[ 王金勇 ]——(2017-1-17) / 已閱22696次
“雙規(guī)、雙指”的重述或再造：對(duì)監(jiān)察委“留置”措施的追問(wèn)與設(shè)想
文/王金勇
2016年11月7日，新華社發(fā)布消息，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（下稱(chēng)《試點(diǎn)方案》），部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開(kāi)積累經(jīng)驗(yàn)。2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（下稱(chēng)《試點(diǎn)決定》）。
《試點(diǎn)決定》中規(guī)定，為履行相關(guān)職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。一共明確列舉了12種監(jiān)察措施，其中前11種措施在《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律中已有規(guī)定，均是大家比較熟悉、常見(jiàn)的表述，而惟有“留置”措施的說(shuō)法比較新鮮。《試點(diǎn)決定》全文用語(yǔ)極其簡(jiǎn)潔（某種程度上甚至可以看出有些粗糙），未對(duì)“留置”作明確的界定和解釋?zhuān)对圏c(diǎn)方案》也未向社會(huì)公布，其內(nèi)容詳細(xì)與否（包括是否對(duì)“留置”有相關(guān)表述）暫時(shí)無(wú)從得知，所以關(guān)于留置措施的內(nèi)涵人們議論頗多。微信公眾號(hào)《監(jiān)察委前沿》所刊發(fā)的《監(jiān)察委“留置權(quán)”相關(guān)問(wèn)題探討》一文中就指出，“此次人大通過(guò)的規(guī)定（《試點(diǎn)決定》——筆者注）一方面授予了監(jiān)察委相關(guān)權(quán)力，另一方面將暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用一部分法律和法條。留置權(quán)即是為了解決《刑事訴訟法》修改之前，監(jiān)察委員會(huì)如何履職的問(wèn)題，是為了保障監(jiān)察委員會(huì)履行職責(zé)而賦予監(jiān)察委員會(huì)的一項(xiàng)新型強(qiáng)制措施。留置作為一種新型的強(qiáng)制措施，在監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查公職人員涉嫌腐敗問(wèn)題時(shí)，實(shí)現(xiàn)控制調(diào)查對(duì)象人身自由，保障監(jiān)察委得以順利展開(kāi)調(diào)查。”還有的說(shuō)，所謂的“留置”說(shuō)白了指的就是常規(guī)意義上的“雙規(guī)、雙指”。
留置權(quán)是一種新型的強(qiáng)制措施嗎？還是僅僅是“雙規(guī)、雙指”換了個(gè)說(shuō)法？筆者對(duì)此有自己的認(rèn)識(shí)。
“留置”一詞在此前的監(jiān)察體制中并沒(méi)有正式出現(xiàn)，在《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》等法律規(guī)定中也未有此表述。在《中華人民共和國(guó)人民警察法》中做出明確界定的“留置”，屬于一種行政強(qiáng)制措施。該法規(guī)定對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對(duì)其繼續(xù)盤(pán)問(wèn)，對(duì)被盤(pán)問(wèn)人的留置時(shí)間不超過(guò)24小時(shí)，在特殊情況下，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)至48小時(shí)。公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<人民警察法>有關(guān)問(wèn)題的解釋》中規(guī)定，在留置期間，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被盤(pán)問(wèn)人的合法權(quán)益，嚴(yán)禁對(duì)被盤(pán)問(wèn)人刑訊逼供或者體罰、虐待。可以說(shuō)，無(wú)論是從“留置”一詞的字面含義還是從相關(guān)法律的具體規(guī)定來(lái)看，“留置”都應(yīng)當(dāng)理解為屬于一種帶有強(qiáng)制力效果的限制、控制人身自由進(jìn)而順利推進(jìn)調(diào)查活動(dòng)的強(qiáng)制性措施或手段，這種含義解讀同樣適用于《試點(diǎn)決定》中所規(guī)定的“留置”。而根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律。