[ 宋小衛(wèi) ]——(2004-3-6) / 已閱31359次
保障社會(huì)弱勢(shì)群體共享大眾傳播資源（上）
——解讀我國(guó)社會(huì)法的有關(guān)規(guī)定
宋小衛(wèi)
社會(huì)法是調(diào)整有關(guān)勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障關(guān)系以及弱勢(shì)群體保護(hù)和某些社會(huì)自治團(tuán)體行為的法律規(guī)范的總和，它主要是國(guó)家從社會(huì)整體利益出發(fā)，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，保護(hù)勞動(dòng)者和兒童、老年人、殘疾人、失業(yè)者等弱勢(shì)群體正當(dāng)權(quán)益的需要，增進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與均衡發(fā)展而產(chǎn)生的一種立法。
我國(guó)迄今已制定了殘疾人保障法（1990年）、未成年人保護(hù)法（1991年）、婦女權(quán)益保障法（1992年）、工會(huì)法（1992年制定，2001年修正）、礦山安全法（1992年）、紅十字會(huì)法（1993年）、勞動(dòng)法（1994年）、母嬰保健法（1994年）、老年人權(quán)益保障法（1996年）、預(yù)防未成年人犯罪法（1999年）、公益事業(yè)捐贈(zèng)法（1999年）、職業(yè)病防治法（2001年）、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例（1994年）、城市居民最低生活保障條例（1999年）、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法（2002年）、禁止使用童工規(guī)定（2002年）等社會(huì)法方面的法律法規(guī)。
其中《殘疾人保障法》、《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》和《老年人權(quán)益保障法》分別專設(shè)條款對(duì)殘疾人、未成年人、老年人等弱勢(shì)群體接近和享用大眾傳播資源的利益給予了強(qiáng)調(diào)和關(guān)照。
一、殘疾人保障法的規(guī)定
我國(guó)有6000多萬(wàn)殘疾人。1991年5月起施行的《殘疾人保障法》，是由七屆人大常委會(huì)制定的一部以殘疾人群體為保障對(duì)象的專門法律，是我國(guó)系統(tǒng)地規(guī)定殘疾人權(quán)益和調(diào)整殘疾人保障工作與活動(dòng)的根本法，其立法目的，在于維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益，發(fā)展殘疾人事業(yè)，保障殘疾人平等地充分參與社會(huì)生活，共享社會(huì)物質(zhì)文化成果。
該法第36至39條，規(guī)定了國(guó)家和社會(huì)滿足殘疾人精神文化生活需要的責(zé)任、（1）基本原則和必要措施：
第三十六條 國(guó)家和社會(huì)鼓勵(lì)、幫助殘疾人參加各種文化、體育、娛樂(lè)活動(dòng)，努力滿足殘疾人精神文化生活的需要。
第三十七條 殘疾人文化、體育、娛樂(lè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)面向基層，融于社會(huì)公共文化生活，適應(yīng)各類殘疾人的不同特點(diǎn)和需要，使殘疾人廣泛參與。
第三十八條 國(guó)家和社會(huì)采取下列措施，豐富殘疾人的精神文化生活：
（一）通過(guò)廣播、電影、電視、報(bào)刊、圖書(shū)等形式，反映殘疾人生活，為殘疾人服務(wù)；
（二）組織和扶持盲文讀物、盲人有聲讀物、聾人讀物、弱智人讀物的編寫(xiě)和出版，開(kāi)辦電視手語(yǔ)節(jié)目，在部分影視作品中增加字幕、解說(shuō)；
（三）組織和扶持殘疾人開(kāi)展群眾性文化、體育、娛樂(lè)活動(dòng)，舉辦特殊藝術(shù)演出和特殊體育運(yùn)動(dòng)會(huì)，參加重大國(guó)際性比賽和交流；
（四）文化、體育、娛樂(lè)和其他公共活動(dòng)場(chǎng)所，為殘疾人提供方便和照顧。有計(jì)劃地興辦殘疾人活動(dòng)場(chǎng)所。
第三十九條 國(guó)家和社會(huì)鼓勵(lì)、幫助殘疾人進(jìn)行文學(xué)、藝術(shù)、教育、科學(xué)、技術(shù)和其他有益于人民的創(chuàng)造性勞動(dòng)。
