[ 奚正輝 ]——(2004-4-7) / 已閱23965次
市場經濟對公證制度發展的影響
作者 奚正輝
內容提要：經濟的發展，社會的變革，對公證處提出了挑戰，公證處與公證人將何去何從，本文著重從五個面進行論證：一、市場經濟對公證處體制的影響；二、市場經濟對公證管理機構的影響；三、市場經濟對公證處內部管理機制的影響；四、市場經濟對公證人的影響；五、市場經濟對公證立法的影響。
關鍵詞：公證人事務所 地域原則 人數限制原則 平等原則 不得兼職原則 事后抽查制 公證人法
中國的公證制度建立于民國時期，中華民國于1935年7月30日頒布了《公證暫行規則》，這是我國最早的一部較完整的公證法規。1943年國民黨政府頒布了《公證法》及《公證法施行細則》，新中國成立后，舊中國的公證制度亦隨之在大陸消失。
新中國的公證制度雖然建立于建國初期，但由于黨內左傾思想的嚴重影響，公證被斥為“修正主義制度”而取消。1978年黨的十一屆三中全會提出了健全社會主義民主和加強社會主義法制的任務，公證工作隨之逐步得到恢復和發展，八十年代，我國公證制度全面恢復。隨著小平同志南巡講話的發展及第二次改革開放的開始，社會進入了一個新的發展階段。在這一發展階段中我國將要建立和發展有中國特色的社會主義市場經濟，并隨之建立起適應市場經濟條件下的商品市場、勞動力市場、生產資料市場、資本市場、房地產市場及證券市場等。值此歷史發展機遇，公證行業不失時機地提出了：為社會主義市場經濟的建立與發展提供公證法律服務，想方設法積極參與各類市場的運作。但這種滿懷激情的倡導在缺乏相應政策的保障下進行運作顯得那樣蒼白無力。幾年來的實踐證明，公證隊伍雖然經過努力，卻沒有在一個市場內站穩腳跟，某些已進入的市場也被市場無情地趕了出來（如銀行取消借款抵押公證）。公證行業提供的現行服務明顯地不適應社會發展的需要，大大地滯后于市場經濟的發展。公證隊伍的素質也大大落后于律師隊伍和法官隊伍。
隨著時間的發展，隨著市場經濟不斷地深入，公證員及公證管理人員漸漸地產生了危機感，他們從等著政府給口飯吃的幻想中覺醒。公證正面臨著嚴峻的考驗，公證隊伍素質低下，公證立法嚴重滯后，公證機構機制不活，這些無不都是現在改革的焦點。
上世紀90年代開始，公證改革的呼聲一浪高過一浪，司法部也于2000年頒布了《關于深化公證工作改革的方案》。公證改革逐步在全國推行，改革是好事，但在改革的同時能否讓我們靜下來想一想，公證到底是什么？公證在市場中的作用是什么？公證機構的性質是什么？設立公證機構與授予公證人資格需要哪些原則與條件？我們是否想過這些問題，是否想通過這些問題？因為筆者認為，這幾個問題是最基本的問題，只有回答好了這幾個問題，公證改革才有方向，才有目標，否則進行的改革也是盲目的，也不會被歷史肯定。
在此，筆者想探討市場經濟對公證制度發展的影響和可能產生的影響。著重從以下幾個方面來闡述：
市場經濟對公證處體制的影響
每個國家的公證機構的機制都不盡相同，公證的改革就是要尋找一種最適合我國的公證處機制，所謂“最適合”就是指符合社會的需要，符合時代前進的要求，有利于公證的發展，并且不違背公證的特性。
《中華人民共和國公證暫行條例》明確規定：公證處是國家機關，這是有一定歷史原因的。1979年公證處隨著司法機關的恢復，而逐步建立起來。由于公證事業剛剛恢復，社會還沒有對公證產生認同，并且公證又具有代表國家的性質，所以公證處建立之初，國家將公證機關列為國家機關，享受國家機關的經費待遇，公證人員一律為國家行政干部。這樣的設置在事業開始之際，為穩定公證隊伍，吸引人才，開拓業務起到了積極的作用。
