[ 福建廈門(mén)：張濤 ]——(2015-8-29) / 已閱19374次
鄒議《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第29條與行政復(fù)議的受理之間的關(guān)系
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筆者在2014-2015年發(fā)動(dòng)多起行政復(fù)議，并就“《實(shí)施條例》第29條與行政復(fù)議的受理/不受理”與多個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)生爭(zhēng)議。
現(xiàn)筆者根據(jù)自身的訴訟經(jīng)驗(yàn)，就“行政復(fù)議的受理與《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第29條”之間的邏輯關(guān)系提出一家之言，僅供參考。
一、與行政復(fù)議的受理標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的法條以及分析
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第17條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)作出如下三種反應(yīng)：
（一）行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為不符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，必須在5日內(nèi)以書(shū)面形式向申請(qǐng)人作出決定不予的受理；
（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定但不屬于該機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，必須在5日內(nèi)向申請(qǐng)人作出內(nèi)容為“向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出”的告知；
（三）除此之外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須決定受理行政復(fù)議，而且審理期限從行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日算。
二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)以《實(shí)施條例》第29條為由拒絕受理
請(qǐng)眾位看官注意該條款中的“補(bǔ)正申請(qǐng)材料所用時(shí)間不計(jì)入行政復(fù)議審理期限”部分。
何謂“行政復(fù)議審理期限”？
眾所周知，所謂“行政復(fù)議審理期限”，指的是行政復(fù)議案件從（立案）受理之日到審理終結(jié)之日的期間；而對(duì)于特定的行政復(fù)議案件而言，“行政復(fù)議審理期限”的產(chǎn)生，就意味著一定有“行政復(fù)議案件的‘立案受理（之日）’的產(chǎn)生”。
實(shí)際上，從“《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》明文規(guī)定‘5日是指工作日’、而《實(shí)施條例》并未有類(lèi)似規(guī)定”的情節(jié)來(lái)看，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第29條規(guī)定的“自收到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起5日”的期限短于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第17條規(guī)定的“‘5日’的審查期限”。
這就意味著：雖然行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出“書(shū)面通知申請(qǐng)人補(bǔ)正行政復(fù)議申請(qǐng)材料”的期限短于“行政復(fù)議受理標(biāo)準(zhǔn)”的審查期限；但是，一旦行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出“書(shū)面通知申請(qǐng)人補(bǔ)正行政復(fù)議申請(qǐng)材料”的舉動(dòng)，就意味著行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)定“相關(guān)行政復(fù)議符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的規(guī)定（也就是《實(shí)施條例》第28條規(guī)定的7個(gè)受理要件）”。
實(shí)際上，《實(shí)施條例》第29條的法理類(lèi)似于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第44條第2款規(guī)定的“前款所列情形可以補(bǔ)正或者更正的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定期間責(zé)令補(bǔ)正或者更正；在指定期間已經(jīng)補(bǔ)正或者更正的，應(yīng)當(dāng)依法受理”，即：行政復(fù)議的主要要件符合，但是次要要件有“申請(qǐng)材料不齊全”或者“表述不清楚”的情形，而且這些情形影響到案件的正常審理（但不影響受理），那么行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有義務(wù)“通知申請(qǐng)人補(bǔ)正”，遂有《實(shí)施條例》第29條的規(guī)定，而且該法條還專(zhuān)門(mén)對(duì)“通知補(bǔ)正期限（5日內(nèi)）”和“通知形式（書(shū)面）”作了限制性規(guī)范，以符合“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠里、禁止公權(quán)肆意妄為”的相關(guān)精神。
