[ 劉東 ]——(2004-3-26) / 已閱32764次
農(nóng)村基層腐敗防控機制的研究
四川 綿陽 西南科技大學法學院 劉東
[內(nèi)容提要]本文從綿陽市一個“億元村”黨支部書記，因挪用資金罪、職務侵占罪，一審被判處10年有期徒刑這一案例引發(fā)的思考入手，提出了農(nóng)村基層腐敗的研究問題。本文首先界定了農(nóng)村基層腐敗的概念和形式，其次分析了農(nóng)村基層腐敗的原因，最后提出了建立一套農(nóng)村基層腐敗的防控機制，以求最大限度地遏制農(nóng)村基層腐敗現(xiàn)象的蔓延，凈化公共權力的廉潔空間。同時本文也有利于我國農(nóng)村基層腐敗防控理論的研究。
[關鍵詞] 農(nóng)村基層腐敗 基層腐敗的原因 腐敗防控機制
[案情簡介] 劉躍先，原綿陽涪城區(qū)城郊鄉(xiāng)高水村黨支部書記。1997年11月，劉躍先利用職務之便，在其私營企業(yè)綿陽市雙菱房地產(chǎn)開發(fā)公司無錢支付所征用的高水村5組土地時，擅自挪用高水村財務上的現(xiàn)金6萬余元，支付雙菱房地產(chǎn)公司應繳稅務機關的耕地占用稅及糧食附加費。1997年9月至12月期間，劉躍先為了讓其私營的雙菱實業(yè)總公司順利入股四川高水集團股份公司，虛增雙菱公司的資產(chǎn)1408萬多元，并出具了虛假的資產(chǎn)評估報告。1998年1月至2001年11月期間，劉躍先在高水集團經(jīng)營虧損的情況下，先后以領取分紅款的名義，侵吞高水集團資金共計人民幣252萬元。案發(fā)后，涪城區(qū)法院認為，劉躍先身為集體經(jīng)濟組織人員，其行為已構成挪用資金罪，職務侵占罪。于2003年9月2日被一審判處有期徒刑10年。①
這一案例給我們什么啟示？這樣的大案并非一朝一夕形成的，為什么我們的有關部門和人民群眾事先毫無察覺呢？一個農(nóng)村基層組織的書記，挪用，侵占資金數(shù)額之大，腐敗行為存在的時間之長，給村民造成的損失之重。為什么沒有能及時發(fā)現(xiàn)，及時查處，把村民的損失降到最低點呢？高水村這樣的全國明星村都能讓基層腐敗分子如此有機可乘，那么其他邊遠落后或經(jīng)濟更發(fā)達的村又是如何呢？問題出在哪兒，就出在制度和權力運行機制上，也就是我們的制度有許多不到位和不周嚴，腐敗的機會還很多。如果腐敗分子伸手即被捉，權力能得到有效的監(jiān)督和制約，那么權利就不會被濫用，情況大概有所不同。
事實上，我國由于地域廣闊，東西部地區(qū)經(jīng)濟差異大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟差異大，沒有統(tǒng)一的基層組織的理論指導，各地的管理制度不同，都或多或少的存在著缺陷。于是出現(xiàn)了“那些有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才休止”②的局面。而如此形式多樣的腐敗現(xiàn)象，嚴重地影響了黨和政府的形象，造成了人民群眾對黨和政府的不信任。為了保護農(nóng)民權益，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，我們必須深刻認識農(nóng)村基層腐敗，并積極思考如何建立農(nóng)村基層腐敗防控機制。
農(nóng)村基層腐敗就是農(nóng)村基層干部公共權力的濫用，即公共權力不是被用于實現(xiàn)合法的集體公共利益而是在利己主義的動機和目的支配下，用于謀取個人或小團體的私利益。可以說，人類自從有了公共權力就有腐敗現(xiàn)象，只要存在公共權力的地方就可能存在腐敗，這是萬古不易的規(guī)律！但是，不同的地方、不同的經(jīng)濟發(fā)展狀況和不同的管理制度，其腐敗的形式、特點、程度及成因等則有不同，因此，要有效遏制當今農(nóng)村基層的腐敗，就必須認清農(nóng)村基層腐敗的形式、特點及成因，才能建立起適合農(nóng)村基層腐敗防控的機制。
一、農(nóng)村基層腐敗的形式
農(nóng)村基層腐敗形式多樣，我們把它歸結為以下幾種：（一）按主體可分為個案的腐敗與集體的腐敗。個案的腐敗是農(nóng)村基層組織的某一位干部利用權利為自己或相關厲害人謀取私利的行為。集體的腐敗是農(nóng)村基層組織中兩位或兩位以上村干部相互勾結，共同為各自謀取私利或濫用權利侵吞集體財物的行為。（二）按性質(zhì)可分為經(jīng)濟腐敗和政治腐敗。經(jīng)濟腐敗指貪污受賄，侵吞財物等與經(jīng)濟利益有關的腐敗。政治腐敗指官僚主義，享樂主義等與思想政治作風相關的腐敗。（三）按是否容易被村民所意識到可分為隱蔽的腐敗和顯露的腐敗。隱蔽的腐敗指不經(jīng)仔細審查清算不能被發(fā)現(xiàn)的腐敗，如做假帳，挪用資金的。顯露的腐敗指容易被意識到甚至披上合法外衣的腐敗，如公款消費，借考察學習名義出去旅游渡假等。（四）按腐敗的程度可分為違法違紀和構成犯罪。違法違紀是腐敗程度較輕，違反法規(guī)，規(guī)章和黨紀的腐敗。構成犯罪是指程度較重觸犯刑法的腐敗。
