[ 立民 ]——(2004-3-16) / 已閱15645次
領(lǐng)會現(xiàn)代許可理念, 創(chuàng)新工商行政管理
立民
今年7月1日施行的《行政許可法》，是世界上第一部單獨制定的行政許可法。這部行政許可法，是中國社會深刻轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，它體現(xiàn)了三個文明的發(fā)展成果。《行政許可法》創(chuàng)新了行政許可理念，推動了整個行政管理體制的革命性變革。無疑，也將給工商行政管理工作帶來新的挑戰(zhàn)。
一、《行政許可法》的理念創(chuàng)新
1、服務(wù)行政理念
《行政許可法》將保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秩序，作為自己的立法宗旨，將便民、高效、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，作為實施行政許可的基本原則。同時，《行政許可法》規(guī)定了許多方便申請人的許可方式和制度，強調(diào)了行政機關(guān)實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查，原則上不收取任何費用。這些規(guī)定，體現(xiàn)了行政許可設(shè)定和實施中的服務(wù)行政理念。
長期以來，政府習慣于計劃、審批、許可的方式管理經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)，而在市場經(jīng)濟條件下，政府只是市場規(guī)則的制定者和市場環(huán)境的監(jiān)管者。無論規(guī)則的制定還是市場的監(jiān)管，都是為市場、企業(yè)、公民提供服務(wù)。從而，政府的管理目的轉(zhuǎn)向糾正“市場失靈”，彌補“市場缺陷”，管理方式也應(yīng)由指揮經(jīng)濟變?yōu)榉⻊?wù)經(jīng)濟。服務(wù)行政理念在行政許可立法上的確立，是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，也是人民群眾的民主意識、法制意識、競爭意識和參政意識不斷增強的現(xiàn)實反映。
2、有限行政理念
《行政許可法》只允許對直接關(guān)系國家安全、公共安全、人身健康與生命、財產(chǎn)安全、有限自然資源的開發(fā)利用和有限公共資源的有效配置、公共利益的壟斷性企業(yè)的市場準入等事項設(shè)定行政許可（第十二條）。即使是上述事項，也不一定都設(shè)行政許可。凡通過市場競爭機制調(diào)節(jié)、行業(yè)組織和中介機構(gòu)規(guī)范的自律性管理以及行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)定行政許可（第十三條）。《行政許可法》的這一規(guī)定，限制了政府規(guī)制人們社會生活和經(jīng)濟生活的范圍，確立了有限行政的現(xiàn)代行政理念。
在計劃經(jīng)濟條件下，大事小事都要經(jīng)政府審批、許可，政府的職能無所不包。這種全能政府的管理模式，限制了市場主體和公民個人的自由，阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展和公民個人積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。市場經(jīng)濟條件的深入發(fā)展，要求合理界定政府職能，要求政府從“不該管”、“管不了”、“管不好”的事情中退出。有限行政的行政理念，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必然要求。《行政許可法》限制行政許可事項的范圍，充分體現(xiàn)了法治政府減少規(guī)制、放松規(guī)制的要求。法律通過限制行政許可事項的范圍，一方面取消了政府過去實施的大量的不必要的規(guī)制，還市場主體和公民個人以自由；另一方面將某些必要的規(guī)制轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織和中介機構(gòu)實施。只保留少量的，必須由政府實施的，真正屬于“公共物品”范疇的行政許可由政府實施，從而促使政府職能轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)移，促使政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)化。
3、公平行政理念
