[ 黃國鈞 ]——(2004-3-17) / 已閱62312次
論公共行政的現代化
（黃國鈞 18001614@163.com 13508988576）
引 言
公共行政現代化，是指為使我國公共行政制度達到世界先進水平，按照特定的理想模式對公共行政的構成要素進行理性化改造，使公共行政制度越來越接近其本身的形式合理性和實質合理性①。從法律的觀點來看，所謂公共行政現代化就是法治政府，這個法治不是（由某個統治者）依法而治，而是由法律來統治。
西方國家在上世紀三十年代經濟大危機后通過政府廣泛干預而使經濟得以恢復并走向繁榮，如蘇聯建國后通過全面的政府計劃經濟使之由農業國迅速轉變為工業國以及我國在五十年代通過政府對經濟及社會生活的全面領導、干預而使國民經濟迅速恢復、發展的干預經濟、干預社會，甚至干預人們私生活的種種職能，使人們“從搖籃到墳墓”都依賴國家和政府，國家和政府逐步演變成“行政國家”、“全能政府”。②
“行政國家”、“全能政府”是人們在“市場失靈”后對“公共物品”（包括抑制壟斷、防止不正當競爭，調節社會收入分配，防止貧富過分兩極分化，解決工人失業、環境污染、信息不對稱等“外部性”、“內部性”問題）需求大量增加后，人們為滿足此種需求而自覺或不自覺地制造出來的一種奇特之物。此種奇特之物一經制造出來，確實給人們神奇般地生產和提供了各種各樣所需要的“公共物品”，但是，其在生產和提供“公共物品”的同時，也魔術般生產出各種各樣人們
①高加偉，吳小龍：《論公共行政的現代化》，載《行政法學研究》2003年第2期P9②姜明安：《新世紀行政法發展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）
所不愿看到的副產品。而且，行政國家、全能政府的副作用隨著時間的推移越來越發展，以致于其有完全演變成一個社會毒瘤的趨勢。這種現象即為政府的異化，亦稱“政府失靈”.其主要表現在：(1)對民主、自由和人權的威脅。行政權過于強大，如果沒有同樣強有力的控制機制，它必然形成對民主、自由、人權的威脅：使議會（或代表大會）徒具形式，使法院聽命于政府，使人民對行政官員心存畏懼。（2）腐敗和濫用權力。行政權本來是人們為獲取“公共物品”而設置的，但是當其異化以后，它即在為公眾提供“公共物品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權力的人提供“私人物品”（如金錢、財物，甚至美色）。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權力把自己塑造成“主人”。行政權的濫用和腐敗，有時可以達到令人發指的地步。如成洪杰案、賴昌
星案、某省省委書記案等等，無不令人發指。（3）官僚主義和效率低下。“門難進，臉難看，話難聽，事難辦”是官僚主義和效率低下的生動寫照。（4）人、財、物資源的大量浪費。機構重置，重復建設，編制臃腫，都增加了國家財政開支，而這些開支及人員，原本可以用來發展經濟，搞國家建設的，現在卻“內耗”而“耗”掉了。（5）人的生存能力和創造能力的退化。行政國家往往與計劃經濟制度和福利國家相聯系。實踐證明，計劃經濟和福利國家均不利于培養和激勵人的競爭精神和創新能力。這是行政國家異化的另一種表現。
自從二十世紀中期以后，世界上越來越多的人開始看到和認識到這種危險。于是許多國家開始采取各種措施限制行政權，控制行政權，
①姜明安：《新世紀行政法發展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）
轉化行政權，限制和縮減行政的“疆域”。這樣，到二十世紀后期，大多數“行政國家”陸續逐步過渡到“有限政府”。這種過渡的一般途徑是：（1）轉變和縮減政府職能，限制行政權。（2）規范行政行為，控制行政權。（3）加強社會自治，轉化行政權。①
就我國而言，自八十年代以來，公民參與國家行政管理和國家行政權力社會化一直通過多種形式、多種途徑在發展和推進。其主要的形式和途徑有下述諸種：通過法律、法規規章授權非行政機關的組織行使國家行政職權；行政機關委托非行政機關的組織行使國家行政職權；社會公共組織根據內部章程行使公共權力。