毫無(wú)疑問(wèn)的是，對(duì)于“留置”措施的規(guī)定，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)制定法律的形式予以完成，其他機(jī)關(guān)、其他形式都不可以。而《試點(diǎn)決定》盡管由全國(guó)人大常委會(huì)制定通過(guò)，也帶有一定的“抽象法”色彩，但無(wú)論如何難以稱(chēng)其為“法律”。《立法法》明確規(guī)定，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性，而《試點(diǎn)決定》僅從某種程度上賦予了監(jiān)察委試點(diǎn)改革的政治正當(dāng)性與形式合法性，不具備立法應(yīng)有的特征與功能，也不符合制定法律應(yīng)履行的程序規(guī)定。因此我們似乎應(yīng)該說(shuō)，將“留置”視為一種全新的強(qiáng)制措施，是不合適的。嚴(yán)格意義上說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)《試點(diǎn)決定》無(wú)此賦權(quán)效力。
其實(shí)，可以這樣說(shuō)，盡管“留置”的表述顯得比較新穎、特別，但其內(nèi)核可能也沒(méi)那么新。我們都知道，這次改革要成立的監(jiān)察委員會(huì)，雖然形式上是要設(shè)立新的國(guó)家機(jī)構(gòu)（監(jiān)察委員會(huì)，由人大產(chǎn)生，獨(dú)立于傳統(tǒng)的一府兩院），形成新的國(guó)家制度（國(guó)家監(jiān)察制度），創(chuàng)設(shè)新的國(guó)家權(quán)力（監(jiān)察權(quán)），涉及到一攬子法律法規(guī)司法解釋的修改、完善，甚至涉及到修改憲法。但實(shí)際上最重要、最主要的工作無(wú)非是完成既有反腐機(jī)構(gòu)、制度、資源的統(tǒng)合：主要是行政監(jiān)察執(zhí)法力量與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查力量的統(tǒng)合、行政監(jiān)察權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)的統(tǒng)合、《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)的統(tǒng)合，等等。而且，監(jiān)察委改革是否能夠取得理想效果，反腐能否形成最大合力，也取決于上述統(tǒng)合、磨合能否科學(xué)、順利完成及其完成程度和深度。從某一點(diǎn)上來(lái)看，《試點(diǎn)決定》似乎可以看成是一個(gè)帶有過(guò)渡性質(zhì)的、融合雜糅既存制度資源的決議性文件，相關(guān)機(jī)制與措辭的規(guī)定均帶有一定的過(guò)渡性、階段性、試點(diǎn)性特征，其既有利用存量制度資源的意圖，也會(huì)有一定程度的整合性、開(kāi)拓性（這也才是改革的一般路徑），相信試點(diǎn)完成并全面推廣時(shí)有關(guān)制度規(guī)定與表述措辭會(huì)得到逐步調(diào)整，直至立法穩(wěn)定。因此，理解“留置”措施，也需要并可以從現(xiàn)有規(guī)定、制度、措施出發(fā)，并做適度的前瞻。
我認(rèn)為，“留置”措施建立的邏輯基點(diǎn)為“雙規(guī)”、“雙指”（現(xiàn)在很多人說(shuō)，更規(guī)范的說(shuō)法應(yīng)該是“兩規(guī)”、“兩指”，我同意，但是為了方便閱讀，本文采用以往通俗的“雙規(guī)”、“雙指”的說(shuō)法），但中央及《試點(diǎn)決定》似乎又意圖努力使其超越傳統(tǒng)意義上的“雙規(guī)”、“雙指”，并融合、兼并、滲透、借用檢察機(jī)關(guān)刑事強(qiáng)制措施（拘留、指定居所監(jiān)視居住等）的理性、規(guī)范因素（其實(shí)，不獨(dú)理解“留置”措施時(shí)如此，準(zhǔn)確把握和理解監(jiān)察委試點(diǎn)期間的各類(lèi)措施及辦案模式、權(quán)力結(jié)構(gòu)等事務(wù)，均應(yīng)視其充滿了行政監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查之間的相互融匯、兼并、滲透、借用等，這是筆者閱讀《試點(diǎn)決定》得到的整體感覺(jué)，但筆者同時(shí)認(rèn)為，《試點(diǎn)決定》中的有關(guān)文字表述大而化之、模糊泛化、意猶未盡，個(gè)別之處不夠酣暢到位，該說(shuō)、應(yīng)說(shuō)的話沒(méi)有說(shuō)到位、說(shuō)透徹，由此也影響了人們對(duì)《試點(diǎn)決定》的全面準(zhǔn)確理解），使其更為法治化、規(guī)范化、制度化，契合依法治國(guó)、保障人權(quán)、反腐倡廉之綜合性要求。
普及一下什么是“雙規(guī)”、“雙指”？
復(fù)制粘貼如下：
