[ 姚子煦 ]——(2004-3-31) / 已閱39261次
從西方公共制度的演變看我國公務員管理法治
姚子煦
摘 要：建立和推行國家公務員制度，是黨和國家的重大決策，是干部人事制度的重大改革。公務員制度法規體系的建立，是實現政府管理法治的歷史性跨越。但是對比西方公共制度體系，我國公務員制度仍有諸多弊端，《公務員法》亟待出臺。
公務員管理法治，是指國家通過法律、法規和規章，對行政組織中行使國家權力、執行國家公務的人員進行管理的各種具體制度的總稱。
根據權力的來源不同，在西方國家，國家公務員分為政務類公務員（通常稱為政務官）和事務類公務員（通常稱為文官）兩大類。政務類公務員通常是指通過選舉或任命產生，與相應政黨共進退的政府組成人員，以及其他政治性較強的行政人員；事務（業務）內公務員通常是指通過競爭考試任職，政治上保持中立，無重大過錯即在政府中長期任職的行政機關工作人員。在西方公共制度的演變中，對文官選任和管理的制度稱為文官制度。
一、全球公務員制度改革大背景
全球化趨勢日益加快，世界各國的行政改革和公務員制度的改革浪潮峰起迭涌，傳統官僚科層制已經不能適應這個社會日新月異的變化和時代的飛速發展。無論是在公共組織還是在公共服務方面，不得不引入新的管理模式和方法；無論是在組織結構上還是在管理上，都將受到新的理論的強烈影響。轉軌時期的中國，如何面對這股來勢兇猛、生機勃勃的公務員制度的改革浪潮，如何搶占二十一世紀我國公共人力資源的制高點，已成為一個迫切的課題。
二、西方公共制度的演變
文官制度自其誕生以來，逐步形成了一套定型的價值觀，諸如功績制、連續性、穩定性等。這些價值觀深深植根于現代的人事管理制度之中，并為世界各國所紛紛采納。
西方國家政府公務員管理制度，是在借鑒了中國文官制度，特別吸收科舉考試制度精華的基礎上，在與君主、政黨爭取政府人事管理權的過程中，經歷了幾十年的探索和斗爭，才逐步確立的。從19世紀中后葉英美等國公務員制度的建立至今的一百多年間，國家公務員制度仍在進行著積極的改革，以求適應歷史發展的要求。西方國家政府人力資源管理制度的改革，是資本主義社會經濟、政治、社會發展的必然產物，它為政府的改革開辟了道路，成為政府改革的先導。國家公務員制度的選擇是多種社會因素影響和作用的結果。
公務員制度產生的社會經濟基礎。西方國家在完成了工業革命以后，資產階級和其他社會階層對政府提出了新的要求。一是隨著社會化的大生產，政府的社會管理內容日益擴大，功能分化明確，客觀上需要一支職業化、專業化的文官隊伍來管理國家；二是為了保證社會生產力，資產階級要求建立一個廉價而高效的政府，要求政府的公職向國家社會公開，賦予人們更多的參與政治事務的權利和機會，這使得原有的政府管理制度已無法適應社會發展的要求了。
國家公務員制度產生的社會政治根源。19世紀以后，隨著各主要資本主義國家相繼形成了政黨政治和官職的分贓制度后，政府中出現比較嚴重的混亂狀態。競選獲勝的政黨在組閣的同時，將官職作為戰利品，合法、公開地進行分贓，給政府帶來了一系列問題和惡劣的影響。(1)出現了結構性的腐敗。由于人事制度以個人的意志或黨派利益為轉移，因此，在用人中出現了大量拉關系、賄賂公職，甚至賣官鬻爵的現象，權力與金錢的交易泛濫于世，腐敗嚴重。(2)周期性的政治震蕩。政府官員頻繁更迭．處于高度不穩定狀態。使得政府行政活動缺乏連續性和穩定性，隨時有陷于癱瘓的危險。(3)公職隊伍人才匱乏，效率低下。由于任人惟親和恩賜方式，使大量無能之輩充斥政府，使政府行政效率極其低下。這種狀況是資產階級和廣大公眾所不能容忍的，他們強烈要求政治改革，改革分贓和恩賜的用人制度。