社會公行政與國家行政同屬公共行政，二十世紀中期以后，公民逐步廣泛參與公共行政，不僅促進了國家行政的民主化，而且導致了國家行政權逐步向社會轉移和社會公行政，即公民自治的范圍逐步增大。而中國，是在中國共產黨領導下的社會主義國家的公共行政，有中國特色的公共行政。因此，在現代社會，在中國，公共行政的現代化還要從以下方面做起：
一 改進黨的領導
在中國，公共行政現代化是在中國共產黨的領導下進行的。因此，首先必須改進中國共產黨的領導，以利于公共行政現代化的進行。而如何改進黨的領導呢？筆者以為，要從以下幾點做起：
首先，黨要依法領導，依法執政。黨對政府工作的領導是由我國的國家性質決定的。在我國，中國共產黨的領導地位是明確的，黨對政府工作的領導也是不容置疑的。在處理黨政分離的問題上，黨的一貫政策是，實施政治和組織上的領導，通過國家機關黨組織的作用，貫徹黨的路線、方針和政策，而不包辦政府機關的具體業務。既不能以黨代法，也不能忽視黨的領導。《憲法》第5條第5款規定，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。共產黨也不例外。我們要理順黨政關系，做到黨要管黨，黨政分離，克服黨政不分的弊病。正確處理黨控制政府還是法控制政府的問題。在我們國家，黨管政府，但黨和政府都必須在法律范圍內活動，這是最根本的問題。目前我國一定程度上存在著黨代替法規范政府的不正常現象。
其次就是貪污腐敗問題。我國黨和政府提出“立黨為公，執政為民”的口號，可是貪污腐敗現象還是屢見不鮮。有人說過，陽光是最好的防腐劑。因此，構筑“陽光政府”是反腐的一項措施。
另外還有黨的作風問題。黨代表先進生產力發展方向，代表先進文化發展方向，代表最廣大人民的根本利益，因此，黨的形象至關重要。而這些又通過黨的作風體現出來，所以，要改善黨的作風。
總之，我們要以馬列主義，毛澤東思想，鄧小平理論為指導，全面貫徹“三個代表”精神，堅持“一個中心，兩個基本點”，以經濟建設為中心不動搖，建設精神文明、物質文明、法治文明的現代化的社會主義國家。
二 新行政管理手段
相對于傳統的行政管理手段，現代行政管理手段的權力性、強制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現出民主、協商的品格，體現出行政主體與行政相對人相互合作的精神。這種新的品格和精神既在變革后的傳統管理手段中得到反映（如在行政許可、行政處罰中增加聽取相對人陳述意見和舉行聽證的程序，在行政征收、行政強制中增加事前告知程序為相對人提供申辯的機會，等等），更在二十世紀中后期新出現，新發展的許多新管理手段①中得到體現。這些新管理手段主要有下述四種：
（1）行政指導
行政指導是現代行政管理一種使用頻率很高的手段。行政機關通過發布各種政策文件、綱要、指南或通過直接向相對人提供建議、勸告、咨詢等，引導相對人作出某種行為或不作出某種行為，發展哪些領域、事業，或抑制哪些領域、事業等。在許多場合，人們相信行政指導，自愿接受行政指導，行政指導取得了很大的成效，但是，它也有不足，一旦行政指導錯誤或失當，導致相對人利益重大損失，行政機關卻可以以其行為屬于“指導”而非強制為由而不負責任。在新世
紀，各國行政法無疑將會對行政指導進一步在制度上予以完善，行政指導將不再是完全自由裁量的事實行為，而是應受一定法律規范約束的法律性行為（亦非完全的法律行為）。
（2）行政合同
在現代行政管理中，行政機關越來越多地運用行政合同手段實現其管理職能。行政合同作為一種行政管理手段，并非能適用于所有行政領域和所有行政管理事項。在國家安全、社會秩序和許多涉及重要
①這些管理手段有的也許產生于更早的時期，但是真正在行政管理中得到較廣泛運用，從而得到較大發展則還是在二十世紀中后期。見姜明安 《新世紀行政法發展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）
國家和公共利益的領域，一般都不適用行政合同。而且，在可能適用行政合同的領域，法律對行政合同手段的運用亦應加以嚴格的規范和控制，如合同的締結在可能的條件下，應采用招標、投標的方式。否則，這一管理方式也極易導致腐敗和權力濫用。
（3）行政獎勵
行政獎勵是行政機關運用精神和物質激勵的方式引導行政相對人作出某種行為，以促成一定行政目標實現的行政管理方式。作為一種新的管理手段，它是傳統管理手段的補充，而非代替傳統手段。
（4）行政給付