殘疾人保障法所以要做出上述規(guī)定，是因?yàn)闅埣踩瞬粌H有生理上的、物質(zhì)生活的需要，還和健全人一樣有文化、娛樂(lè)、交往、受到尊重、自我實(shí)現(xiàn)等精神上的渴求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)文明程度的提高，殘疾人對(duì)精神文化生活的需求同其他社會(huì)成員一樣會(huì)越來(lái)越廣泛和強(qiáng)烈，對(duì)此，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)該設(shè)法予以保障。殘疾人的精神文化生活，既有與社會(huì)公共文化生活相同的一面，也有特殊的一面。"對(duì)其相同的一面，應(yīng)當(dāng)使其最大限度地融于社會(huì)公共文化生活；對(duì)其特殊的一面，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)給予特別扶持，鼓勵(lì)其參與和發(fā)展。"（2）
根據(jù)殘疾人保障法的規(guī)定，國(guó)家和社會(huì)為豐富殘疾人的精神文化生活采取的措施之一，就是要為殘疾人接近和享用各種大眾傳播資源提供必要的機(jī)會(huì)與條件，比如通過(guò)廣播影視、報(bào)刊、圖書(shū)等大眾媒體，反映殘疾人生活，為殘疾人服務(wù)；組織和扶持各種面向殘疾人的特殊讀物的編寫(xiě)和出版，開(kāi)辦電視手語(yǔ)節(jié)目，在影視作品中增加字幕、解說(shuō)等等。
此外，《殘疾人保障法》第40條的規(guī)定，也與殘疾人的媒介消費(fèi)生活有著密切的關(guān)系。按照該條的規(guī)定，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)采取扶助、救濟(jì)和其他福利措施，保障和改善殘疾人的生活。以國(guó)內(nèi)大部分居民現(xiàn)有的生活水準(zhǔn)衡量，看電視、聽(tīng)廣播等媒介消費(fèi)，已經(jīng)是普通社會(huì)成員日常生活的基本需要。所以，如果條件允許，則國(guó)家和社會(huì)亦應(yīng)將殘疾人某些基本的媒介消費(fèi)需求，列為福利救濟(jì)與扶助的對(duì)象。目前，我國(guó)已有一些省、市在其地方性規(guī)范文件中對(duì)殘疾人安裝有線電視和郵寄特殊讀物等媒介消費(fèi)需要，專門制定了照顧和優(yōu)惠條款。（3）
當(dāng)然，殘疾人保障法的以上規(guī)定，主要屬于引導(dǎo)性規(guī)范的性質(zhì)，其所要求于國(guó)家和社會(huì)的，是"努力滿足"殘疾人精神文化生活的需要。所謂努力滿足，就是在現(xiàn)實(shí)國(guó)力和社會(huì)條件允許的情況下，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)采取積極行動(dòng)，幫助殘疾人文化事業(yè)向前發(fā)展，盡可能縮小殘疾人在精神文化生活方面與其他社會(huì)成員之間的差距。至于如何將"努力滿足"的任務(wù)落實(shí)到各種層次的制度安排和行動(dòng)方案，如何掌握"現(xiàn)實(shí)國(guó)力和社會(huì)條件能夠允許"的裁量標(biāo)準(zhǔn)，則要靠國(guó)家行政部門和地方立法機(jī)關(guān)通過(guò)相應(yīng)的實(shí)施性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，作出更具操作性和約束力的規(guī)定，也需要包括大眾媒體在內(nèi)的相關(guān)社會(huì)主體，按照既有規(guī)定及其業(yè)務(wù)范圍主動(dòng)提供支持和幫助。
換句話說(shuō)，殘疾人保障法第36至39條的規(guī)定，并不具有完全的、強(qiáng)制性的法定責(zé)效力，因?yàn)樵摲ú](méi)有規(guī)定，國(guó)家和社會(huì)怠于"滿足殘疾人精神文化生活需要"時(shí)的處罰及救濟(jì)程序。這些規(guī)定的主要意義，是通過(guò)明示國(guó)家和社會(huì)的應(yīng)盡義務(wù)，在法律的層面確認(rèn)了殘疾人精神文化生活基本需要的高度合理性，并且為后續(xù)法規(guī)、規(guī)章的制定設(shè)置了法律階位的基準(zhǔn)規(guī)范和根據(jù)。
從更嚴(yán)格的意義上分析，殘疾人保障法有關(guān)要求國(guó)家和社會(huì)"努力滿足殘疾人精神文化生活的需要"的規(guī)定，實(shí)際上對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)課賦了制定實(shí)施性法規(guī)、規(guī)章的義務(wù)。根據(jù)憲法的規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而權(quán)力機(jī)關(guān)的意志主要是通過(guò)制定法律表達(dá)出來(lái)的，因此，也可以說(shuō)，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，執(zhí)行法律，主要有兩種方式，一是制定規(guī)范，即根據(jù)憲法、法律，制定行政法規(guī)、規(guī)章，二是依法做出具體行政行為。所以，在殘疾人保障法出臺(tái)之后，國(guó)家行政機(jī)關(guān)就有責(zé)任按照殘疾人保障法的規(guī)定，在一定時(shí)間內(nèi)，制定出相應(yīng)的實(shí)施法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范文件，以使該法確立的原則，能夠通過(guò)一定的程序、政策和制度，兌現(xiàn)為殘疾人可以切實(shí)享有的精神文化利益。
