[ 王平 ]——(2016-7-15) / 已閱21732次
玩忽職守罪的特點成因及對策探析
內容提要 玩忽職守罪是一種多發性犯罪, 與構建和諧社會、建立法治國家極不相稱。本文對玩忽職守罪的特點、成因進行分析，并積極探索其防治對策。筆者認為，人的問題是一切問題的根本。提出整頓吏治，建立健全公務員選拔使用機制，保持公共事務最大限度的透明化，嚴格實行官員問責制度。同時進行積極有效的職務犯罪預防。
關鍵詞：玩忽職守罪 成因 對策
玩忽職守罪，在瀆職犯罪中是一種多發性犯罪。不僅造成公共財產、國家和人民利益重大損失，而且社會影響惡劣，極其深遠，人民群眾對國家機關的效能失去信任。玩忽職守的犯罪行為與人民群眾的要求、與改革發展穩定的要求、與構建和諧社會、 建立法治國家極不相稱。因此，對玩忽職守罪進行細致的思考，對于預防犯罪，準確有力地打擊犯罪具有相當大的意義。本文將對玩忽職守罪的特點、成因進行分析，并積極探索其防治對策。
玩忽職守罪是指國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。玩忽職守行為人基于對工作不負責任的心理態度，其客觀方面表現為不履行和不正確履行職責。不履行職責包括擅離職守型的和在崗不履行職責型。其基本特征在于行為人完全沒有履行其應當履行的職責，而且正是這一事實成為危害結果發生的決定性原因。“不履行職責”的客觀表現為不作為。“不正確履行職責”是指行為人不是完全不履行職責，而是形式上具有履行職責的行動，但卻沒有完全按照職責要求工作，以致造成嚴重后果。實施的積極行為是不完全符合職務要求的行為，結合因果關系看，這種玩忽職守表現為作為①。
玩忽職守的行為，無論是作為或不作為，都與國家機關工作人員的職責義務相關聯。其職責和義務一般都在國家的法律法規、各個機關或者單位的組織紀律和規章制度中加以具體明確規定。這些規定是判定國家機關人員的行為是否屬于玩忽職守性質的基本依據②。
一、 玩忽職守案件的特點 ①有嚴重危害后果。在客觀上有公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的后果，是法律規定構成玩忽職守犯罪的特別要求。這些損失可能是物質、經濟上的，可能是生產、技術方面的，也可能是人的生命安全或者政治方面的。玩忽職守案件所表現出來的最本質特征和最突出特點就是造成的損失和影響特別嚴重。
玩忽職守案件有嚴重的犯罪后果，是客觀存在的，不以行為人的主觀意志為轉移。人們對玩忽職守案件的發現和認識，往往是從其后果開始的。玩忽職守犯罪雖然是過失犯罪，但它所造成的損失常常非其他案件可比。由于玩忽職守行為人對這些危害后果的造成是出于過失，所以，玩忽職守案件中的犯罪后果會暴露出來，行為人也難以像故意犯罪那樣對結果加以掩蓋和偽裝。然而，行為人在執行職務過程中，因玩忽職守行為所造成的損失，尤其是物質毀損、經濟損失，又不是立竿見影的，往往要經過較長一段時間才能反映出來。因而玩忽職守案件造成的損失是客觀事實，這種客觀事實表現在：反響大，影響壞，議論多，掩蓋難，一般難以彌補和挽回。如在與詐騙犯罪有關的玩忽職守案件中，常常有玩忽職守被騙款已經由騙方償還債務，或與他人簽訂經濟合同后，又發生正常往來關系。有的還需要債權方向人民法院提起民事訴訟后，才能反映出來。
②玩忽職守犯罪多與其他犯罪交織在一起。國家機關工作人員從事組織、監督、管理公共事務活動。在這些活動中，玩忽職守犯罪人工作嚴重不負責任，并非一時一事，有的玩忽職守犯罪也不是孤立存在的。如在購銷領域中，就有相當數量的玩忽職守案件與詐騙案有關，即國家機關工作人員因工作嚴重不負責任而被騙構成玩忽職守犯罪。其主要特征是一方審查不細，盲目輕信，將款物給付對方；另一方虛構事實，將款物騙到手后逃之夭夭。由此形成一方是玩忽職守犯罪，另一方是詐騙犯罪，雙方互為因果。此類情況，在案件的偵查、認定中存在較多困難。在安全生產管理、基本建設和固定資產更新改造、倉儲管理、醫藥衛生等方面，玩忽職守犯罪又往往與重大責任事故相伴而生。在金融投資、司法、進出口商品檢驗等活動中，玩忽職守犯罪常常與徇私舞弊、賄賂犯罪交織在一起。