二、農(nóng)村基層腐敗的原因
深入分析農(nóng)村基層腐敗的原因，可以發(fā)現(xiàn)主要有以下幾種情況：
1.農(nóng)村基層財務管理混亂。在一些地方，村級財務制度不規(guī)范，會計出納不分家，帳錢權一人獨攬，權力高度集中，收支隨便，監(jiān)督制約機制不健全，財務從不向群眾公開，財務管理嚴重失控，有以下三種情況：③（1）按照規(guī)定，村長應主管財經(jīng)。可有些地方財經(jīng)全部由村支部書記全抓，大部分的村級財政來源也都是統(tǒng)籌和提留款，但對村黨支部書記來講是不會輕易放棄這一權力的處置的。因為只有這種權力才能樹立自己的威信。沒有實權的一把手是名不副其實的。因此，形成了村支部書記主抓財經(jīng)，一人說了算的局面。（2）村會計帳中“白條子”泛濫。在農(nóng)村有的買賣雙方都沒有正式的發(fā)票。因此白條子在村會計帳目中成了正式發(fā)票的代名詞，直接導致了財經(jīng)管理混亂，真假難辨，村務透明度不高。（3）會計難司其職。村級干部的違法違紀離不開財經(jīng)管理。他們便盡力削弱會計的職責，要求會計做假帳等現(xiàn)象時有發(fā)生，使會計的職能來制約村官的管理體制無法實現(xiàn)。
2.農(nóng)村基層干部思想素質(zhì)低。在一些地方，村干部素質(zhì)不高，把當村干部和個人利益直接掛鉤，當任期間，利用自己支配村集體資金的機會以權謀私。如，侵吞村集體資金，用低于平常價甚至免費獲得土地的使用權，總是把他們不考慮如何多發(fā)展村里建設，只為自己能撈就撈。
3.農(nóng)村基層干部濫用職權，權力過大，過分集中，缺乏有效制約。按照現(xiàn)行的農(nóng)村基層領導體制，村黨委應按照黨的章程進行工作發(fā)揮領導核心作用，支持和保障村民開展自治活動直接行使民主權力，村委會依照法律規(guī)定管理本村農(nóng)民集體所有的土地和財產(chǎn)，尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權。但是，有些地方村委和黨委權力不分，互相插手，如果村長或村書記他愿意并且有能力條件，他可以一手遮天，無人管得了。在一些地方，農(nóng)村干部法律意識淡薄，個別村黨支部書記，村長視生效合同為兒戲，隨意變更或終止。在機動地發(fā)包上偏親向友，專制橫行，官僚主義盛行。一些重大事項，沒有經(jīng)過民主協(xié)商，由村干部某一人決定，不能實現(xiàn)真正的村民自治，對大多數(shù)村民而言，行使他們的權利，只能成為理論層面上的東西。
以上通過對農(nóng)村基層腐敗形式和農(nóng)村基層腐敗原因的分析，我們迫切地感到建立一套對農(nóng)村基層腐敗的預防控制機制的重要性。
三、農(nóng)村基層腐敗的防控機制
建立一套農(nóng)村基層腐敗的防控機制是一項龐大，復雜的社會系統(tǒng)工程，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委.政府，基層檢察院，法院，社會事業(yè)單位，社會團體及廣大人民共同參與。根據(jù)系統(tǒng)論的原理，它應包括防范、教育、監(jiān)督檢查、打擊四個子系統(tǒng)。
1．防范 是指村民對村干部權力和集體財物的防備和戒備。它主要包括以下兩種：（1）樹立對權力防范觀念，并采取積極措施嚴格監(jiān)控權力運行，因為“有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止”，所以只有防止權力的濫用，才能預防腐敗。如果村民一旦發(fā)現(xiàn)村干部有權力集中超越權力的行為，就應該及時防范，才能使自己的損失降到最低。（2）重視對財務的防范，農(nóng)村基層腐敗大多數(shù)是貪利性的行為，因此對財務進行有效的管理，可以很大程度上遏止和減少腐敗的發(fā)生。第一，會計委派制。會計由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站人員分包，實行定期清算。這種制度可以制止白條下帳違反財經(jīng)紀律的支出，減少公款吃喝，改變村級財務混亂的局面。第二，實行收支兩條線的財務管理制度。不定期的召開村民大會，向村民公開收支情況，這樣可以防止村干部挪用資金，侵吞財物。