二、老年人權(quán)益保障法的規(guī)定
1996年，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議以不多見(jiàn)的全票通過(guò)了《老年人權(quán)益保障法》，該法是繼《殘疾人保障法》、《未成年人保護(hù)法》和《婦女權(quán)益保障法》之后，有關(guān)特定人群權(quán)益保障的又一部重要法律。它的制定和頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)的老年人權(quán)益保障工作和老齡事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步走上了規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。
中國(guó)是老年人口最多、世界上人口老齡化發(fā)展速度最快的國(guó)家之一。上世紀(jì)80年代以來(lái)，全國(guó)60歲以上的老年人口平均每年以3%的速度持續(xù)增長(zhǎng)。按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國(guó)家的老年人占人口總數(shù)的比例達(dá)到10%，即為老齡化社會(huì)。我國(guó)60歲以上人口，到2000年已達(dá)到1.26億，其中65歲以上人口達(dá)到8600萬(wàn)，分別占總?cè)丝诘?0%和7%。預(yù)計(jì)到2015年，60歲以上人口將超過(guò)2億，約占總?cè)丝诘?4%。（4）
面對(duì)人口老齡化這一帶有全局性和戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題，尤其是面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)，老年人口如此巨大的現(xiàn)實(shí)，要使老年人的權(quán)益得到充分保障，一個(gè)不可或缺的條件，就是要有一部符合國(guó)情，能夠系統(tǒng)地調(diào)整人口老齡化過(guò)程中出現(xiàn)的各種矛盾和利益關(guān)系的專門立法。《老年人權(quán)益保障法》的問(wèn)世，以法律的形式將國(guó)家有關(guān)老年人權(quán)利保護(hù)的一系列方針政策穩(wěn)定下來(lái)；明確了保護(hù)老年人的基本方針、重要原則、主要措施及侵犯老年人權(quán)益應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從而使我國(guó)的老年保障法律體系初具規(guī)模，為我國(guó)老年人權(quán)益的保護(hù)提供了基本的法律依據(jù)。
《老年人權(quán)益保障法》第4條規(guī)定：
國(guó)家保護(hù)老年人依法享有的權(quán)益。
老年人有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利。
禁止歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人。
這一條文中所稱的"老年人依法享有的權(quán)益"，首先是國(guó)家法律規(guī)定所有公民都享有的權(quán)利和利益，這些權(quán)利和利益老年人作為公民當(dāng)然同樣享有；其次是指根據(jù)老年人的特點(diǎn)和需要，按照《老年人權(quán)益保障法》的規(guī)定應(yīng)給予特別關(guān)護(hù)的權(quán)利和利益。這些應(yīng)予特別關(guān)護(hù)的權(quán)利和利益，既包括人身、物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)生活方面的權(quán)利和利益，如接受贍養(yǎng)、婚姻自由、孤寡老人的社會(huì)福利救濟(jì)、養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)等應(yīng)當(dāng)?shù)玫降拇霰Ｕ系龋灰舶ň瘛⑽幕詈蛥⑴c社會(huì)發(fā)展等方面的權(quán)利和利益，如繼續(xù)受教育的權(quán)利、逐步建立適應(yīng)老年人需要的群眾性文體娛樂(lè)服務(wù)設(shè)施和優(yōu)待制度、尊重老年人的優(yōu)良品德并注意充分發(fā)揮老年人的專長(zhǎng)和作用等，其中一項(xiàng)不容忽視的權(quán)益就是大眾傳播資源的供給保障和媒介消費(fèi)需要的滿足。《老年人權(quán)益保障法》第38條對(duì)此作了專門的規(guī)定：