另一方面，國家機關各職能部門在市場經濟的運行過程中，尤其是計劃經濟向市場經濟轉軌過渡時期，起著重要的調控、管理作用。而新的市場經濟體制以及與之相適應的法律制度尚在完善之中。國家機關工作人員在這個轉變調整過程中思想觀念起了較大變化，尤其是受經濟利益的驅使，對工作極端不負責任、官僚主義、馬虎草率態度日漸形成，并逐步惡化。一部分人對工作玩忽職守，行為人有一個思想的腐化過程，進而不僅對工作不負責任造成重大損失，構成玩忽職守犯罪，還常常利用職權進行貪污受賄等犯罪，出現一人多罪的特點。
③犯罪行為有明顯的行業特征、暴露不充分。玩忽職守案件一般發生在國家機關的職能活動中，但發生的領域非常廣泛，可能涉及各行各業，而不同行業有不同的行業規范、管理制度和技術要求。不僅有國家統一制定的法律、法規，各行各業也有有關的單位法規，單位內部還有內部制定的規章制度。它們都是國家機關工作人員正確履行職責的要求和依據。這此法律、法規有時并非群眾都能了解和知悉。玩忽職守犯罪人的犯罪行為是在履行自己的職責過程中發生的，他們置有關法律、法規于不顧，違反履行公務的程序、方法和要求，想當然行事。由于各行各業國家機關工作人員的工作專業技術性較強，玩忽職守行為的表現形式多種多樣，但卻與自己的專業技術密切相關，并可能發生在執行職務的各個環節中。因此玩忽職守犯罪行為有明顯的行業特征。有時僅僅對行業特點只有一般了解，不能發現其犯罪行為和事實。
玩忽職守案件往往涉及面廣、環節多，原因復雜，責任分散。許多玩忽職守案件往往涉及決策、指揮、執行等多個方面，每個方面又表現出多個環節，造成損失結果的原因多，原因所起的作用也不相同。有的表現為直接原因，有的表現為間接原因。涉及責任人也多，認定起來有一定難度。
因玩忽職守犯罪涉及法律、法規、制度相當廣泛，具體到某個行業、某個部門單位、某個人的具體職責，往往需要偵查人員熟悉和了解有關行業、單位的規章制度，做大量的工作才能弄清楚。玩忽職守行為往往又被正常執行職務行為所掩蓋，甚至為一些假象或工作失誤所偽裝，而常常暴露不充分。無論是玩忽職守行為的后果暴露充分或不充分，都需要偵查人員掌握有關的法律知識、有關的規章制度、行業知識和技術特點才能在偵查中發現問題，進而收集證據證實犯罪，不至于被玩忽職守行為人的謊言欺騙。由于玩忽職守犯罪涉及的大量法律法規不為群眾所知悉，無從判斷該怎么樣做和國家機關工作人員的職務行為是對是錯，這也是玩忽職守犯罪事實情節具有隱蔽性的重要原因。有的案件時過境遷，某些環節人們回憶不清，有些當事人、證人由于某種原因，可能對當時的情況作了一定的偽造和編造；有些人甚至故意將犯罪事實情節搞亂，妄圖蒙混過關；犯罪人常常在案件的關鍵環節上會打埋伏，或避重就輕，或嫁禍于他人。這就要求偵查人員在偵查人員在偵查中，不能被假象所迷惑，要抓住具有隱蔽性的情節，去揭露案件的本來面目。
④案件偵查往往受到外界干擾。玩忽職守案件的偵查難度大，這不僅是因為玩忽職守案件本身所固有的復雜性，還因為偵查中的干擾較多。玩忽職守犯罪主體是國家機關工作人員，大多數擔任著一定的領導職務或負責某方面的工作。身份的特殊性，使他們更容易編織關系網，形成較厚的保護層。于是，在檢察機關辦案過程中，說情者有之，袒護者有之，甚至指責違法辦案，給偵查人員設置重重障礙。有的領導干部因與某一違法亂紀事件有牽連，或對玩忽職守造成的后果負有領導責任，為使自己得到解脫而以權說情；有的領導干部基于本位主義、小團體主義，而不惜以損害國家利益和長遠發展為代價，用“上級決定”、“經集體討論決定”等借口，進行組織說情；有的部門和領導干部借保護改革之名，行說情包庇之實；有的單位和領導出于對玩忽職守行為的危害性認識不足而有意無意地以“經驗不足”、“工作失誤”掩蓋玩忽職守犯罪事實，大事化小、小事化了；有些人對此并不關心，往往采取少說為佳、但求無過的態度，有些人顧慮較多，怕得罪人。諸如此類的現象使玩忽職守犯罪案件偵查工作平添困難。在這種影響下，玩忽職守犯罪人不僅不吸取教訓，反而利用其尚存的職權與關系網，對有關知情人施加影響，使得不少證人本身就對玩忽職守犯罪的危害性認識不足，進而不愿意作證，更進一步造成案件調查取證的困難。對此，偵查人員應正視這些困難，樹立信心，注意偵查方法和策略③。