隨著市場經濟的發展，這種體制已不能滿足公證發展的需要，體制改革是必然的趨勢，到2002年年底，全國各公證處都相繼轉為自收自支、自負盈虧的事業單位法人。（一）來自公證處內部改革的呼聲越來越高，從公證員的角度而言，隨著經濟的發展，尤其在大城市和沿海地區，一名公證員創收百萬元以上是很正常的。而目前各公證處實行的獎勵制度卻沒有經過人事部門、財稅部門的正式認可，有違規之嫌，公證人員一直沒有穩定感。即便如此，我們現在的獎勵比例也被認為是異乎尋常地高過社會的平均水平，被說成嚴重的“不合理現象”。可公證員本人卻認為自己付出的腦力勞動與其它法律服務行業相差無幾，但個人收入卻與他們有天壤之別，很為自己鳴不平，在利潤分配上，他們當然希望能從自己的創收中多分一杯羹，公證員不滿足只拿固定工資和獎金，他們希望自己付出的勞動能夠獲得等價回報，這種矛盾也越來越突出。若沒有物質激勵，公證員就很難去開拓業務，這也會導致公證業務的萎縮。（二）公證體制缺乏活力，也必然導致公證體制的改革。公證處作為國家行政機關，公證處正式人員占國家行政編制，屬于國家公務員。財務管理上收支兩條線，實行統收統支及差額補助兩種管理。在這種體制下的公證處均是非獨立法人，屬于司法行政部門的一個科室。而作為一個科室，它的業務工作以及對人、財、物的支配權完全取決于它的領導——司法行政機關的開明程度。由于管理上沒有自主權，局限了公證的發展。但是，不論司法行政機關的領導開明程度如何，都不能解決的問題是：作為政府機關的公證處具不具有行政機關特有的行政管理職能？公證處具有公證的職能，但這項職能不應該是行政管理職能，恰當地說應是社會管理職能。并且，這種體制下公證人員是公務員，不能隨意自由流動，這也阻礙了公證處公證處人員的新陳代謝，沒有人才的保障，公證處不可能有大的發展。（三）從政治體制改革而言，公證處從國家機關中剝離出來也是大勢所趨。1993年11月14日，中國共產黨召開了第十四屆中央委員會第三次全體會議，通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。這個《決定》給公證體制改革指明了方向。《決定》第一次明確地把公證機構定位于“市場中介組織”。
2000年司法部頒布了《關于深入公證工作改革的方案》，其中明確規定了把公證處轉為事業單位。公證處是自收自支的全民所有制事業單位，公證處正式人員占國家事業編制。筆者認為公證處轉為事業單位，在短期內調動公證員積極性，增強公證處活力方面的確取得了顯著的成效。這與其說是事業單位管理機制的優越性所制，毋寧說是公證員的從業積極性在解除了僵化的機關管理體制的長期壓制后的能量釋放。因為事實上事業單位性質的公證處在人、財、物管理上，仍受到國家對事業單位的約束，并沒有成為擁有充分自主權的事業法人，仍沒有建立起適應市場機制要求的激勵競爭機制、民主管理自律機制和人才流動機制。其次事業單位的管理機制帶有深厚的計劃經濟色彩，割裂了公證制度與市場的聯系，限制了兩者間互動效應的發揮。這主要表現在：它并沒有給予公證人以應有的主體地位，相反，依然具有行政機關內部僵化的管理機制對公證人業已市場化了的執業行業進行管理；將公證處內部的行政領導與業務管理相混淆；執業公證人在公證處內外部的責、權、利不明確。再者，事業單位也面臨著一個改革的問題，它在市場經濟體制下的未來法律地位是不確定的。因此事業單位只能作為公證最終走向市場的一種過渡形式，是保守派與改革派相互妥協的產物。
綜觀當今世界，公證體制的模式有五種：一種是設立公證人事務所；一種是公證人在教會管轄之下從事公證事務；一種是公證人在法院的管轄之下辦理公證事務；一種是由地方行政機關兼辦公證事務；還有一種是由律師兼辦公證事務。我們不能盲目而輕率地說：我國的公證體制要與國外接軌，須知外國有許多種公證體制，我們接的是哪個國家，何況一個國家的公證體制也不局限于一種。公證人在教會管轄之下從事公證事務，顯然不適合我國，我國是由中國共產黨領黨的人民民主專政國家。公證人在法院的管轄下從事公證事務也不適合我國，在建國初期，我國的確采用過這種模式，當時公證業務在中級人民法院內的公證室辦理，但我國從79年恢復公證業務以來，就把公證處隸屬與司法部，與法院沒有關系。由律師兼辦公證事務，在大陸目前也不可能，因為公證處與律所在一開始設立時就是相對獨立的，而且兩者從事的業務范圍，社會職能都不一樣。由地方行政機關兼辦公證事務，就是我國在改制前產用的模式，前面已探討過這種模式已不適應我國公證發展的需要。其次，公證是一項高度獨立的工作，公證人僅對自己的執業行為負責，對法律負責，對當事人負責。他不應受到行政機關的影響。而公證人事務所即獨立于司法機關，又獨立于行政機關，從而從體制和法律上保障了公證作為一種輔助司法制度的高度的獨立性，為公證制度在市場經濟條件下的自我發展和自我完善奠定基礎。