對(duì)應(yīng)的，如果相關(guān)行政復(fù)議有”根本不符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定“或者”雖然符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定但不屬于該機(jī)關(guān)受理”的情形，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就不應(yīng)該進(jìn)入審理程序（甚至不得書(shū)面通知當(dāng)事人補(bǔ)正），而是必須在法定的5個(gè)工作日內(nèi)向申請(qǐng)人作出“不予受理”的書(shū)面通知或者“向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出”的告知。
綜上所述，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)以《實(shí)施條例》第29條作為“逾期（收到行政復(fù)議之日）未受理”的抗辯，只能以此作出“未在受理之日起60日內(nèi)審結(jié)行政復(fù)議案件”的抗辯。
三、《實(shí)施條例》第29條在實(shí)踐中表現(xiàn)的幾種情況以及該條款與審限的關(guān)系
既然如前所述，那么是不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)“以《實(shí)施條例》第29條作為‘未在受理之日起60日內(nèi)審結(jié)行政復(fù)議案件’”的抗辯，都是合法的呢？
這就是本文接下來(lái)要探討的話(huà)題。
一般而言，接到書(shū)面通知的申請(qǐng)人可以自主決定是否在行政復(fù)議機(jī)關(guān)指定的期限內(nèi)補(bǔ)正，而“無(wú)正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正”有兩種表現(xiàn)形式：其一，接到書(shū)面通知后置之不理；其二，接到書(shū)面通知有所回復(fù)，但是回復(fù)內(nèi)容中明確表示出“不補(bǔ)正”的意思。
現(xiàn)筆者對(duì)于這三種情況分別加以分析：
（一）申請(qǐng)人在行政復(fù)議機(jī)關(guān)指定的期限內(nèi)補(bǔ)正的，行政復(fù)議的受理之日依然為行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議材料起算之日，但是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的審理期限為“60日+‘從行政復(fù)議機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）書(shū)面發(fā)出通知之日至行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到補(bǔ)正材料之日（的期間）’”；行政復(fù)議機(jī)關(guān)即使超過(guò)60日未向復(fù)議申請(qǐng)人作出行政復(fù)議也不一定屬于“期限違法”的情形。
（二）申請(qǐng)人接到書(shū)面通知后置之不理的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般會(huì)“視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”；
（三）“申請(qǐng)人接到書(shū)面通知有所回復(fù)，但是回復(fù)內(nèi)容中明確表示出‘不補(bǔ)正’的意思”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可能會(huì)采納申請(qǐng)人的意見(jiàn)，也可能不采納。那么，該情形就根據(jù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的決定發(fā)生兩種不同的情況：
1.不予采納的，同前述第（二）種情形；
2.采納的，行政復(fù)議的受理之日依然為行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議材料起算之日，但是因從未發(fā)生過(guò)“‘補(bǔ)正申請(qǐng)材料’的行為”而不發(fā)生“補(bǔ)正申請(qǐng)材料所用時(shí)間不計(jì)入行政復(fù)議審理期限”的法律后果，行政復(fù)議機(jī)關(guān)超過(guò)60天方才項(xiàng)復(fù)議申請(qǐng)人作出行政復(fù)議或者經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)延長(zhǎng)后超過(guò)90日的，必然屬于“期限違法”的情形。
四、復(fù)議申請(qǐng)人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)因《實(shí)施條例》第29條而發(fā)生爭(zhēng)議的處理
（一）審判實(shí)踐中，雙方當(dāng)事人發(fā)生爭(zhēng)議的主要為焦點(diǎn)就在于“無(wú)正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正的，視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”的合法性；對(duì)此，筆者根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第6條和第49條第（3）項(xiàng)做出分析，并得出“無(wú)論何種情形，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一旦行使《實(shí)施條例》第29條的職權(quán)而且逾期未受理行政復(fù)議的，面臨的都應(yīng)當(dāng)是敗訴的結(jié)局”的結(jié)論。
一般而言，復(fù)議申請(qǐng)人的起訴事由為“行政復(fù)議機(jī)關(guān)未依法履行‘受理行政復(fù)議’”的法定職責(zé)，而審判機(jī)關(guān)可能會(huì)審查下列幾種結(jié)果：
1.行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)受理訟爭(zhēng)行政復(fù)議沒(méi)有管轄權(quán)的；
對(duì)于這種情況而言，不存在“行政復(fù)議機(jī)關(guān)未依法履行‘受理行政復(fù)議’”的事實(shí)，那么審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以相關(guān)訴訟不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第49條第（3）項(xiàng)為由裁定駁回起訴。
2.訟爭(zhēng)行政復(fù)議不符合《實(shí)施條例》第28條要件（不含管轄要件）的；