⑤犯罪的隱匿數高 犯罪隱匿數高是對潛伏犯罪總量指示的估計值。潛伏犯罪是指已經實際發生的犯罪，實際總量很難準確測度，實際犯罪的總量指標大于已知犯罪的總量指標。因為可以利用職務與身份進行掩飾，信息靈通，反偵查意識強，毀滅證據，逃避法律的制裁。玩忽職守犯罪還體現出發案率高，犯罪的不良示范作用大等特點④。
二、成因：
1、社會變革、經濟發展不平衡。一方面在改革開放的大潮中，特別是在我國加入WTO以后，我國社會的各個方面一直處于急劇復雜與轉型之中。由于缺乏相應的配套措施，缺乏有效的制約機制，制度上的漏洞容易產生，為瀆職侵權犯罪提供了方便。另一方面，由于我省經濟水平低、財政收入不甚理想，甚至嚴重失衡，國家機關工作人員責任重而收入低，待遇差的現狀短時期內無法改善，部分國機關工作人員經受不住享樂主義、拜金主義的影響，世界觀、價值觀、人生觀發生逆轉，最終走上犯罪的道路。
2、特權思想、淡薄的法治觀念是犯罪的內部原因。
有的國家工作人員把國家和人民賦予的權利視為謀取利益的“護身符”，獨斷專行，辦事不公開、不民主，靠腦袋拍板，盲目從事，隨心所欲，不進行可行性科學論證，更談不上科學決策，加上上級領導管理不嚴，監督不力，有時甚至包庇袒護縱容，客觀上起到姑息犯罪的作用。國家機關工作人員自身素質不高
當前，我國社會生活正在發生深刻復雜的變化，而經濟落后很難引進、留住高素質人才，缺乏應有的競爭和激勵機制，原有部分國家機關工作人員工作知識更新緩慢、業務素質差、無法適應崗位的高要求需要。加上用人體制落實中存在問題，能上不會下，用人不當，量“財”錄用，帶“病”提拔等等，導致隊伍中部分人員犯罪是自然的事情。
3、犯罪風險和成本較低刺激和助長了犯罪，玩忽職守犯罪給國家和人民利益造成的損失遠遠比一般經濟犯罪更為嚴重，我國刑法對其處罰遠比經濟犯罪要輕。職務的強大后盾致使職務犯罪分子有恃無恐，職務主體是代表國家行使某種權力，有國家的強大力量作為后盾，職務犯罪分子往往變得自高自大，目空一切，胡作非為。職務犯罪的隱藏性使職務犯罪分子產生僥幸心理，認為職務犯罪不會被人查覺，在這種僥幸心理的驅使下，一些職務主體自然解除心理上對刑罰的恐懼。在司法實踐中，緩刑多，免于刑事處罰多，移送其他部分作黨政紀處理多，很大程度上減弱了刑罰的震懾作用。
檢察機關打擊不力，有諸多原因：辦案人員限于線索發現難、偵破難、處理難有畏難情緒；辦案水平不高；個別發案單位領導對本單位、部門發生的案件采取無原則的隱瞞、保護；領導干部錯誤立場，對查案不積極、不支持，甚至壓案不辦。司法腐敗現象依然存在；行政機關移送程序執行不夠，與司法機關配合銜接不夠，玩忽職守行政案件實行級別管轄，而刑事案件采取屬地管轄。
人們的容忍程度極高，玩忽職守是失職型職務犯罪，以工作失誤、集體研究為理由，普通群眾難以知情，不同于貪贓犯罪，人們往往以“交學費、付出實驗代價”予以理解，社會輿論和心理壓力很輕，甚至還可能被人看成改革型、敢闖禁區的“開拓者”形象。
4、當前，我國社會生活正在發生深刻復雜的變化，而經濟落后很難引進、留住高素質人才，缺乏應有的競爭和激勵機制，原有部分國家機關工作人員工作知識更新緩慢、業務素質差、無法適應崗位的高要求需要。加上用人體制落實中存在問題，能上不會下，用人不當，量“財”錄用，帶“病”提拔等等，導致隊伍中部分人員犯罪是自然的事情。
5、犯罪預防缺乏應有力度，立案查處難。
目前的犯罪預防仍然缺乏足夠法律依據，僅限于事前的宣傳、普法，缺乏力度，很難和刑事案件的偵查權相聯系。加上對犯罪構成的理解和認定存在不同，涉案者多為擁有一定權力的領導者，按照大要案管理，一般要呈報上級檢察院，很難有基層院管轄，往往查處也很難。