《行政許可法》把規(guī)范許可程序作為立法的重要目標，規(guī)定了一系列保障公正、公平的規(guī)則和制度，主要有：（一）將公平、公正確定為行政許可的基本原則，規(guī)定行政機關(guān)對任何許可申請人應(yīng)一視同仁，凡符合法定條件和標準的，均應(yīng)平等給予獲得行政許可的機會，不能厚此薄彼（第五條）；（二）對于有數(shù)量限制的行政許可，如有兩個或兩個以上的申請人均符合法定條件和標準，法律要求行政機關(guān)根據(jù)受理申請的先后順序予以許可，或者通過招標、拍賣、統(tǒng)一考試等公平競爭的方式確定被許可人（第五十三條、第五十七條）；（三）行政機關(guān)審查行政許可申請，發(fā)現(xiàn)許可事項直接關(guān)系第三人重大利益的，應(yīng)當告知第三人，申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進行陳述和申辯，行政機關(guān)應(yīng)當充分聽取申請人、利害關(guān)系人的意見（第三十六條、第四十七條）。上述規(guī)定，體現(xiàn)了公平行政理念。
公平行政理念，反映了市場經(jīng)濟條件下政府角色的合理定位。政府的“裁判員”角色，要求政府確立實施行政許可的公正、公平程序，防止偏私、歧視，杜絕不平等對待。
4、透明行政理念
《行政許可法》確立了許可實施的公開原則和一套相應(yīng)的制約機制。首先，法律要求行政許可的事項、條件、程序必須公開，不允許暗箱操作；其次，行政機關(guān)實施行政許可，根據(jù)其性質(zhì)，有的必須經(jīng)過公開招標、拍賣等公平競爭程序，有的必須以經(jīng)過統(tǒng)一考試為前提，有的必須事先依技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范進行檢驗、檢測、檢疫，凡未經(jīng)過這些法定公開程序的，所實施的行政許可行為將被有權(quán)機關(guān)撤銷或確認無效；此外，行政許可涉及申請人或利害關(guān)系人重大利益的，應(yīng)相對人申請，行政機關(guān)要為之舉行聽證；最后，行政許可的結(jié)果應(yīng)當公開，接受相對人和社會公眾的普遍監(jiān)督。
透明行政是公平行政的自然延伸，公開、透明的原則及其制約機制，對于防止行政機關(guān)及其工作人員腐敗和濫用權(quán)力，建設(shè)廉潔政府具有重要意義。
5、高效行政理念
《行政許可法》將效率原則規(guī)定為實施行政許可的基本原則，并為此確立了一系列相應(yīng)規(guī)則和制度，主要有：（一）省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)國務(wù)院批準，根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)；（二）行政許可需要行政機關(guān)內(nèi)多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)審查的，應(yīng)當確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定；行政許可依法應(yīng)由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定由一個部門受理許可申請，并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見統(tǒng)一辦理（所謂“一站式服務(wù)”）；對有些行政許可，當?shù)厝嗣裾梢越M織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理（所謂“政府超市”）；（三）申請人申請行政許可，其提供的申請材料存在可以當場更正的文字錯誤、計算錯誤一類錯誤，行政機關(guān)應(yīng)要求申請人當場更正，不得以申請材料存在此種錯誤為由拒絕受理；申請材料不齊全或不符合法定形式的，行政機關(guān)應(yīng)當一次性告知申請人補正；（四）如果申請人提交的申請材料齊全，符合法定形式，行政機關(guān)能夠當場作出決定的，應(yīng)當當場作出決定；如不能當場作出決定，則應(yīng)在法定期限（一般為20日，特定情形為45日）內(nèi)作出決定，法定期限內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機關(guān)負責人批準，至多可延長10日，屬特定情形的可延長45日。這些原則和制度，充分體現(xiàn)了高效行政的公共行政理念。
由于觀念、體制和具體工作制度等各方面的原因，一些政府機關(guān)在實施行政許可行為時，不是盡可能為相對人提供方便、快捷、高效的服務(wù)，而是設(shè)置種種繁瑣的程序、手續(xù)，致使相對人為獲得一個許可往往要跑幾個甚至幾十個政府部門，花幾個月甚至更長的時間。《行政許可法》的實施，對于消除行政機關(guān)推諉、拖拉、辦事效率低下，建設(shè)高效政府，無疑將起重要作用。
6、責任行政理念
穩(wěn)定性、可預期性是法的一個基本特征，理性的法律應(yīng)該為人們的行為提供合理的心理預期。《行政許可法》明確，行政相對人依法取得行政許可后，行政機關(guān)不得擅自撤銷、變更或注銷其許可；當行政許可決定所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者頒發(fā)行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化時，為了公共利益需要，行政機關(guān)雖可依法變更或者終止已經(jīng)生效的行政許可，但對由此給行政相對人造成的財產(chǎn)損失應(yīng)依法給予補償（第八條）；撤銷違法的行政許可決定，可能對公共利益能夠重大損害的，不予撤銷。撤銷因行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出的準予行政許可決定，致使被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予賠償（第六十九條）。《行政許可法》的上述一系列規(guī)定，第一次以國家立法的形式肯定了信賴保護原則，確立了責任行政理念。
