[ 王冠華 ]——(2017-4-25) / 已閱10416次
PPP實務研究系列之七：PPP項目的夾層融資(三)
王冠華
(續上)
(二)政府發起的PPP基金、金融機構發起的PPP基金和社會資本發起的PPP基金
根據關鍵投資主體的不同，可以將PPP基金劃分為政府發起的PPP基金、金融機構發起的PPP基金和社會資本發起的PPP基金。
1.政府發起的PPP基金
政府發起的PPP基金是指有政府出資背景的PPP基金，如PPP城投基金、PPP政府產業基金，PPP政府引導基金，等等。根據融資手段和運作模式的不同，政府發起的PPP基金又大體可以劃分為兩類，一是直接投資于PPP項目的政府發起的PPP基金(以下簡稱PPP政府直投基金)，二是間接投資于PPP項目的政府發起的PPP基金(以下簡稱PPP政府間投基金)。
(1)PPP政府直投基金
PPP政府直投基金，是指由政府方發起，與財務投資人以及其他投資人共同投資設立，直接投資于PPP項目的基金，如PPP城投基金、PPP政府產業基金。這種類型基金的獲利模式一般采用優先劣后的結構化設計，政府方作為劣后級出資人，財務投資人以及其他投資人作為優先級出資人。其一般交易結構如圖1所示。
基金出資人的回報機制采取“固定收益+浮動收益”的方式，按年分配，基金每年所得收益，首先用于分配優先級出資人的固定回報。收益超過優先級出資人的固定回報部分，作為浮動收益分配，優先級與劣后級出資人可按一定比例分配。
(2)PPP政府間投基金
PPP政府間投基金，一般是指PPP政府引導基金，在性質上屬于母基金，母基金原則上不直接投資于PPP項目，但經省級人民政府批準，可以對非收費的重大基礎設施和公共服務項目實行直接投資。其間接投資于PPP項目的運作流程大致如下：
首先，由省級人民政府發起設立PPP母基金(政府引導基金)，母基金出資人一般為省級人民政府出資平臺。在母基金中，如果出資人還有財務投資人或者其他投資人，其獲利模式一般也采用優先劣后的結構化設計，省級人民政府作為劣后級出資人，財務投資人或者其他投資人作為優先級出資人，確保PPP母基金中財務投資人和其他投資人的優先級出資人地位從而獲得穩定收益。
其次，由母基金全部出資或者與地方人民政府、財務投資人以及其他投資人投資設立子基金，再由子基金投資于PPP項目。
子基金的獲利模式一般是母基金作為子基金的優先級或者中間級的貸款人，以地方人民政府作為子基金的劣后級出資人。基于政策上的考量，母基金的政府方一般會考慮讓利。但是，在政府方作為母基金少數份額的投資人時，讓利空間無疑也是有限的。
PPP政府間投基金一般交易結構如圖2所示。
2.金融機構發起的PPP基金
受制于《商業銀行法》關于商業銀行不得向非銀行金融機構和企業投資的規定以及商業銀行風險控制、理財資金投向等規定，商業銀行對PPP項目直接股權投資存有障礙，商業銀行通常會通過對接專項資管計劃或者信托計劃的方式借道PPP基金從而參與到PPP項目中來。因此，金融機構發起的PPP基金多是由商業銀行作為發起人，通過發行理財產品，與客戶約定資金的用途，以受讓收益權的名義對接專項資管計劃或者信托計劃，再由專項資管計劃或者信托計劃與負責建設的公司(社會資本方)或者其他投資人共同出資成立PPP基金，以股權投資的方式專門投資于某具體PPP項目。通常，由負責建設的公司(社會資本方)作為劣后方，不僅負責項目的建設運營，還作為基金風險的第一承擔人。從國內已運作的項目來看，這類建設公司多為大型集團企業，具備風險承擔能力。
(1)一般交易結構
金融機構發起的PPP基金一般交易結構如圖3所示。
(2)案例分析
浦發銀行是國內較早介入PPP金融服務的金融機構之一，現以浦發銀行完成廣東省A市某市政道路項目落地的案例[[[] 參見鄭大衛：PPP項目融資成功案例，載微信公號“PPP政策解讀”，2016年12月25日。]]對金融機構發起的PPP基金的運作予以具體的分析。
1)案例基本情況
廣東省A市某市政道路項目總投資4.1億元，受地方政府債務及融資平臺政策調整影響，原有投融資方案無法落地。獲悉項目需求后，浦發銀行組成了PPP推進工作組，積極通過“融智”推動A市采用PPP模式實施項目。鑒于A市主管部門對PPP模式無實踐經驗，浦發銀行參照安慶市外環北路工程PPP項目案例，采用政府可用性付費+運營績效付費的收費模式，為政府設計了PPP項目回報機制。同時，浦發銀行作為社會資本方(財務投資人)與某省一家中型國有施工企業(產業投資人)組成聯合體參與了PPP項目資格預審和投標，為項目提供“股權+貸款”的組合金融服務方案。
①股權：浦發銀行和產業投資人設立A市投資建設基金，基金與A市政府出資代表某城投實業有限公司按照80%：20%的比例分別出資設立項目公司，具體負責項目的建設、融資、運營維護等。其融資結構如圖4所示：
A市投資建設基金采用有限合伙制，其中理財資金通過某基金子公司發起設立專項資產管理計劃作為優先級LP；聯合體另一方，即產業投資人作為劣后級LP，某資產管理有限公司作為普通合伙人(GP)。基金以項目收益退出，不采用傳統的回購或差額補足方式。
②貸款：銀行為項目提供了項目貸款，采用信用方式。
2)PPP項目融資風險及風控措施
①項目合規性風險
2015年12月18日，財政部印發了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》(財金[2015]166號)，該通知強調PPP項目規范性操作的重要性，并明確不規范的項目將不能進入綜合信息平臺項目庫，并不得通過預算安排支出責任。
本項目屬于市政類PPP項目，采用BOT方式運作，嚴格按照財政部PPP模式操作流程，分步規范實施。完成土地、環保、規劃等傳統項目審批程序；開展并通過了財政承受能力論證和物有所值評價；認真編制項目實施方案并經A市政府以正式文件批復同意；項目采購流程符合相關規定。目前項目已納入綜合信息平臺項目庫，有效避免了項目合規性風險。
②區域財政承受能力
A市經濟增長和財政收入近年來增幅高于廣東平均水平，總體債務負擔合理。本項目已通過財政承受能力論證，政府付費納入政府預算支出責任，并向本級人大報告。證明本項目具有支付能力和支付意愿。
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