三、控制犯罪的對策
1、 嚴懲玩忽職守犯罪
司法是有規范性，具有權威性，具有反復適用性，因此，用司法來控制矛盾，有其自己的優越性，司法是和諧社會的穩定劑，被看成是解決社會矛盾的最后防線。法治國家必須通過司法來緩和社會矛盾，維護社會正義，求得社會和諧。各級領導重視玩忽職守犯罪的嚴重危害性，崇尚法治，依法辦事，尊重法律，維護法律的權威和尊嚴，支持檢察機關依法辦案，不偏袒、不護短。
檢察機關要重視隊伍政治和業務素質的提高，提高司法水平，重證據、重事實，會辦案、辦鐵案。發揮上級檢察機關的領導作用，親辦和督促、指導下級檢察機關辦理案件，全系統聯動，集中優勢力量，群策群力，達到最佳法律效果和社會效果。
實行偵辦案件異地化，異地偵辦可以避免不良因素的干擾，減少犯罪嫌疑人對社會關系的依賴，更有效地避免官官相護。也可對職務犯罪者產生強烈的震懾，保證案件質量，使人民群眾備感黨和政府懲治腐敗的堅強決心，增強對反腐斗爭的堅定信念，更積極、廣泛地參與反腐斗爭。
重視證據關。一切以證據為基礎，事實需要證據來證明，強化證據意識，培養證據理念。加強對指控此類犯罪最低證據標準的研究，在犯罪構成的四個要件證據上狠下功夫，讓案件經得起歷史檢驗。證據要全面、充分、保質保量。要善于從質證角度發現證據瑕疵，要按照犯罪構成要件解決證據鏈條的脫節問題，要重視犯罪嫌疑人的辯解，注重取得無罪、罪輕證據問題，不得做有罪推定，防止粗枝大葉，不求完美，防止時過境遷，避免關鍵證據難以取得，給犯罪嫌疑人以翻供的機會，案件成為“夾生案”。
2、 整頓吏治，建立健全公務員選拔使用機制。
必須堅決維護中央決策的權威和國家整體利益。領導決策要堅持客觀性、預測性、信息性、系統性和可行性原則，應做到 行調查研究，建立社情民意反映制度；提高決策透明度，逐步公開重大決策過程；建立健全決策的民主程序，保證決策層每個成員享有同等的發言權、決定權；堅持決策的議事規則和程序，防止決策的隨意性；建立多層次多學科的智囊團，充分發揮專家和研究咨詢機構的作用，達到領導決策的科學化民主化。領導用才要遵循量才任職、職能相稱和精心培養，教育監督原則，做到揚長避短，各盡所能，看業績看能力和賞罰分明、善于激勵。要認真挑選德才兼備的工作人員，建立公職人員行為規范。
隨著我國民主與法制建設的進步，人們的法治觀念愈來愈強，對政府機關的依法行政工作提出了更高要求。領導干部要提高對依法行政的必要性和重要性的深刻認識，增強依法行政的使命感和責任感。要加強對公務人員法制知識的宣傳教育，提高依法行政的意識和水平；要求各級領導旁聽法庭審理行政訴訟案，感受依法行政。
保持公共事務最大限度的透明化，以促進廉潔性以及與腐敗作斗爭。實行政務公開，政務公開程序上保證“公開”的客觀公正，即排除“公開”內容的任意性，“公開”途徑的狹窄性和“公開”環節中的可能性陷阱。即排除“自說自話”的任意性。實行公開中的對話論理的機制。在政務公開中設置一定形式的公共論壇；與事件有關的社會各方都應得到公平機會，有平等的話語權；設置辯論和質證機制；對話形成的事實等應當全部公開，并根據公開的事實確定決議的內容。實行政務公開中的程序剛性原則，即公開時間的嚴肅性、公開過程中前后程序安排的不可回復性、不可轉置換性以及對違反公開程序法律的行為一定要追究責任等。在公開性對話中設置一系列中立性原則，如“言者之罪”原則等⑤。建立嚴格的內部和外部的監控體系，包括隨機性的審計核查，包括在任審計和離任經濟審計，包括例行審計和專項審計。