國家公務員制度產生的政治文化基礎。資產階級大革命中提出的“天賦人權，人人生而平等”的思想，為現代文官制度的創立提供了主要的理論依據。民主主義思想形成的政治文化氛圍，為公民爭取平等的任職權利創造了社會的環境。在西方各國中，英美兩國的公務員制度改革具有比較典型的意義，提供了人才公平、平等、競爭發展的環境，它主張：第一，所有公務員個人求職者，不論其種族、膚色、宗教、性別、身份、年齡或身體缺陷，都應在人事使用的各個方面受到公平合理的對待。文職人員的任用，必須向全體人民公布，任何一級職位都對符合報考條件的人開放，進行公開的競爭性考試，選用成績優秀者。第二，凡通過文官考試錄用的官員，不得因政黨關系等政治原因被革除職務。應保護其免受專橫行為或個人好惡之害，保護其不會被迫為政黨的政治目的進行活動。文職官員在政治上必須保持“中立”態度，禁止參加競選等政治活動，禁止進行金錢的授受。第三，公務員的評價著重于實際的工作能力和貢獻，公務員管理機構對文職官員進行定期考查。第四，實行政務官和業務官的分途而治。1887年威爾遜發表的《行政的研究》，提出了政治與行政的二分法，為公務員制度的合法化作了有力的理論論證。
美國公務員制度最大的特色是它最早建立了比較規范的職位分類制度。通過工作分析與職位分類，試圖建立一個以工作為中心，對公務員有客觀的績效測量指標，人員編制定量，并實行同工同酬的規范管理制度，使職位分類成為公務員管理各個環節的依據和基礎。由于職位分類工作極其復雜，這個制度在美國的建立和推行也經歷了一個較長的過程。從1895年提出動議，到地方政府(芝加哥市)首先運作，再到美國國會討論，1923年正式通過了美國第一個《職位分類法》，并成立了人事分類委員會，推行職位分類制度。1949年國會通過了新的職位分類法，對分類結構進行了重新調整。
1978年是美國公務員歷史上十分重要的里程碑。這一年，卡特政府對美國公務員制度進行了比較全面的改革，通過了著名的《公務員制度改革法》。改革的內容很廣，供了人才公平、平等、競爭發展的環境，功績制的進一步完善仍是改革的重點。具體有：第一，確立了功績制的九項原則。強調公務員必須以能力、知識和技術決定錄用和晉升等。同時在制度上堅決貫徹了考核制，工作表現和業績不良者，必須改進工作或予以解雇。實行了功績工資制，除一部分基本工資外，另一部分工資為“可比性工資”，其數額由工作成績來決定。第二，強調公務員工作中的道德素質和品質，要求公務員應保持高度的正直、高尚行為，要關心公眾利益。第三，改革高級公務員的職位分類制度，設立“高級行政職位”(Senior Executive System，簡稱SES系統)。它包括原屬于職位分類體系中16至18職等的高級公務員職位，計9200個，實行官隨人走的品位分類方法，加大任用彈性，同時要求全面提高高級公務員的綜合素質。第四，改革公務員人事主管機構。撤銷文官委員會，建立新的人事管理機構，即“人事管理局”、“功績制保護委員會”、“聯邦勞工關系局”等三個獨立機構。同時下放了一些人事管理權限，擴大了政府各機關用人權。第五，建立了聯邦文官學院，專門培訓政府公務員，提高其績效水平。第六，確認和強化了公務員的權利。他們擁有了程序改進后的申訴權利和監督行政首長管理公務員的權利。公務員可以組織工會，有權向行政當局爭取和交涉關于公務員權利的事宜，妥善解決政府中的勞工關系問題。1978年的改革使美國的公務員制度進入了一個新的階段。
三、我國公務員制度的醞釀及初步形成。
第一階段，1984——1986年，起草《國家機關工作人員條例》；第二階段，1986——1988年，正式確立和基本形成階段；第三階段，1988——1993年，具體實施的探討階段；第四階段，1993——1996年底，在全國全面實施階段并初步建立公務員制度時期。