第三十八條 廣播、電影、電視、報(bào)刊等應(yīng)當(dāng)反映老年人的生活，開(kāi)展維護(hù)老年人合法權(quán)益的宣傳，為老年人服務(wù)。
該條規(guī)定中提出的"為老年人服務(wù)"的要求，有兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮大眾媒體的宣傳教育和引導(dǎo)作用，采取多種形式，開(kāi)展老齡維權(quán)宣傳和敬老教育，報(bào)道和反映老年人的生活，介紹和表彰老齡事業(yè)中涌現(xiàn)出的先進(jìn)人物與事跡，增強(qiáng)全社會(huì)的敬老、養(yǎng)老、助老意識(shí)；二是應(yīng)當(dāng)辦好面向老年人的報(bào)刊和專題欄目、節(jié)目，積極創(chuàng)作、提供老年人喜聞樂(lè)見(jiàn)的優(yōu)秀作品，豐富老年人的精神文化生活。也可以這樣理解，廣播、電影、電視、報(bào)刊等大眾媒體的"為老年人服務(wù)"，主要有兩個(gè)方面的任務(wù)：作為社會(huì)宣傳、輿論工具，廣播、電影、電視、報(bào)刊等大眾媒體要注意營(yíng)造尊重、理解、關(guān)心和幫助老年人的輿論環(huán)境與社會(huì)氛圍；作為精神文化資源的提供者，廣播、電影、電視、報(bào)刊等大眾媒體應(yīng)努力滿足老年人不斷增長(zhǎng)的媒介消費(fèi)需要，提高老年人的精神文化生活質(zhì)量。這兩個(gè)方面的任務(wù)，共同構(gòu)成了老年人權(quán)益保障法對(duì)大眾媒體的要求，忽視了其中任何一項(xiàng)任務(wù)，都不是完整意義上的為老年人服務(wù)。
目前國(guó)內(nèi)有些省市在制定老年人權(quán)益保障法的實(shí)施性地方法規(guī)時(shí)，只提到大眾媒體的宣傳、引導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)要重視老齡問(wèn)題的輿論宣傳工作，而沒(méi)有明示大眾媒體在豐富老年人精神生活方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，這不能不說(shuō)是一種立法上的偏廢和疏漏。（5）對(duì)老年人來(lái)說(shuō)，大眾傳播不僅是維護(hù)其利益的宣傳、輿論工具，也應(yīng)該是所有老年人可以直接享用和消費(fèi)的精神文化資源。
人到老年，一方面是社會(huì)活動(dòng)范圍逐漸縮小，另一方面是自由閑暇時(shí)間增多，除了日常生活和身體需要照顧外，老年人在精神生活方面亦需要得到不斷的填充，具有強(qiáng)烈的文化需求。正因如此，我國(guó)政府制定的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展"十五"計(jì)劃綱要》，明確地將"進(jìn)一步豐富老年人的精神文化生活"設(shè)定為國(guó)家發(fā)展老齡事業(yè)的總體目標(biāo)之一，并且把"堅(jiān)持從物質(zhì)和精神兩方面提高老年人的生活質(zhì)量。在保障老年人生活的同時(shí)，注意豐富老年人的精神文化生活"作為發(fā)展老齡事業(yè)的一項(xiàng)指導(dǎo)原則。
在日常生活中，老年人最普及的精神文化生活就是看電視、聽(tīng)廣播和閱讀報(bào)刊等媒介消費(fèi)。由國(guó)家撥出專款，并以政府的名義于2000年至2002年進(jìn)行的"中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性抽樣調(diào)查"表明："物質(zhì)生活得到基本滿足后，老年人對(duì)精神生活有了更多的追求。老年人最多的閑暇活動(dòng)是看電視，城市達(dá)到90%以上，農(nóng)村為70%以上。老年人收聽(tīng)廣播的，城市為近50%，農(nóng)村為40%以上。在城市，老年人讀書(shū)看報(bào)的達(dá)到45.1%。"（6）國(guó)內(nèi)有關(guān)的受眾調(diào)查結(jié)果也顯示，老年受眾聽(tīng)廣播、看電視、讀報(bào)紙的時(shí)間，在各年齡組的受眾中都是最高的，同時(shí)，老年受眾中的穩(wěn)定受眾比例也大于其他年齡段的受眾。7這些數(shù)字說(shuō)明，媒介消費(fèi)是老年人精神文化生活的重要內(nèi)容。媒介消費(fèi)需要的滿足，無(wú)疑對(duì)老年人的精神文化生活質(zhì)量有著直接的影響。