[ 卞軍民 ]——(2004-4-1) / 已閱23486次
淺議行政中的“不作為”行為
所謂行政中的“不作為”行為，是指基于公民、法人或其他組織的符合條件的申請，行政機關依法應該實施某種行為或履行某種法定職責，而行政機關無正當理由卻拒絕作為的行政違法行為，亦稱“不作為違法”或“消極違法”行為。行政“不作為”其表現形式大致有拒絕履行、不予答復、拖延履行，它與行政中“亂作為”一樣，都將可能侵犯或損害行政相對人的合法權益。
一、“不作為”行政行為面面觀
有專家指出，目前我國每年“民告官”的案件有近10萬件，其中有40%左右以老百姓勝訴而告結，而狀告行政機關“不作為”行政行為的案件每年呈上升趨勢，筆者就具體案件列舉一、二。由于80%股權被他人非法侵占，瑞豐公司一再申請及催促深圳市工商局對有關外方股東權變更登記的有效性及相關營業執照進行確認、補發，而遲遲得不到答復。該公司以深圳市工商局“不作為”為由，將其推上被告席；山東農民質疑招生舞弊案兩年未果，遂狀告教育部門“不作為”；四川射洪縣萬林鄉牽牛村三戶農民因鄉政府對一起林地權屬糾紛不作處理，以政府的“不作為”行為，將其推上被告席。射洪縣人民法院依法作出一審判決，三農民一審勝訴；一名醉漢在潛江市園林派出所翻墻時摔死，其家屬認為警察沒按規定進行強制醒酒措施，將潛江市公安局告上法庭。法院一審判決潛江公安局培償5萬余元；安徽省當涂縣建材公司職工湯晉，因該公司停發和亂扣其經濟收入，向縣勞動局遞交請求履行保護勞動者合法權益的法定職責的申請，兩個月后未接到答復，以“不履行保護人身權、財產權法定職責”將勞動局告上法庭，經法院審理判定湯晉勝訴。在我們浙江，1996年春節期間，永嘉縣開洋在相鄰的中村飲水水源興建堤壩，安裝水管，把水源全部引入開洋村，從而截斷了中村的自來水。兩村就此引發紛爭。縣政府組織過協調，但由于兩村意見分歧較大，最終沒有作出裁定。而之后縣政府就此事置之不理。無奈之下，110名農民以政府“不作為”為由，將縣政府推上被告席，狀告縣政府“不作為”，要求法院判令縣政府依法履行職責，此案經中、高級法院判決，以老百姓勝訴而告終；同樣，長興縣工商局也因“不作為”而被51歲的該縣農民李錦良告上法庭。1996年，李錦良發現當地一些青梅加工廠，從外地收購白梅，然后用墨汁、明礬等原料進行加工，使“白梅”變成“烏梅”，其中的苯酚是致癌物。李多次向鎮工商所和縣工商局舉報，要求對此制假行為進行查處，然而查處卻遲遲沒有結果。在歷經4年后，2001年3月，李以“行政不作為”將長興縣工商局告上法庭。從以上這些狀告行政機關“不作為”行政行為的案件中可以看出，隨著國家依法治國戰略方針的實施、社會主義市場經濟的蓬勃發展和公民法律意識進一步增強，加上《行政訴訟法》實施十多年的實踐，行政機關“不作為”行政行為越來越倍受廣大人民群眾的關注，應用法律維護自己的合法權益越來越成為廣大人民群眾的有力武器。同時又向我們昭示了“不作為”行政行為已經受到了法律的挑戰。
行政機關的法定職責，既是行政機關的法定權力，又是行政機關的法定義務，行政機關必須履行。而“不作為”行政行為，是行政機關權力與義務相脫節、職責意識淡化的具體表現。究其原因有：一是受利益趨動。為了保護地區、行業、部門和個人利益，有些行政機關和行政人員置法律法規和規章于不顧，該作為的不作為；二是受壓力所迫。有些行政機關和行政執法人員在行政相對人法制意識不斷加強的壓力下，怕當被告，怕敗訴而不敢作為。有些行政機關和行政執法人員在上下左右關系網的壓力下，不去作為，有的甚至搞變通，搞妥協；三是責任意識淡化。有些行政機關和行政執法人員宗旨意識不強，重權力輕義務，對應該履行的職責，有的拖延履行，有的不予答復，有的拒絕履行，有的利用各種手段推卸責任。四是行政執法人員思想政治素質、行政倫理素養和業務工作能力水平不高，遇到較為復雜的具體行政工作不知如何作為，規避矛盾，有的視而不見，有的消極應付，有的甚至用“不予答復”的方式來掩飾自己的“不作為”行為。總之，行政機關“不作為”行政行為的表現還很多，廣大人民群眾對此與對待“亂作為”一樣深惡痛絕，一旦侵害了他們的合法權益，他們就會將行政機關送上法庭。這在兩個方面應該引起我們的重視。一是“民告官”雖然使政府機關有失臉面，但這個難堪的代價換來的卻是民主與法制的張揚，充分說明了廣大人民群眾法制意識在不斷提高，我國的民主與法制建設正在“提速”。二是各級政府和行政部門應該反思自己的工作，從立法、執法、監督各個環節查找存在的問題，在如何為民行政、依法行政上下功夫，切實在行政實踐中做到“不亂作為”和“不作為”。