2．教育 是指通過對農(nóng)村基層干部進行知識教育，思想，道德教育，法制教育等方式從而得到引導村干部樹立正確的人生觀，價值觀，權力觀的行為。針對村干部素質(zhì)低的情況加強教育，培訓，從根本上解決腐敗問題不失為一個好辦法。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部集中培訓，對其進行在職教育，使之能真正成為黨和政府在基層的代表，有全心全意為人民服務的思想意識，真正做到權為民所用，情為民所系。防止他們在思想上有利用職權，以權謀私，搞權錢交易的動機。第二，加強自身教育，在一些地方，村干部沒有文化，封建思想濃重，官僚主義作風，只懂吃喝公款，不為百姓半實事，這就必須要其加強自身修養(yǎng)，擺正自己的位置把自己置于普通黨員，農(nóng)村基層干部的身份，經(jīng)常反省自己，加以改進。黨支部應經(jīng)常召開民主生活回，廣泛開展批評與自我批評的活動，端正黨風，從而抵制利己主義思想，預防腐敗。
3．監(jiān)督檢查 是指對農(nóng)村干部進行監(jiān)督，對農(nóng)村基層活動進行檢查。監(jiān)督主要有兩種方式：一是國家法律授權的機關，如檢察院、各級政府的監(jiān)察部門、各級人大及黨的紀律檢查部門等的監(jiān)督，根據(jù)各地經(jīng)濟情況的差異，檢察機關應制定措施，主動出擊，深入鄉(xiāng)村，宣傳法制，進行監(jiān)督。對農(nóng)民反映的情況應及時處理，對已構成犯罪的腐敗分子應提起公訴，使之繩之以法。對村書記等違反黨紀的行為，應交紀委黨紀處分。二是社會，大眾傳媒，公民和社會團體的監(jiān)督。新聞媒體應對那些違法違紀的村官暴光，宣傳法制，打消心存僥幸的腐敗分子的思想。廣大公民應珍惜自己的政治民主的權利，使那些認為村官權大不敢監(jiān)督的人和敢監(jiān)督又不懂法律程序的人都能對基層進行監(jiān)督。檢查是要求縣鄉(xiāng)兩級相關部門聯(lián)手下村，檢查帳務和各項法規(guī)，規(guī)章等執(zhí)行情況。嚴懲那些為應付檢查，匆忙之下做假帳，對內(nèi)對外兩套帳，不依法辦事，違法違規(guī)的行為應嚴加懲處。如果發(fā)現(xiàn)違反財經(jīng)管理挪用公款，貪污等行為已構成犯罪的，應及時舉報檢察機關，對此查處，要求法律懲罰。
4．打擊 是指對農(nóng)村基層干部腐敗已構成犯罪的，應依照刑法，嚴加懲罰。打擊雖然是一種事后行為，適用對象是已構成犯罪的腐敗分子。表面上看對預防腐敗沒有直接關系，但本人認為打擊是防控腐敗最有效的措施之一。它在防控方面的積極作用表現(xiàn)在兩個方面：一方面，通過打擊腐敗犯罪分子，使腐敗必嚴懲的信息輻射到社會，對廣大農(nóng)村基層干部和其他公民會產(chǎn)生心理效應，給欲腐敗的分子以儆戒效應，使之懸崖勒馬，不至繼續(xù)腐敗下去。④另一方面，可以教育和鼓舞人民，使人民相信法律，增強法制意識，提高守法的自覺性，從而自覺敢于同腐敗分子做斗爭，來維護自己的權益。隨著我國法治建設的不斷深入發(fā)展，廣大農(nóng)村村民法制觀念的增強，就會形成一股強大的防控腐敗的社會力量。
總之，隨著我國經(jīng)濟、政治體制改革的深入發(fā)展，許多復雜的社會問題會不斷涌現(xiàn)出來。農(nóng)村基層腐敗也會出現(xiàn)新的、復雜的動態(tài)，我們對此應當有充分的認識和準備。提前預測和認識到農(nóng)村基層反腐倡廉工作的難度，科學地選擇新時期反腐敗斗爭的戰(zhàn)略，適時地對防控機制進行調(diào)整，以使防控機制始終有效，使其在健康的軌道上正常運行，確保共和國權力的廉潔，始終為公民的權利服務。
[注釋]
①參見《華西都市報》2003年9月3日第8版
②２０００年４月２９日，全國人大常委會《關于刑法第九十三條第二款的解釋》確認了村委會等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事有關行政管理工作時具有國家工作人員身份。也就是說，盡管村委會等農(nóng)村基層組織人員不享有國家公務人員的權利義務，但他們協(xié)助人民政府從事國家公共事務管理時，如果利用職務便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人錢財或者非法收受他人財物，構成犯罪的，適用貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的規(guī)定。
③鄭金變《我市農(nóng)村基層干部職務犯罪現(xiàn)象分析》http;www.jcrb.com理論文章
④李曉明，張武君：《預防職務犯罪工休機制研究》載《中國刑事法》2003年第1期
⑤秋石《反腐倡廉論》載《求是》2003年第4期
參考文獻
⑴（法）孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1961年版。
⑵ 張瑞幸主編：《經(jīng)濟犯罪新論》，陜西人民出版社1999年版。
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