需要指出的是，那種認為在公證人事務所體制下，公證人執業的自由性一定會否定公證行為的國家公務性的觀點是不正確的。（大多數學者認為公證具有雙重性：執業的自由性和國家公務性）實際上公證的國家公務性，是體現在公證人執業資格的批準條件與程序，公證程序及公證書的效力上。國家把證明的權力授予公證人來履行，那么公證人就具有國家的公務性，而不是說公證人一定是國家公務員才具有公務性。如果置市場經濟的共性和內在要求于不顧，以我國市場經濟的社會主義屬性，去否定公證人執業行為的自由性，片面強調公證行為的國家公務性，就必然會人為地割裂作為公證制度內在的規律性，即公證是國家公務性與執業自由性的統一，勢必會窒息公證制度，使公證失去作為市場中介組織所應有的參與市場經濟活動的主動性和積極性。
綜上分析，筆者認為我國可以采用公證人事務所，但設立公證人事務所也是有一定原則的，綜合各國的公證機構，一般都有幾條原則：第一，地域原則。第二，人數限制原則。第三，平等原則。第四，不得兼職原則。所謂地域原則就是每個公證人事務所都有自己管轄的范圍，通常以行政區域劃分，地域原則的確立實際上是為了避免公證人事務所之間的惡性競爭。所謂人數限制原則是指每個區域內需要多少公證人，根據區域內的人口數量、業務量等因素確定。有些國家規定公證人的人數下限，就像意大利它規定每個公證管區的公證人應超過15名。人數的上限根據實際情況來確定，如果這個管區已經飽合了，就不再任命公證人。所謂平等原則是指每個公證事務所都是平等的，互相沒有隸屬關系。所謂不得兼職原則是指公證人不得兼任其他職務，因為這會影響他的公正性和獨立性。（當然也有例外，香港的公證業務就是由司法部委托律師來做的。）從以上的原則來看，我國目前的公證處設置有不盡合理的地方，我國打破了平等原則和地域原則，我國有四個級別公證處，我國設立了國家公證處現改名為長安公證處，省級公證處、市級公證處、區縣級公證處，雖然根據我國的法律規定，各公證處沒有隸屬關系，是獨立平等的，其實這已經違背了公證處的設立原則，因此也導致了公證處因管轄而帶來的惡性競爭，現在公證處的競爭主要有兩種：一種是區、縣公證處打破地域原則的競爭；另一種是高級別的公證處與低級別的公證處在案源上競爭。其實作為公證處應該避免競爭，因為有競爭必然會有淘汰。由于競爭，公證處被淘汰了，它所辦的公證書是否還有效呢？而且這種競爭有損公證的形象，不利于公證地整體、健康發展。所以筆者的觀點是撤消高級別的公證處，統一設立區、縣公證處，并且區、縣公證處必須嚴格實行地域管轄原則與人數限制原則，即公證處以所在地的行政區為自己的公證管區而且根據當地的實際情況來任命公證員。當初為什么會設立高級別的公證處呢？歸根結底是由于隸屬于不同級別的司法部門導致的。隨著市場經濟的發展，公證制度的去陳拓新，這種制度必然會有所改變。當然取消目前的高級別公證處有很大難度，這涉及到許多人的既得利益。但決不能因為有難度，而違背公證處的設立原則，犯原則性錯誤，難道我們走的彎路還不夠多、不夠遠嗎？我們更不能把這種計劃經濟的產物視為中國特色而保留下來。
對公證管理機構的影響