二、“不作為”行政行為危害談
“不作為”行政行為與超越職權和濫用職權表現形式正好相反，其拒絕履行、不予答復和拖延履行，完全是行政機關官僚主義不負責任、不履行職責的行為。從理論上講，是一種應當作為而不作為（這里排除行政機關對經查證行政相對人不合法申請的拒絕）。其危害：一是與“全心全意為人民服務”的宗旨相背離。“全心全意為人民服務”是我們黨的宗旨，也是行政管理的目標，更是實踐“三個代表”重要思想的具體表現。人民需要行政機關，人民授權行政機關行使行政權力，最終目的就是通過行政管理，為經濟和社會管理發展服務，為提高人民的物質和文化生活水平服務。根據有關法律法規規定，我國許多行政機關具有許可公民、法人和其他組織享有合法權益的法定權力，具有保護公民、法人和其他組織人身權、財產權的法定職責。如工商機關有保護生產產家產品商標權和消費者利益的職責，專利機關有保護專利發明人專利權職責，公安機關有保護廣大人民群眾生命財產安全的職責等等。這些權力和職責的設定，目的是使行政管理不偏離為人民服務的航道，如果行政機關混淆政府與人民群眾的關系，不能從思想認識上解決政府的權力來源于人民、政府是執行人民意志的機關這一問題，忘記自己是人民的公仆，就不能在具體的行政實踐中想為人民群眾所想，急為人民群眾所急，就會凌駕于人民群眾之上做官當老爺，官僚主義不負責任、不履行職責的“不作為”行為就會由此而產生，就會使人民群眾對我們的政府喪失信心，發展到一定程度就會危及到我們黨的執政之基。二是與職權職責相統一的職權行使原則相背離。職權是憲法和法律授予行政機關管理經濟和管理社會的權力，它與公民的權利不同，公民的權利可以行使也可以放棄。但行政機關的職權不僅可以行使，而且必須行使，不能放棄。法律授予行政機關的職權，實際上也就是賦予行政機關以義務和責任，行政機關必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機關的職權從另一角度來說就是職責，職權與職責相統一，是一個問題的兩個方面。放棄職權，不依法行使職權，就是不履行義務，就是失職。從目前我國行政實踐來看，有些行政機關把職權等同于公民的權利，愿意行使時就行使，不愿行使時就隨意擱置，已成為行政管理中大敵之一。行政中“不作為”或“失職”行為，不再是我們一些行政領導所認為的那種“無所事事”、“無所作為”，也不是“群眾觀念、作風態度、辦事效率”的問題，而是行政機關的一種違法行為的表現，降低政府威信、敗壞政府形象不僅給全面推進依法行政帶來負面影響，而且直接影響我們黨帶領全國人民實施依法治國的偉大戰略。三是與嚴格維護法制統一相背離。維護法制統一是依法治國的基本要求，是推動社會主義市場經濟發展的需要。然而，有些行政機關不是從全局利益出發，對與本地區和本部門不利的違法事件不管不問，常出現有令不行、有禁不止的現象。有些行政執法人員受到部門和個人利益的趨動，該履行職責時不履行，對違法行為不制止、不處罰。這些“不作為”行政行為的后果使法律、法規和規章的實施出現了“盲區”，“一地兩法”或“兩地兩法”的現象時有發生，給創造經濟建設和社會發展良好的法制環境帶來了阻力和障礙，嚴重影響了改革開放和經濟建設進程，這已成為人民群眾反映最強烈的問題之一。
行政中出現“不作為”行為，其危害是顯而易見的。究其原因，除了行政機關和行政執法人員的政治思想素質和行政倫理素養與“以德治國”要求差距較大外，法制本身對行政機關履行職責的期限也缺乏應有的約束，倒致了法律、法規和規章對“不作為”行政行為無所作為。筆者隨機查閱了下述八種法律、法規和規章：1、《中華人民共和國治安管理處罰條例》；2、《醫療事故處理辦法》；3、《中華人民共和國稅收征收管理辦法》；4、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》；5、《軍人撫恤優待條例》；6、《道路交通事故處理辦法》；7、《中華人民共和國企業法人登記管理條例》；8、《取水許可制度實施辦法》。這其中，第1～5部法律規范沒有行政機關履行職責的限制，第6～8部法律規范有期限規定，但也不全面。如《中華人民共和國企業法人登記管理條例》，僅規定了工商行政管理機關對開業登記申請的審批期限，但對于法人變更、注銷登記就被忽視了。我國現行法律、法規和規章只所以出現這樣缺陷，主要是由于當時的立法歷史背景、立法機制和立法技術造成的，這種缺陷的存在給行政機關“不作為”大開方便之門，并對此無“法”作為。
