法理論中，根據抽象行政行為是否具有立法性質，將其劃分為行政立法行為與非立法行為。行政立法行為包括制定行政法規和行政規章的活動；非立法行為就是制定行政法規、行政規章以外的其他規范性文件的活動。《立法法》賦予了行政法規和行政規章具有法的性質，《行政訴訟法》也明確人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據，參照行政規章，除此以外的規范性文件在行政訴訟中不屬于法的范疇。這就是行政法規、行政規章與其他規范性文件的本質區別之處。
4、納入一并審查的規范性文件
規范性文件制定主體范圍較廣，從國務院到鄉鎮人民政府，在法律語境中，被稱作抽象行政行為，與具體行政行為相對應。從對行政管理相對人的影響范圍看，針對不特定對象的這類行政行為，顯然要比只針對特定主體的行政行為的影響要大。實踐中，有些具體行政行為違法，是因為其依據的規范性文件本身是違法的。2000年7月1日起施行的《立法法》對地方政府的立法權限作了明確的規定，但許多地方政府仍然習慣于超越職權頒布實施一些與法不符的規范性文件。但《行政訴訟法》將抽象行政行為列入不可訴的范疇，客觀上使得規范性文件成為影響更廣，如果對行政管理相對人造成損害也更嚴重的行政行為。
行政法規、行政規章也是廣義的規范性文件，但根據《行政訴訟法》規定，可以請求一并審查的規范性文件不包括行政法規和行政規章。納入合法性一并審查的規范性文件僅指除行政法規、行政規章以外的，行政機關針對不特定對象發布的具有普遍約束力的在一定時期內能反復適用并對不特定對象權利義務產生影響的各類行政文件，包括行政機關作出的行政措施、發布的決定、命令等。
四、規范性文件合法性一并審查的程序
修改后的《行政訴訟法》自2015年5月1日起才施行，媒體報道的規范性文件一并審查案件無論是全國第一例還是浙江省第一例，均未見審結，尚無司法實踐經驗可供參考。根據《行政訴訟法》第53條、64條及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條、21條之規定，規范性文件合法性一并審查的程序如下：
1、請求審查的條件
人民法院對規范性文件的合法性審查，只能與提起行政訴訟的行政行為一并進行，而不能像其他行政訴訟那樣單獨提起訴訟。也就是說行政管理相對人認為行政行為所依據的規范性文件不合法，在對行政行為提出訴訟的同時, 可以一并請求對該規范性文件進行審查。如果該規范性文件與被訴行政行為并無直接關系，則不在人民法院的一并審查范圍之內。
2、可以請求審查的文件
可以請求一并審查的規范性文件限于行政規章以下，不包括行政法規、行政規章。因為行政規章以及行政規章以上的行政法規受《立法法》調整，制訂行政法規、行政規章是立法行為，行政法規、行政規章屬于廣義上的法律。
3、提出的時間
行政管理相對人請求人民法院—并審查規范性文件，應當在一審開庭審理前提出，有正當理由的，也可以在法庭調查中提出。一審法庭調查結束后，以及二審中均不得請求人民法院—并審查規范性文件。
4、審查的范圍
人民法院對規范性文件只是合法性審查，不是全面審查。也就是說法院只審查規范性文件有沒有違反法律法規，有沒有與法律法規相抵觸，至于規范性文件是否合理，不屬于人民法院審查范圍。
5、對不合法規范性文件的處理
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