“雙規(guī)”的最早淵源是1990年12月9日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》（1997年5月9日廢止），其中第21條第5項(xiàng)規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問(wèn)題做出解釋和說(shuō)明”，俗稱(chēng)“雙規(guī)”。1993年，中紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公。1994年5月1日《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《紀(jì)檢條例》）頒布，其中第28條第3項(xiàng)規(guī)定，調(diào)查組有權(quán)“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件涉及的問(wèn)題做出說(shuō)明”，即“雙規(guī)”從行政監(jiān)察程序擴(kuò)大至黨的紀(jì)檢程序。1997年5月9日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，把原《監(jiān)察條例》的“雙規(guī)”做了修改，其第19條第3項(xiàng)規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)對(duì)調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題做出解釋和說(shuō)明”，俗稱(chēng)“雙指”。由此可知，如今“雙規(guī)”的依據(jù)是黨的紀(jì)檢條例，“雙指”的依據(jù)是國(guó)家的行政監(jiān)察法規(guī)，兩者看似有一定區(qū)別，但由于紀(jì)委、監(jiān)察兩機(jī)關(guān)合署辦公，如果調(diào)查對(duì)象是黨員的話，那么“雙規(guī)”、“雙指”其實(shí)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別（幾乎可以等同視之—筆者注）；當(dāng)然“雙指”還可以適用于非黨員的國(guó)家工作人員，而“雙規(guī)”則不行。
至此復(fù)制粘貼完畢（復(fù)制內(nèi)容來(lái)源于鐘朝陽(yáng)撰寫(xiě)的《“雙規(guī)、雙指”期間自書(shū)材料的證據(jù)法分析》一文，發(fā)表于《證據(jù)科學(xué)》2016年第24卷[第2期]）。
現(xiàn)實(shí)中，紀(jì)委和監(jiān)察部門(mén)合署辦公，黨的紀(jì)檢工作和行政監(jiān)察合二為一，且黨規(guī)與政紀(jì)存在緊密相關(guān)性和高度重合化，造成“雙規(guī)”與“雙指”在實(shí)操層面上具有異體同構(gòu)的特點(diǎn)。雙規(guī)、雙指雖在反腐敗事業(yè)中屢破大案要案，但因其適用較為泛化、隨意，其對(duì)當(dāng)事人人身自由的限制和剝奪無(wú)異于甚至嚴(yán)厲于刑事強(qiáng)制措施，而長(zhǎng)期遭詬病，必須予以改革完善。依法治國(guó)在推進(jìn)，反腐敗事業(yè)在推進(jìn)，全面深化改革在推進(jìn)，到了需要把“雙規(guī)”與“雙指”關(guān)進(jìn)法治、制度鑄造的籠中的時(shí)候了。
塑造并細(xì)化“留置”權(quán)的運(yùn)行圖譜，必須考慮紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公的特殊性，建立紀(jì)委辦案和監(jiān)察委辦案的界限和區(qū)隔，同時(shí)也必須充分參照、借用檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查刑事強(qiáng)制措施（主要是拘留、監(jiān)視居住）中的程序規(guī)范、權(quán)利保障等正當(dāng)因素，做足留置權(quán)運(yùn)行的程序性規(guī)定，留置的每個(gè)節(jié)點(diǎn)都要有章可循，對(duì)執(zhí)行主體、適用條件、適用對(duì)象、適用期限、能否折抵刑期等問(wèn)題做出明確、科學(xué)、規(guī)范、理性的規(guī)定，并得到不折不扣的履行，并建立合法性評(píng)價(jià)機(jī)制和非法證據(jù)排除規(guī)則。
“留置”制度可以構(gòu)建的內(nèi)容很多，我僅對(duì)要點(diǎn)內(nèi)容做一下大概的設(shè)想梳理：
1.應(yīng)當(dāng)明確留置權(quán)的行使主體僅為監(jiān)察委。