正因如此，《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展"十五"計(jì)劃綱要》不僅要求廣播、電視、報(bào)刊等大眾傳播媒體"充分發(fā)揮宣傳教育和引導(dǎo)作用，采取多種形式，加強(qiáng)老齡宣傳工作，增強(qiáng)全社會(huì)的老齡意識(shí)"，同時(shí)也要求 "廣播電臺(tái)、電視臺(tái)要辦好老年文化專題節(jié)目；文學(xué)、影視、戲劇界要積極創(chuàng)作老年人喜聞樂(lè)見(jiàn)的優(yōu)秀作品；新聞出版部門要重視辦好老年報(bào)刊，出版面向老年人的圖書(shū)、音像、電子出版物"。從某種意義上也可以說(shuō)，我國(guó)政府制定的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展"十五"計(jì)劃綱要》有關(guān)大眾媒體與老齡事業(yè)發(fā)展關(guān)系的闡述，更全面、更具體地釋義和表達(dá)了《老年人權(quán)益保障法》第38條的立法意旨。
需要指出的是，除了第38條的規(guī)定外，《老年人權(quán)益保障法》第4條、第11條、第31條、32條、33條、35條的規(guī)定，也都在不同方面關(guān)系到老年群體媒介消費(fèi)利益的享有和實(shí)現(xiàn)。
比如，該法第4條規(guī)定：
老年人有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利。
所謂"從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助"，至少包含了兩個(gè)層面的權(quán)利要求。
首先是生存權(quán)意義上的物質(zhì)幫助，即有依法從國(guó)家和社會(huì)方面獲得離退休費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、生活費(fèi)、接濟(jì)費(fèi)、撫恤費(fèi)的權(quán)利，能夠保證老年人吃得飽、穿得暖、具備基本的醫(yī)療條件，保障老年人的現(xiàn)有生活水平不再降低。
其次是發(fā)展權(quán)（8）意義上的物質(zhì)幫助，即隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的進(jìn)步，在公平、公正分配的基礎(chǔ)上，不斷改善老年人可以享受的包括物質(zhì)利益在內(nèi)的各種福利待遇，進(jìn)一步提高老年群體的生活水準(zhǔn)和質(zhì)量，使老年人得以分享社會(huì)發(fā)展的成果。而社會(huì)發(fā)展的成果絕不僅僅指經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，"發(fā)展是多元的，經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科學(xué)與技術(shù)無(wú)疑都是各具特點(diǎn)的，但它們也是互相補(bǔ)充、互相聯(lián)系的。只有當(dāng)它們匯合在一起的時(shí)候，才能成為一個(gè)以人為核心的發(fā)展的保證"。（9）所以，老年人"有享受社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利"，其中就包括了通過(guò)媒介消費(fèi)參與并不斷豐富精神文化生活的權(quán)利。要保障老年人能夠參與并不斷豐富包括媒介消費(fèi)在內(nèi)的文化、娛樂(lè)生活，一方面要靠大眾媒體等文化產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的精神產(chǎn)品和服務(wù)，另一方面也需要國(guó)家和社會(huì)對(duì)老年人參與文化、娛樂(lè)生活給予必要的物質(zhì)幫助。比如，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)一些地區(qū)對(duì)老年人安裝有線電視、看電影等媒介消費(fèi)給予各種優(yōu)惠，并通過(guò)當(dāng)?shù)厝舜笾贫ǖ牡胤叫苑ㄒ?guī)或當(dāng)?shù)卣贫ǖ牟块T規(guī)章將這種優(yōu)惠待遇制度化。濟(jì)南市人大常委會(huì)1999年制定的《濟(jì)南市保障老年人合法權(quán)益若干規(guī)定》，就有以下的規(guī)定：
第十六條第二款： 老年人還可憑市老齡委員會(huì)核發(fā)的老年人優(yōu)待證享受下列優(yōu)待：
（一）到省屬以外的醫(yī)院就醫(yī)，門診掛號(hào)費(fèi)實(shí)行半價(jià)；
（二）進(jìn)入各類景區(qū)（點(diǎn)），免購(gòu)門票；
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