三、“不作為”行政行為對策說
改變行政機關和行政執法人員“不作為”行政行為，對于建立廉潔、勤政、務實、高效的政府實屬當務之急，也是加強行政機關思想政治建設、轉變工作作風的需要，更是全面推行依法行政、促進經濟建設和社會發展的需要。筆者認為，要從根本上防止和杜絕“不作為”行政行為，就必須在行政程序、行政時效和行政監督三個方面采取措施，以此來制約“不作為”行政行為。
1、以規范行政程序制約“不作為”行政行為
憲法規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法制國家。”而依法治國的根本要求是“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”現代法制國家特別強調對于重要行政行為加以規范化，對直接影響行政相對人重大利益的行政行為實行嚴密的程序控制，以法定形式設置程序規則和制度來控制監督行政權力的運行，規范行政行為的實施過程，力圖反映現代行政的民主法制精神，體現公正、公開、效能和公平原則。但縱觀我國浩如煙海的行政法規，惟獨沒有一部統一的行政程序法典。行政程序法規的欠缺，“無法可依”則無從談起“有法必依、執法必嚴、違法必究。”“沒有規矩不成方圓”，沒有一部《行政程序法》則必將導致行政的武斷專橫或行政的“不作為”，勢必會滋生行政上的腐敗。試想沒有健全的程序，實體法上設定的權利何以得到落實？因此，筆者認為，當前制定行政程序法規，建立行政程序制度是適應建立社會主義市場經濟、發展民主政治、保障公民基本權利、促進和發展人權事業、遏制和消除腐敗現象、克服官僚主義以及提高行政效率的需要。《行政程序法》的制定要對行政機關實施行政行為的步驟、順序、時限等作出明確規定，使行政機關行政管理有章可循，使行政相對人合法實體權利依賴于程序得以正確順利地實現，從根本上克服目前行政執法、行政訴訟許多方面包括“不作為”行政案件的審判操作、實體把握等無所適從的局面，以此來制約“不作為”行政行為。
2、用規定“辦結期限”制約“不作為”行政行為
我國三大訴訟法均對人民法院在審理案件上規定了明確“審限”，這一規定不妨在我國制定統一的行政程序法予以借鑒。行政程序法可規定行政機關在依法履行法定職責時，給出明確的期限，即“限期破案”、“限期辦結”，亦即時效制度，要求行政機關必須在一定的期限作出決定。它的建立，一是保障行政行為及時作出，避免因行政行為的拖延耽擱造成行政相對人權益的損害；二是防止和避免官僚主義，提高行政效率；三是督促行政主體及時作出行政行為，防止因時間拖延而導致有關證據散失、毀滅或環境、條件變化，影響行政行為作出的準確性；四是有利于穩定行政管理秩序和社會秩序。行政機關除不可抗拒等不能作為外，如不能在法定期限內履行完畢，即認定違法“不作為”，使行政審判中的“拖延履行”認定有個明確的說法，從而賦予行政相對人更多的權利，更好地保障行政相對人的合法權益，強化行政相對人的地位，使雙方便利，義務趨于平衡，克服目前我國行政法規中重保障效率程序，輕權力制約、權利保護之弊端，以樹立人民政府高效之形象。
3、要依靠“督辦制度”制約“不作為”行政行為
以上已論及從程序上制定統一的行政程序法及行政執法的時限規定，但僅有行政法規規定還遠遠不夠，還不足以防止行政執法規范化的落空。為保證執法到位，還應加大執法監督力度，實行“督辦制度”。目前，關于行政執法監督的法律法規可謂眾多，行政執法監督部門也為數不少，應該說是可以疏而不漏了。但在具體的行政實踐中，行政執法的現狀確實不容樂觀。不知是否有人對某一地區或某一領域的行政案件中為何行政機關履履敗訴進行過認真研究，筆者認為，除行政執法員思想政治素質、行政倫理素養和業務工作能力等因素影響外，關鍵一點還是監督乏力。就“不作為”行政行為案件而言，除完善法律、法規和規章外，應該加大執法監督力度，在行政執法機關推行一種“督辦制度”、“催辦制度”，行政相對人對行政機關違法“不作為”可以向其監督機關投訴，監督部門接報后作出分析，對要求行政機關作為之請求事項以書面形式進行督辦、催辦，以求督出成效，立竿見影，對違者以法律、法規和規章追究其責任。誠如是，筆者以為對“不作為”行政行為有所作為將指日可待。 (卞軍民)