責任行政理念，要求政府要建立行政許可實施的內(nèi)部責任制度，更重要的是，責任行政理念堅信法治政府是誠信政府，要求健全信賴保護的程序機制。
二、適應(yīng)現(xiàn)代許可理念, 改革工商行政管理
工商行政管理，是政府經(jīng)濟管理的重要組成部分。《行政許可法》的理念創(chuàng)新，將對現(xiàn)有工商行政管理規(guī)章、制度、工作機制產(chǎn)生的深遠影響。工商行政管理工作必須適應(yīng)現(xiàn)代行政許可理念。
1、堅持便民原則，建設(shè)服務(wù)型工商。行政許可法規(guī)定的便民的原則，要求政府在行政管理過程中要做好服務(wù)。就行政審批的實施而言，網(wǎng)上受理、網(wǎng)上年檢、網(wǎng)上審批是體現(xiàn)便民原則的現(xiàn)代審批方式。我們目前的受理方式和受理條件，還不能完全適應(yīng)。需要盡快開通對外的審批（包括年檢）專用電子郵箱；將各種通信地址和有關(guān)號碼通過媒體向社會公布；在操作流程、設(shè)備要求和審批人員業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面制定應(yīng)對方案，逐步配套。就管理和服務(wù)的關(guān)系而言，我們不應(yīng)把管理和服務(wù)對立起來，談服務(wù)，就放棄了一些原則，談管理，就淡化服務(wù)。
2、樹立有限政府觀念，對行政審批事項應(yīng)減盡減。在我們工商系統(tǒng)執(zhí)行的審批事項中，有些屬于企業(yè)自主決定就能加以規(guī)范的事項，有些是采用事后監(jiān)督等方式能夠解決的事項，有些則屬于市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項。我們要用改革的的眼光看問題，要用發(fā)展的眼光看問題，對不符合審改方向、不符合《行政許可法》精神的審批事項，能取消的，先行取消，不予執(zhí)行，以適應(yīng)建設(shè)“服務(wù)型工商”，進一步優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的要求。
3、尊重當事人權(quán)利，保證公平行政。遵循正當原則，認真對待當事人在行政許可程序中的陳述、申辯權(quán)。發(fā)現(xiàn)許可事項直接關(guān)系第三人重大利益的，應(yīng)當告知第三人。對申請人、利害關(guān)系人的陳述和申辯，應(yīng)當充分聽取。對行政許可行為，工商機關(guān)沒有聽證過。急需對照《行政許可法》的要求，及早研究聽證的具體范圍、形式以及程序，并組織實施。
4、適應(yīng)透明行政要求，進一步完善行政執(zhí)法公示制。2001年我省工商系統(tǒng)推行了行政執(zhí)法公示制，但要求公示的內(nèi)容，限于辦理審批需要提交的材料目錄。下一步，需要進一步完善行政執(zhí)法公示制，對有關(guān)許可事項的依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請書示范文本，也要按照《行政許可法》的規(guī)定，進行公示。
5、力避內(nèi)部程序外部化，提高行政效率。多個內(nèi)部機構(gòu)實施行政審批的情況，在工商系統(tǒng)仍有存在。比如，廣告企業(yè)的年檢，目前的做法是企業(yè)先去廣告處，然后再到個體處。年檢企業(yè)需換營業(yè)執(zhí)照或需要先變更才能通過年檢時，也牽涉到不同處室的協(xié)調(diào)問題。需要加強協(xié)調(diào)，確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定。
6、樹立“誠信工商”觀念，慎重行使撤銷權(quán)。依據(jù)信賴保護原則，公民、法人對政府承諾的合理信賴，應(yīng)受保護；如果政府改變對公民、法人的承諾，不論什么原因，應(yīng)當有所補償。即使有法定理由，或者原來許可的情況發(fā)生重大變化，也要對公民或法人的損害給予補償。在我們的實際工作中，隨意撤撤銷工商執(zhí)照的情況，仍時有發(fā)生。貫徹《行政許可法》，對違法的行政許可事項，基于保護公共利益的需要，該撤銷的，予以撤銷；撤銷可能對公共利益能夠重大損害的，不予撤銷；可以撤銷可以不撤銷的，綜合考慮許可決定違法的性質(zhì)、程度，引起行政許可決定違法的原因等因素，實事求是地予以決定。違法行為存續(xù)時間較長的，首先要考慮責令改正、促其整改。任意行使行政職權(quán)，隨意撤銷行政許可決定的行為，應(yīng)堅決杜絕。
（作者單位：江蘇省工商局）