隨著市場經濟的發展，隨著政府職能的轉變，隨著公證體制的改革，對公證的管理由單一的司法行政機關管理轉向與公證員協會一起管理。由于公證處剛剛轉制，它與司法行政機關還有千絲萬縷的聯系，公證處作為法律服務的中介組織，更多的是需要行業的自我約束。當然筆者并不是排斥司法行政機關的領導，只是作為司法行政機關更多是履行行政監督職能和宏觀管理的職能，不要干涉公證處的內部管理。在司法行政機關逐步淡出公證界時，我們更多的要關注公證員協會的管理，如何去發展、完善公證員協會，協會工作無論從力度還是廣度都有待加強。筆者在工作中也經常聽到人們說：公證不過是因國家的規定來賺點錢而已，公證根本就沒有必要存在。作為公證人員聽了這話難倒不心寒嗎？社會對公證的認識不多，公證就像一位家仆在社會這個大家庭中被輕視甚至忽視。公證急需提高自己的知名度，讓社會了解公證。為什么公證立法如此落后？為什么公證在某些業務被市場無情地趕了出來？這都是因為社會缺少對公證的了解，缺少對公證的認同，當然也說明了我們做的工作還不夠多。所以我們一定要提高公證在整個社會中的地位，使人們了解公證，意識到公證的作用。這個任務需有誰來完成？當然是從事公證的人來完成，這是每個公證人員義不容辭的責任，作為公證員協會，它擔當的責任就更大了，公證員協會是公證員自己的協會，公證員協會就應該挑起這個歷史使命，宣傳公證，提高公證在整個社會上的地位，這也是公證員協會首當其沖的任務。只有公證的地位提高了，社會對公證開始重視了，許多問題就可以迎刃而解。
對公證處內部管理機制的影響
目前，公證處一般都設有主任和副主任，公證處下面又設幾個部。每個部設一名部長，主任不僅領導整個公證處的行政工作，又審批公證業務，有的公證書只有主任批了才能出證。筆者認為這種模式欠妥，作為公證處的主任或部長不應過多地干涉其他公證員的業務。作為公證處的主任應該作好他份內事，即公證處的行政管理工作，公證處的主任又是公證員，他也需要辦理公證業務，就像律所主任一樣，他完全沒必要去批其他公證員辦的證。主任批證制度有兩大弊端，一、影響公證出證的效率；二、混淆了行政工作與公證業務。主任作為公證員在公證處級別不一定最高，若讓主任去批比他高級別的公證員，這顯然不合理。而且公證員通過了公證員考試，被任命為公證員，就說明他有資格獨立辦證，不需要有人來批準再出證。筆者認為有兩種情況是需要批證：那就是助理公證員辦的證需要公證員批準，下級公證員超出權限辦的證需要上級公證員批準，這樣就比較的合理。有些人不免會擔心：如果主任不批證，很有可能出錯證，多一個人把關就多一份安全，話雖如此，但卻影響了效率。其實最可能發現錯證的是親自辦證的人員，因為他與當事人直接接觸，而主任只是審查資料是否齊全。從提高公證質量而言，完全可以建立事后抽查制度即卷宗抽查制，通常檢查的主要是資料是否齊全，收費情況等，發現錯證馬上處理，而且抽查的結果可與獎金，進升高級別公證員等掛鉤，這可以有效提高公證的質量。
作為一名公證處的主任，他的工作其實很多，他完全沒有必要把自己的大部分精力浪費在批證上，一個公證處的發展，一個公證處的團隊精神，一個公證處的業務水平，很大部分取決于公證處主任的領導水平與領導藝術。有一個好的領導往往就會有一個好的公證處。所以作為公證處的領導更關注的是公證處的管理與發展，他不僅重視有多少創收，更要重視人才的引進，人員素質的提高。須知公證處的發展最主要取決于公證處的人。而且隨著市場經濟的不斷發展，越來越注重企業的團隊精神，公證處也不例外。公證處緊密團結起來，肯定會取得更大的發展。如何營造公證處的這股精神，當然離不開公證處每個人的努力，作為公證處的主任尤其要注重這一點。
對公證人的影響
在探討市場經濟對公證人的影響時，首先要明確的是：在市場經濟中，作為一名公證員應該具備哪些條件或哪些素質。筆者認為作為一名合格的公證員必須具備三大條件：（一）、業務水平。作為一名公證員，掌握業務的熟練程度是最重要的，業務不過關，法律法規不掌握，你就不配作公證員。（二）、道德品質。公證員行使的是國家賦予的證明的權力，公證員是公正、公平的化身。從公證的職業特性來說，社會對公證員的道德品質要求更多。設想一個品質差的人，沒有道德修養的人，怎么可以成為公正的使者呢？國家怎么可以賦予其公證的權力呢？怎么讓當事人來相信這種人呢？（三）、服務精神。公證處是中介組織，屬于法律服務行業。公證人不同與律師，律師不想做可以拒絕接這個案子，而公證人則不一樣，除非法律規定不能做，否則當事人只要申請，公證人就須受理，不受理則要說明理由，當事人不服還可以提出申訴或行政復議。但這一點在現實工作中經常被忽視。
