[ 張濤 ]——(2016-4-2) / 已閱19733次
論司法解釋中的“駁回行政復議申請”的理解
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全國人大常委會頒布《行政訴訟法》修正案后，最高人民法院也發布了《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》,其中包括了“行政訴訟法第26條第2款規定的“復議機關決定維持原行政行為”，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。”
因為《適用解釋》還規定了“作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄”，那么許多中級人民法院在審判實踐中將“復議機關駁回復議申請的情形”理解成《中華人民共和國行政復議法實施條例》第48條第1款，而且將“以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外”理解成《實施條例》第48條第1款第（2）項。
對此，筆者認為此種理解不妥，并淺談一下自己的想法。
一、理論分析。
經比較，筆者發現，我國行政復議制度中由法律規定的必備要件對客體的描述為“有具體的行政復議請求和理由”而行政訴訟制度由法律規定的必備受理要件對客體的描述為“有具體的訴訟請求和事實根據”。
筆者認為，單從字面上理解似乎“事實根據”不是“法定的起訴要件”，但實際上從行政復議制度的另一法定要件“申請人與具體行政行為有利害關系”來看，沒有“具體行政行為”談何“有利害關系”？而“具體行政行為（訴訟制度稱之為“行政行為”）”正是行政訴訟制度由法律規定的必備受理要件之“事實根據”。
也就是說，“事實根據”不但是行政訴訟制度的必備受理要件，也是行政復議制度的必備受理要件。
二、法理分析。
（一）《實施條例》第48條第1款第（1）項也屬于“不符合行政復議的受理條件”
無論是復議制度還是訴訟制度，當事人提出行政救濟的理由總體來說都是“行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益”，總體體來說包括“侵權的行政行為”和“不履行法定職責”兩種。
不履行法定職責，是指負有法定職責的行政機關，在行政相對人提出申請后，拒絕履行、拖延履行或者不完全履行，從而使相對人的權益得不到保護的違法狀態。構成不履行法定職責案件，一般需要符合以下三個條件：一是行政機關負有法定職責；二是行政相對人提出申請；三是行政主體有履行能力而未履行。
那么，“申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政復議，行政復議機關受理后發現該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經履行法定職責”因缺乏“‘行政機關負有法定職責’或者‘行政主體有履行能力而未履行’”的事實要件而均不是“不履行法定職責”的范疇。
舉個簡單的例子：消費者在消費過程中因權益遭到侵害而向林業局申請救濟或者道路交通安全事故受害方向物價局提出告訴，這些機關拒絕受理的行為均屬于“拒絕行為”但因缺乏“負有法定職責”的基礎要件而均不屬于“不履行法定職責”的情形，充其量算作“不按照申請人的要求介入處理”。
當事人因為這樣的糾紛而提出明顯不符合“不履行法定職責”起訴要件【沒有“‘不履行法定職責’的事實根據”】的，審判機關可以在當事人堅持起訴的情況下徑行裁定不予受理。
（二）將《實施條例》第48條第1款第（1）項作為“復議機關決定維持原行政行為”的后果。
1.筆者認為，從最終結果考慮，復議機關適用《實施條例》第48條第1款駁回行政復議申請指的是“復議機關受理行政復議申請后，以‘不具備受理條件’為由終結行政復議程序、不再針對申請雙方之間的行政爭議作出實質性的處分決定”。在當時的行政訴訟法律框架下，只能把“駁回行政復議申請”作為行政行為對待；而在新的行政訴訟法律框架下，應當將其與“不予受理行政復議申請的決定”均作為“拒絕履行行政復議法定職責”的“行政告知”，應當同等地準許當事人僅起訴復議機關的“（拒絕類）不履行法定職責”。
2.如果將《實施條例》第48條第1款第（1）項作為“復議機關決定維持原行政行為”，那么面臨以下幾個無法破解的難題【以“行政復議機關受理后認為該行政機關在受理前已經履行法定職責”為例】：
（1）根據行政訴訟法理，審判機關對于確屬于“在受理前已經履行法定職責”的原行政行為須得裁定不予受理或者駁回起訴、對復議機關的復議決定判決駁回原告的訴訟請求；
（2）若不屬于“在受理前已經履行法定職責”的，受理兩個被告的審判機關雖然可以輕松宣告“原‘不依照法定程序履責’的行政行為違法”，使得審理當事人主張“上級機關不履行‘責令下級機關恢復審理行政復議案件’職責”的審判機關對于如何判決“不履行‘責令下級機關恢復審理行政復議案件’職責”陷入兩難（“責令下級機關恢復審理行政復議案件”已無實際意義），在一定程度上架空“上級行政機關認為行政復議機關駁回行政復議申請的理由不成立的，應當責令其恢復審理”制度。
（3）根據現有行政訴訟制度，復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判；但是復議機關因審判機關對原行政行為合法性的宣判而失去最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第22條規定的“被告調查或者裁量”權，失去了“行政復議制度”的立法目的。
綜上所述，筆者認為，無論從法理上還是從法律后果上，均應將《中華人民共和國行政復議法實施條例》第48條第1款作為“拒絕履行法定職責”而不是“改變原行政行為”或者“維持原行政行為”，只有這樣才符合行政訴訟的法理并能夠理順行政復議制度，使得復議制度和訴訟制度作到無縫對接；實踐中，各級審判機關（尤其是中級、高級人民法院）不應為了達到“矛盾下移”的目的而曲解法條、進而增加基層法院的審判難度（主要是行政干預的抵制力），最終不利于解決行政爭議，違反了中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的根本精神。
參考資料：
全國人大常委會法工委編寫的《中華人民共和國行政訴訟法釋義》第124-125頁。
最高人民法院《關于行政復議機關受理行政復議申請后，發現復議申請不屬于行政復議法規定的復議范圍，復議機關作出終止行政復議決定的，人民法院如何處理的答復》：行政復議機關受理行政復議申請后，發現該行政復議申請不符合法定的行政復議范圍，作出終止行政復議決定。當事人不服，向人民法院提起訴訟，人民法院經審查認為，該復議申請不屬于行政復議范圍的，可以依法駁回其訴訟請求。
附法條：
《中華人民共和國行政復議法實施條例》
第28條規定：行政復議申請符合下列規定的，應當予以受理：（1）有明確的申請人和符合規定的被申請人；（2）申請人與具體行政行為有利害關系；（3）有具體的行政復議請求和理由；（4）在法定申請期限內提出；（5）屬于行政復議法規定的行政復議范圍；（6）屬于收到行政復議申請的行政復議機構的職責范圍；（7）其他行政復議機關尚未受理同一行政復議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟。
第48條規定：有下列情形之一的，行政復議機關應當決定駁回行政復議申請：（1）申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政復議，行政復議機關受理后發現該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經履行法定職責的；（2）受理行政復議申請后，發現該行政復議申請不符合行政復議法和本條例規定的受理條件的。
上級行政機關認為行政復議機關駁回行政復議申請的理由不成立的，應當責令其恢復審理。
《中華人民共和國訴訟法》
第49條規定：提起訴訟應當符合下列條件：（1）原告是符合本法第25條規定的公民、法人或者其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實根據；（4）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。
第52條第2款：對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。
最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》
第6條規定：行政訴訟法第26條第2款規定的“復議機關決定維持原行政行為”，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。行政訴訟法第26條第2款規定的“復議機關改變原行政行為”，是指復議機關改變原行政行為的處理結果。
第7條規定：復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。