對(duì)于這種情況而言，審判機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第6條作出“確認(rèn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)未履行《行政復(fù)議法》第17條規(guī)定的‘決定不予受理，并書(shū)面告知申請(qǐng)人’職責(zé)違法”的判決（被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒(méi)有意義）。
3.訟爭(zhēng)行政復(fù)議完全符合《實(shí)施條例》第28條要件，但是“行政復(fù)議機(jī)關(guān)要求補(bǔ)正的申請(qǐng)材料”屬于“行政復(fù)議‘申請(qǐng)材料不齊全’或者’表述不清楚’”的；
對(duì)于這種情況而言，因“（復(fù)議申請(qǐng)人）無(wú)正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正”的消極行為而發(fā)生了“視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”的情形，即（除申請(qǐng)復(fù)議期限受到影響外）“視為申請(qǐng)人未提交行政復(fù)議申請(qǐng)”的法律后果，在這種形態(tài)下亦不存在“行政復(fù)議機(jī)關(guān)未依法履行‘受理行政復(fù)議’”的事實(shí)，則審判機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)以相關(guān)訴訟不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第49條第（3）項(xiàng)為由裁定駁回起訴。
4.訟爭(zhēng)行政復(fù)議完全符合《實(shí)施條例》第28條要件，同時(shí)“行政復(fù)議機(jī)關(guān)要求補(bǔ)正的申請(qǐng)材料”不屬于“行政復(fù)議‘申請(qǐng)材料不齊全’或者’表述不清楚’”的。
對(duì)于這種情況而言，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一旦以為由逾期未受理行政復(fù)議，則徹底屬于“不履行行政復(fù)議法定職責(zé)”的情形，后果不言而喻。
（二）“視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”的表現(xiàn)形態(tài)
——參照現(xiàn)行的“立案審查規(guī)定”對(duì)于“告知補(bǔ)正”的法律審查標(biāo)準(zhǔn)。
1.對(duì)于前述《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第29條規(guī)定的“無(wú)正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正的，視為申請(qǐng)人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)”究竟實(shí)行“告知（宣告）生效”還是“附條件生效（條件成就時(shí)自動(dòng)生效）”的問(wèn)題，筆者指出：
（1）“期滿(mǎn)后發(fā)生‘視為撤回復(fù)議申請(qǐng)’的效力以行政復(fù)議機(jī)關(guān)明示宣告為依據(jù)”的，“行政復(fù)議機(jī)關(guān)要求補(bǔ)正的材料的通知”屬于處分權(quán)利義務(wù)的行政行為，行政復(fù)議申請(qǐng)人有權(quán)對(duì)于“行政復(fù)議機(jī)關(guān)明示宣告‘視為撤回復(fù)議申請(qǐng)’”的行為提出行政訴訟；
（2）“期滿(mǎn)后發(fā)生‘視為撤回復(fù)議申請(qǐng)’的效力自動(dòng)成就”的，“行政復(fù)議機(jī)關(guān)要求補(bǔ)正的材料的通知”屬于行政指導(dǎo)行為而非處分權(quán)利義務(wù)的行政行為，審判機(jī)關(guān)在審理行政案件時(shí)宜在裁判理由中對(duì)于“行政指導(dǎo)是否合法以及合理”作出評(píng)價(jià)，但不宜作為行政行為進(jìn)行審判。
那么，審判機(jī)關(guān)在審理行政案件時(shí)宜在裁判理由中對(duì)于“行政指導(dǎo)是否合法以及合理”作出的評(píng)價(jià)一旦為不合法，那么就應(yīng)當(dāng)對(duì)于相關(guān)行政復(fù)議是否符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第27條和第28條進(jìn)行審查，符合第28條要件的，則判決行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議不符合第28條要件得，亦應(yīng)作出被訴行政行為違法的判決。
2.筆者認(rèn)為，參照最高人民法院《關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》第7條規(guī)定的“當(dāng)事人在指定期限內(nèi)沒(méi)有補(bǔ)正的，退回訴狀并記錄在冊(cè)；堅(jiān)持起訴、自訴的，裁定或者決定不予受理、不予立案”和“ 經(jīng)補(bǔ)正仍不符合要求的，裁定或者決定不予受理、不予立案”，應(yīng)當(dāng)按照“期滿(mǎn)后發(fā)生‘視為撤回復(fù)議申請(qǐng)’的效力以“行政復(fù)議機(jī)關(guān)的明示宣告”為標(biāo)志，并賦予當(dāng)事人對(duì)“視為撤回復(fù)議申請(qǐng)”尋求行政訴訟救濟(jì)的手段。
值得說(shuō)明的是：行政復(fù)議申請(qǐng)人雖然要為自身不當(dāng)判斷“無(wú)須補(bǔ)正”的決定承擔(dān)法律后果，但是不享有“回復(fù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的義務(wù)”；審判機(jī)關(guān)認(rèn)為“行政復(fù)議申請(qǐng)人判斷‘無(wú)須補(bǔ)正’得當(dāng)”的，不應(yīng)附加“回復(fù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)”的義務(wù)。
與本文有關(guān)的法條：
《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》
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