嚴格實行官員問責制度。早在1998年《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》中明確指出，領導干部在直接管轄范圍內發生重大案件，致使國家集體資財和人民群眾生命財產遭受重大損失或者造成惡劣影響的，責令直接領導責任的主要人員辭職或者對其免職。近年來，政府問責面更廣，凡失職、瀆職均要問責；“問責”的職級高，處理對象直指主要領導；“問責”措施更嚴，一般不再保留原有職務；“問責”制度化，相關政策相繼出臺。溫家寶總理 2005年3月5日《政府工作報告》中特別強調“要加強行政執法監督，促進嚴格執法、公正執法和文明執法。實行執法責任制和執法過錯追究制，完善并嚴格執行行政賠償制度，做到有權必有責，用權受監督、侵權要賠償”。2005年2月《中國共產黨黨內監督條例（試行）》明確寫入“詢問和質問”、“罷免或撤換要求及處理”等內容，“一把手”成為監督的重點。2003年非典危機過后，從中央到地方開始加快推進“問責”的制度化，中央部委機關正在建立決策責任追究制、執法過錯或者錯案責任追究制。探索建立行政執法績效評估， 獎懲機制和辦法。
公務人員尤其是領導干部要保持清醒頭腦。分析走上犯罪道路的諸多原因：包括長期不認真學習，不能接受監督，唯我獨行，心理不平衡和利欲熏心的賭徒心理。特別是心理不平衡，是走向墮落的直接原因，從根子上說，主要是他們人生觀傾斜了，人生目標迷失了，斗志衰退了，理想變質了。因此不要亂與人攀比，多做事，做好事充實自己和知足常樂極其重要。
建立政府領導干部個人資產公布制度，公布個人的財產、自己的父母 和子女及其他直系親屬的所有的資產，及其海外資產。建立與之相適應的審查體制。定期向社會公布審查結果，接受群眾的監督。
3、 健全舉報機制，發揮社會各界監督的積極作用。
開通反腐敗熱線，公開舉報電話、網上信箱號碼，便于公民舉報，實行首辦負責制，有案必查，事事有回音，件件有著落。通過辦案取信于民。將腐敗行為置于廣大人民的監督之下。妥當地保障可能錯誤舉報的人的名譽，堅持“正名制”。因為法治意識、廉潔、正直、誠實以及公民的支持是制約腐敗所不可或決的。因此要鼓勵喚醒公民參與與腐敗斗爭的意識，并推行教育計劃，以增進公民對腐敗危險性的認識⑦。
消除地方保護，對達到玩忽職守犯罪立案起點的涉嫌犯罪案件，檢察機關應當立案查處；行政執法機關應依照國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》進行移送。對拒不移送的，符合立案條件的，追究其相應地徇私舞弊不移送刑事案件罪，以規范移送行為。
發揮權力機關的積極作用。2000年以來，安徽省各級人大常委會嚴格依據憲法、法律和《安徽省各級人大代表評議工作條例》的有關規定，使法律監督、工作監督同對人的監督相結合，述職評議同人事任免相結合，推進了“一府兩論”依法辦事及各項工作的健康發展，同時也進一步拓寬了地方國家權力機關的監督渠道。隨著1998年安徽省人大常委會《關于監督司法機關具體案件的若干規定》頒布施行，地方各級人大常委會積極開展個案監督，維護司法公正。
4、 積極進行犯罪預防，控制犯罪發生的危害。玩忽職守罪是結果型犯罪，若構成犯罪則說明發生后果，反之，沒有出現重大損失則不構成此罪。這既說明預防的重要性，也說明預防犯罪的難度。預防犯罪的對策主要有：深化改革，消除職務犯罪賴以存在的經濟條件；堅持物質文明、精神文明、政治文明同步發展；加速立法步驟，完善立法，加強執法，充分發揮法制在預防職務犯罪中的作用；加大腐敗成本，提高查處的概率，提高對腐敗分子的法律處置程度，加重其政治成本和精神成本；提高檢察隊伍素質，精通業務，實行科技強檢、人才強檢；加強干部職業道德教育，提高公務員隊伍整體素質，樹立良好的權力觀；完善監督機制，建立一整套規范的群眾監督、內部監督、審計監督和檢察監督機制并且真正取得實效，充分發動群眾參與；樹立預防意識，建立預防體系。
權力同腐敗是相伴隨的。職務犯罪的發生是政治、經濟、人性等各種因素作用的結果，是社會各種矛盾的綜合反映，要動員和組織全社會的力量，運用政治的、法律的、行政的、經濟的文化的、教育的等多種手段進行綜合治理，從根本上預防和減少職務犯罪。這是一個相當長的過程。
王 平
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