隨著市場經濟的發展，對公證人的要求越來越高，原先的公證隊伍已不能適應公證發展的需求。就拿我國的政治、文化中心北京來說，1997年北京市注冊公證員總數為197人，碩士生為1人，本科生為66，其中十個公證處連一名大學本科生都沒有。許多公證員沒有經過正規的公證業務與公證程序的培訓，接受的只是師傅帶徒弟式的教育，碰到有些師傅不太愿意教，處處有保留，這樣教出來的學生素質可想而知。知識結構老化，知識層次得不到提高，是公證人員業務素質較低的原因，所以目前公證界急需一些規范的機制。
（一）、選拔機制
所謂選拔機制就是指挑選符合公證員條件的人進入公證員隊伍的方法。1991年7月30日司法部下發了《關于舉行1992年全國公證員資格統一考試的通知》，決定自1992年起，公證員資格考試由司法部統一組織，并按統一的標準授予公證員資格。2002年3月份，公證員的考試第一次歸到全國統一司法考試。公證員統一資格考試其實是一種不錯的辦法，它的考試科目為政治理論知識和法學綜合知識；民法及經濟法；公證制度與公證實務。雖然這種模式不盡完善，但相對于司法考試它有它的長處，因為司法考試根本就沒有涉及公證業務。當然把公證員考試列入司法考試，對提高公證員的法律水平是有很大幫助的，但司法考試缺少了對公證知識的命題，不免叫人遺憾。筆者認為，既然把公證員的資格考試歸入司法考試，那么在命題時也要適當兼顧到公證法規和實務。
當然并不是說通過了司法考試就具備了公證員的條件。作為一名合格的公證員必須具備前面所述的三個條件，才可以被授予公證員資格，通過司法考試掌握公證實務，只是符合了第一個條件。筆者認為我國可以采取這樣的模式：即在公證處實習滿一年且通過國家司法考試，然后向司法部提出申請，申請公證員的執業資格，然后由司法部對其進行審查，審查他的道德品質與服務精神，最后有司法部提請國家主席任命。綜觀各國的公證員任命程序，如法國，公證人是共和國總統任命的，意大利的公證人是由國家元首任命的，所以我國也未嘗不可由國家主席任命公證員，公證員行使的是國家的證明權，他的權力是國家授予的，所以須由國家元首來任命公證員。而且這樣做的話有利于公證員地位的提高，也有利于公證工作的順利開展。
（二）培訓機制
公證處現在都采取師傅帶徒弟式的教育，這種培養模式有他不可避免的弊端。師傅教徒弟，師傅難免不會藏私，若師傅喜歡徒弟還好，若不喜歡，徒弟是很難跟師傅學到本領。而且跟一個師傅學，師傅的知識也是有局限的，教出來的徒弟業務面肯定不全。隨著市場經濟的發展，有必要建立一種專門的公證員培訓機制。知識是在不斷更新的，老公證員的知識難免會陳舊，所以他們也需要培訓。培訓機制可以分兩種：一種是公證處內部的培訓，這是從公證處自己的角度而言的，公證處之間現在也存在競爭，為了提高自己公證處的競爭力，為了提高本處內部人員的素質，有必要對內部人員進行培訓。目前公證處基本沒有內部培訓機制，連探討業務的機會都很少。一種是公證協會組織的培訓。這是從公證行業而言的，為了提高公證員的整體素質，公證員協會有必要組織公證員進行業務學習或組織公證員探討公證業務問題。何況公證員協會本來就有這個義務。
（三）、淘汰機制
有了嚴格的選拔機制，就應該有相應的淘汰機制。筆者認為公證員可以實行終身制，只要獲得了現在的公證員資格，就是終身公證員，這對保證公證員的獨立性是很有必要的，當然同時也提高了公證員的地位。沒有法律規定的特殊情況出現，不得剝奪公證員資格,比如公證員故意辦假證，取消其公證員資格，若違法犯罪，受到刑事處罰，取消其公證員資格等等。
（四）、激勵機制