《公務員暫行條例》是公務員制度改革的產物和成果，它的頒布標志著我國政府機關的人事管理有了一個基本的法規和依據。自從《國家公務員暫行條例》實施以來，經過幾年的努力，我國公務員制度的推行取得了積極的成果，具有中國特色的公務員制度的框架已經基本建立，公務員制度體系已初步形成，公務員管理初步邁上規范化、法制化、科學化的軌道。隨著以競爭激勵為重點的內在運行機制的建立健全，堅持依法管理，傳統干部人事制度能進不能出的弊端已經打破，公務員制度的價值和功能初步顯現，公務員隊伍的整體素質呈現出逐步優化的發展態勢。
國務院在1993年發布的《國家公務員制度實施方案》中對國家公務員制度實施的步驟是：1．在“三定”的基礎上進行職位設置，明確各職位的職責條件和任職條件，并制定職位說明書。2．對現有機關工作人員完成向國家公務員的過渡并采取妥善措施安置分流富余人員。3．實施錄用、職務升降、培訓、獎勵、紀律、交流、回避、退休等制度。
四、我國公務員制度缺陷的理論分析
從根本上講，我國對國家公務員制度的借鑒與運用只是一種制度模仿與移植，并非中國社會自然演進的“內生”制度。中國傳統政治文化與現代公務員制度理念的對立和沖突以及前現代社會的基本社會生態環境，使中國國家公務員制度“先天不足、后天不良”的狀況表現得較突出，其實施與運作所依賴的社會基礎薄弱。因此，在實施過程中，公務員制度失真的現象比較普遍。
國家公務員制度實施的主要問題是：1．制度本身的不完善、不健全問題依然很突出，公務員制度的法制建設尚有差距；2．職位分類不科學，公務員分類管理模式沒有建立；3．由于政府職能轉變，政府機構改革與人員分流困難重重，依法行政也面臨一些障礙。對公務員的職能定位、身份定位與傳統的干部制度存在太多的連續性，公務員制度管理中的優越性無從體現，制度優勢尚有很大的發空間；4．有效的激勵與約束機制和充滿活力的競爭機制尚需建立與完善。
原因分析：1．我國市場經濟的發育程度較低。2．低度的職業分化。中國傳統社會是一個身份等級取向的社會，而不是一個職業取向的社會，低度的社會分化是中國傳統社會的基本特征，并且一直得以延續到今。3．法治根基淺薄。非規范化的管理行為、社會行為普遍存在，社會中起調節作用的是大量的非正式組織和社區初級機制。在情、理、法三者中重情理輕法制，缺乏用制度化、理性化的規則來約束人們的行為。“關系、人情、面子”三座大山，為國家公務員制度實施中的變異行為提供了深厚的社會土壤與合法性空間。4．身份取向遠遠高于成就取向，從身份社會到契約社會的過渡在中國尚未完成。功績制與能力主義等公務員制度的核心價值在中國尚難實現，公平競爭的用人環境明顯缺失，導致整個公務員制度的運行機制不暢。5. 集權型的政治結構。處于轉型時期的中國，總體性的治理結構和超度膨脹的政府職能尚無根本性改觀。高度集權的政治體制、一元化的治理格局、超度的政府職能導致的政府治理愿望與其所具有的實際治理能力不足反差巨大，政府職能過度膨脹。在這樣的條件下，權力與資源高度集中于上級政府，但是其治理能力卻常常不能與其治理雄心相匹配，這為下級政府的自主與政策變通留下了大量空間。國家公務員制度實施中的變異也是上級政府對下級政府控制與監督失效的結果。
五、完善我國公務員制度的幾點思考
公務員制度的完善和創新是加強我國政府法治建設的首要之路，我國公務員制度的安排和實施應注入新的理念以適應時代的發展。根據我國公務員制度的發展現狀，制度不完善、體系不健全是當前存在的主要矛盾。公務員制度作為一項重要的政治制度，其總法應該有個基本法律地位，而我國的《暫行條例》只是一個過渡性的行政規章。公務員應該有個嚴密完整的法律體系，如調任、回避、管理與監督單項尚待出臺，單行條例操作如職位分類、考試制度、考核制度等有待規范。可見，在相當長的一段時期內，改革的方向和重點應該是基本法的建設，強化程序和其他規則的制約，形成一個規范政府和行為規范的公務員隊伍。