留置屬于監(jiān)察委員會(huì)開(kāi)展監(jiān)察活動(dòng)所使用的人身強(qiáng)制性措施，只有各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以適用該措施，各級(jí)紀(jì)委不可借紀(jì)委辦案名義行使留置權(quán)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)在《紀(jì)檢條例》等黨內(nèi)法規(guī)文件中進(jìn)一步明確規(guī)范“雙規(guī)”的適用條件、對(duì)象、權(quán)利救濟(jì)等問(wèn)題，再也不能以“雙規(guī)”名義拘禁或者變相拘禁被調(diào)查對(duì)象，否則予以嚴(yán)厲懲戒。如可以規(guī)定，“雙規(guī)”僅可以對(duì)涉嫌違反黨紀(jì)的黨員進(jìn)行組織談話、約談時(shí)使用，一旦發(fā)現(xiàn)觸犯政紀(jì)或者涉嫌職務(wù)犯罪時(shí)須及時(shí)移交監(jiān)察委進(jìn)行調(diào)查處理（此時(shí)才有可能進(jìn)入留置程序）。這同樣也是為了科學(xué)、方便的計(jì)算留置折抵刑期（如被調(diào)查人觸犯刑法被判處有期徒刑，因留置屬于限制人身自由之強(qiáng)制措施，存在刑期折抵問(wèn)題）。如果紀(jì)委濫用“雙規(guī)”限制人身自由或者借用“留置”名義剝奪當(dāng)事人人身自由，將導(dǎo)致刑期折抵的混亂或嚴(yán)重?fù)p害被調(diào)查對(duì)象的合法權(quán)益。
2.須對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的時(shí)空、對(duì)象等程序性要素做出具體詳盡的規(guī)范。
針對(duì)留置期限，有的文章認(rèn)為《紀(jì)檢條例》第39條規(guī)定：“案件調(diào)查的時(shí)限為三個(gè)月，必要時(shí)可延長(zhǎng)一個(gè)月。案情重大或復(fù)雜的案件，在延長(zhǎng)其內(nèi)仍不能查結(jié)的，可報(bào)經(jīng)立案機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后延長(zhǎng)調(diào)查時(shí)間”，故而認(rèn)為留置的期限存在著不確定性。筆者認(rèn)為這種認(rèn)識(shí)不妥。首先依照上文筆者所述，應(yīng)當(dāng)將紀(jì)委辦案與監(jiān)察委辦案做明確的區(qū)分，只有監(jiān)察委辦案才能適用留置，不可簡(jiǎn)單套用紀(jì)委辦案的期限對(duì)留置時(shí)間加以限定。有的則認(rèn)為，《行政監(jiān)察法》第33條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)自立案之日起六個(gè)月內(nèi)結(jié)案；因特殊原因需要延長(zhǎng)辦案期限的，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，但是最長(zhǎng)不得超過(guò)一年，并應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案。因此認(rèn)為留置的期限參照該規(guī)定最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。這種觀點(diǎn)看著靠譜些，但也不妥。正如上文所說(shuō)，依照《試點(diǎn)決定》的原則精神和筆者分析，可以說(shuō)雖然“留置”在一定意義上脫胎于雙規(guī)、雙指，但雙規(guī)、雙指剝奪人身自由存在很大爭(zhēng)議性和不規(guī)范性，故監(jiān)察委試點(diǎn)改革通過(guò)吸納、騰挪、借用檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查中的刑事強(qiáng)制措施部分，對(duì)其完成了一定的合法性改造。故留置期限的設(shè)定應(yīng)當(dāng)參照檢察機(jī)關(guān)自偵案件中刑事拘留和監(jiān)視居住強(qiáng)制措施的期限。所以留置期限可以在大于等于刑事拘留小于等于監(jiān)視居住的區(qū)間內(nèi)設(shè)定。當(dāng)然，將來(lái)制定《國(guó)家監(jiān)察法》時(shí)可以根據(jù)試點(diǎn)期間辦案實(shí)際情況，再行調(diào)整明確留置期限。
針對(duì)留置場(chǎng)所，實(shí)務(wù)中可以在監(jiān)察委自設(shè)的辦案場(chǎng)所實(shí)施留置，也可以在當(dāng)事人住所或者監(jiān)察委指定的賓館、招待所等場(chǎng)所進(jìn)行。
針對(duì)留置對(duì)象，則不限于涉嫌違法腐敗的公職人員，牽涉到公職人員違法腐敗行為且自身存在違法犯罪嫌疑的非公職人員同樣可以歸監(jiān)察委調(diào)查處理，并采取留置強(qiáng)制措施。正如檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌行賄犯罪的非公職人員開(kāi)展偵查和采取刑事強(qiáng)制措施一樣的道理。此外，自留置措施采取后，即應(yīng)立即告知被調(diào)查對(duì)象已被實(shí)施留置強(qiáng)制措施及相關(guān)權(quán)利義務(wù)。
以上個(gè)人觀點(diǎn)，僅供交流。
作者單位：河北省滄縣人民檢察院 王金勇
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