行政給付主要是“福利國家”時代發展起來的一種管理手段，即行政機關通過給特定行政相對人發放撫恤金、救濟金、養老金、失業補助、最低生活補貼等，以維持處在年老、貧窮、失業和其他困難情景下的相對人的基本生活，并進而維持社會的安定和社會正常的生產、生活秩序。
上述行政管理手段的變遷，無論是傳統手段內容和程序的變革，還是新的手段的產生和形成，都還只限于國家行政機關行使行政職權，對社會實施行政管理的領域，至于在行政權力社會化情形下，非國家的社會公共體行使特定行政職權，實施一定范圍、一定領域的行政管理，其行政手段則更為多樣化，更體現了權力弱化和與相對人的協商、合作精神。
三 以法治代替人治
------對行政權力的法律控制
在法治化日益發展的今天，我國不少地方老百姓在利益受到行政機關損害后不是去法院尋求保護而是去“上訪”。為什么呢？是他們法律意識淡薄，不知道去法院，還是法律保護不了他們呢？
事實上，他們也曾提起訴訟，就象本文后面所提到的“養豬大王”劉定國案及河北一農民用四十頭豬打贏一頭豬的官司案。要么是漫長的訴訟，要么是“法院打白條”（判決得不到執行），為什么呢？執行難，難在哪里？行政權力過大，得不到有效控制，實際上，大部分行政案件的審理、判決和執行是令法院最為頭疼的事。審理、判決難，更難的是，如果行政機關不主動執行判決，如何去“執行政府”？政府掌握著司法機關的財政、人事等許多命脈，執行政府，無疑于“老虎頭上抓虱子”。另外，從“上訪”字面含義就可以看出，這是一種由下而上的不平等方式，其中含有濃厚的人治味道。至今仍然存在的“清官效應”就是最好的人治思想殘余的明證。
從法律的觀點來看，所謂公共行政現代化就是法治，這個法治不是（由某個統治者）依法而治，而是由法律來統治。應對政府行政權力實行有效的法律控制。
行政權力在今天已經滲透到社會生活的每一個角落，對人們的生活產生了全方位的影響。行政權，立法權和司法權三者之間的傳統界限已被打破，行政機關不僅擴大了自己傳統的權力陣地，還逐漸享有過去所難以想象的行政立法權，行政司法權，其權力行使的手段和方式也更加復雜多樣。和立法權，司法權相比，今天的行政權力已變得
前所未有的強大。①
綜上所述，行政權力隨著社會的發展經歷了一個由簡單到復雜，由弱小到強大的演化歷程。行政權力的這種不斷擴張的趨勢，是其最為典型的外部特征之一。日益擴張的行政權力，容易導致如下后果：首先，行政權力的擴張與其運行方式的靈活，外部范圍的不確定性相結合極易造成對公民個人權力的侵害。其次，行政權力的擴張易于造成行政專制，獨裁。再次，權力與腐敗具有共生性，日益擴張的行政權力更是為形形色色的權力腐敗提供了滋生的土壤。
十九世紀英國歷史學家阿克頓勛爵曾昭示世人：“權力趨于腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”行政權力的范圍的擴張為這種權力的交換提供了更多的可能，而行政權力的行使自由度的不斷增加則為權力腐敗提供了更多的便利。腐敗已成了附在行政權力肌體上難以清除的惡瘤。如鐵嶺中院2月9日開審盤錦“涉黑案”。盡管黑白不分、官匪合流已成為一些地方黑社會犯罪的特征，學者們稱之為一鐘“西西里化”的陷阱。但像此案34名被告就有22名公安干警，包括作為頭目的分局副局長和派出所所長兩名，還是很鮮見的。況且罪惡就是罪惡，不因為它已泛濫就不再駭人聽聞。②
要防止黑白顛倒，就必須從“法制”走向“法治”，也就是從對付黑貓走向制衡白貓。“法治”是源自英國的一種傳統，它的基本意思是法律必須具有一種根本的精神。法律憑這種精神來區分黑白，來統治一
① 湛中樂：《論對行政權力的法律控制》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月18日）② 王怡：《把白貓和黑貓分開》（http://www.chinalawinfo.com，2004年3月15日）
個國家。既統治國家的公民，也統治國家本身。
行政權力的擴張具有其內在的必然性，是社會經濟文化不斷發展的要求。尤其在我國目前這種特殊時期，不斷提高經濟效益，加速社會發展是建設社會主義市場經濟體制，實行現代化建設的宏偉目標的必然要求。但對社會公平的追求要求我們在注重效益的同時必須加強對行政權力的法律控制。合法，良好的行政權力運行狀態將有助于樹立政府守法，廉潔，高效的形象，并因此而增強公眾對政府的信任。
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