1、環境復雜多變需要靈活性。我國行政環境的復雜多變主要來自兩種力量的沖撞碰擊。一方面是國際經濟全球化的加劇，另一方面，國內正處于轉型時期，現行的行政管理體制還存在計劃體制時期的成分，這是一種漸近式的自我完善的行政改革，新舊制度之間的銜接、新舊觀念的交鋒、行政行為的更替都需要一段較長時間的磨合期。
我國公務員制度的完善必須適應這種復雜多變的國際國內行政環境的變化，它必須具備一定的靈活性，從而增強制度的活力，改進公共服務。在我國現階段，公務員制度的靈活性體現為：政府對不斷變化的社會和經濟環境迅速做出反應，既要保持優良傳統，又要吸收新的成果。如：社區服務，推行社會服務，政務公開，電子政府，行政合同等。
2、核心價值不變需要原則性。西方公務員制度的核心價值觀引入功績制的競爭機制和政治中立，激發了公務員的積極性和創造性。而在我國的人事管理中，價值觀主要體現為“公平、平等、競爭、擇優”的原則和為人民服務的原則。我國公務員制度的改革目標是營造一個讓優秀人才脫癮而出的進出暢通、能上能下的用人機制，同時能充分發揮公務員的聰明才干，為我國的現代化做貢獻，那么，德才兼備、擇優錄取、公平競爭就是我國公務員框架下不變的核心價值。
3、制度安排應具有前瞻性。
目前，西方發達國家尤其是美國的公務員制度改革已經開始關注改革的效果，即以政府行為結果的成敗，作為衡量政府效率的標準，這已成為美國公務員制度改革的兩塊基石之一。
筆者認為，我國公務員制度在未來的制度設計中，需要注入以效果為本的績效理念。它必然會增強制度本身對現實的超前適應性，避免紛繁復雜的、僵化的規則所帶來的冗長的行政程序而影響行政效率，從而具有前瞻性的指導意義。
制度設計應該強調行政效果而不單是規則，并為政府管理和公務員提供自我發展的較大的自由度，這種自由將會變為公務員追求依法行政的原動力。政府主管部門通過建立相應的標準來測定用人單位的行政行為，有了測定的尺度，作決定就會相對簡單——組織要么實現了目標，要么就沒有。只有達到基線指標的用人單位，才能擁有人事權。這樣，政府主管部門通過有條件的授權于用人單位，使其能擁有人事權，并制定明確具體的目標、嚴格的產出及結果評估措施，進而推動一個機構的公務員管理體制的變化。
4、建章立制具體明確需要簡明性。一位美國將軍曾認為“估計國防預算的三分之一浪費在執行無益的規章制度上面，做那些不必要做的事”。我們可以看出，繁雜的規章制度成了行政效率的嚴重阻礙。因而，精簡明確的規則也應該成為我國公務員制度設計的新的理念，因為這是提高政府快速反應效能的基礎，特別是對我國轉軌時期的各項制度的完善有著積極的指導作用。
進一步推動公務員制度的完善，必須立足我國現有的基本國情，在短時期內建立起配套的規章制度，這是我國現階段社會客觀現實的需要。這些規章制度的設立，應該體現精簡明確的原則，具有現實可行性，并不是為了單純制度本身的健全才制定各類齊全的條文。如果繁雜項目的規定、嚴密的技術程序不是有利于行政效率的提高，那么規章制度自身的建立和實施反就損壞了行政效率。
姚子煦：中山大學法學院2002級法律碩士
注 參考書目：
孫柏英等編著：《公共部門的人力資源管理》，中國人民大學出版社額，1999年3月
[美]羅納德．克林格勒/約翰•納爾班迪著：《公共部門人力資源管理：系統與戰略》(第四版) ，中國人民大學出版社，2001年版
陳新民主編：《新人力資源管理》，中央編譯出版社2002年版
徐頌陶：《中國人才戰略與人力資源開發》，中國人事出版社，1998年3月版。
蘇祖勤 徐軍華著：《行政法治》，中國國際廣播出版社，2002年2月版