激勵機制就是指提高公證員的工作積極性的辦法。這里主要是指物質方面的激勵機制。隨著公證體制的改革，隨著公證機構被定位于中介組織，公證處的分配制度可以更加靈活一些，可以參照律師事務所。在意大利，盡管公證人的身份是國家公務員，但是其在報酬上更像律師。筆者認為公證處的分配制度可以采取下面的模式：公證員拿工資與提成，從他的創收中提成，提成的比例可以在原有的基礎上再提高一些。助理公證員拿工資與獎金，獎金視其貢獻的大小來定，助理公證員原則上沒有提成，采用這種模式是為了嚴格區分公證員與助理公證員，在現實生活中助理公證員做業務拿提成的情況卻大量存在，那么設立公證員考試的主要意義就失去了。公證員的提成比例的提高，可以提高公證員的執業積極性，同時為了留住人才，吸引人才，提高整個公證員隊伍的素質。
（五）、賠償機制
隨著公證體制的轉變，對公證處提出的損害賠償不應該再適用《國家賠償法》，為此我們必須探索一種新的賠償機制。在此我國可以借鑒國外的一些做法，德國的法律規定了公證人的強制保險義務，每個保險項目的最低保險費為50萬德國馬克，保險人每年償付的數額不超過最低保險費的2倍。阿根廷的法律規定：公證人執業時，須向監督法院交納國幣2萬比索的保證金，在完成任務后仍保持2年有效，此保證金不因阿根廷公證人法以外的原因成債務而被凍結，身份保證金專門用于公證人因違反職務上的義務給當事人造成損害時的賠償。2001年8月16日，桂曉民會長做了《上海市公證員協會第一屆理事會工作報告》，其中對下屆理事會工作的建議中談到了：要增強公證行業風險意識，按照國務院公證改革方案的要求正確推行公證賠償基金和公證員執業保證金工作的發展。當然目前的公證賠償機制還很不完善，如何建立有效的賠償機制，如何理順賠償關系，還有待探討。
對公證立法的影響
目前，我國主要的公證法規有兩部，一是國務院于1982年4月13日頒布的《中華人民共和國公證暫行條例》和司法部于2002年6月11日頒布的《公證程序規則》，當然各地方也頒布了許多地方性公證條例。
公證立法的嚴重滯后性導致了公證改革工作的舉步維艱，公證立法急待解決。沒有法律的有力保障公證工作一直如履薄冰。雖然司法部于2000年出臺了《關于深化公證工作改革的方案》，這部方案緩合了公證實踐與法律的矛盾，但并沒有根本解決實踐與法律不相適應的問題。更何況《方案》是否有效還須討論。《方案》對《公證暫行條例》內容重大個修改，但從《方案》的出臺過程來看，并不符合法定程序。《行政法規制定程序暫行條例》第18條規定：“修改行政法規的程序，參照本條例的規定辦理。”第11條規定：“起草行政法規，應當對現行內容相同的行政法規進行清理。如果現行的法規將被起草的法規所代替，必須在草案中寫明予以廢止。”同樣《方案》對《公證暫行條例》的修改并沒有廢止與其矛盾的條文的效力，而且從頒布的部門而言《公證暫行條例》的效力要高于《方案》。
還有司法部頒布的于2002年8月1日施行的《公證程序規則》與《上海市公證條例》也有矛盾。《規則》規定：“涉及不動產轉讓的公證事項，由不動產所在地的公證處管轄”。《條例》規定：“當事人住所地或者法律事實發生地在本市的公證事務，由本市的公證機構管轄”。按照此《條例》，上海市涉及不動產轉讓的公證，各區縣公證處都可以受理，而依《規則》的規定，不動產在哪個區就由這個區的公證處來做，其他公證處不能受理。根據《立法法》第八十六條第一款第二項的規定：“當地方性法規與部門規章之間對同一事項規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地適用地方性法規的規定；認為適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。”
《公證暫行條例》與《公證程序規則》許多內容是相互包容的，《公證暫行條例》中有管轄和辦理公證的程序兩章，《公證程序規則》也涉及了這兩大塊，而且這兩塊內容又不盡一致，這的確讓人無所適從。
筆者認為，我國應盡快清理公證方面的法規、規章，并制定統一的《公證人法》與《公證程序規則》，當然制定《公證人法》可以借鑒《法官法》、《檢察官法》和《律師法》。把對公證人的規定提高到法律的高度，應由全國人大常委頒布，這本身對公證人在社會上的地位提高是很有幫助的，而且也是可行的。這里我不同意人們建議頒布《公證法》，因為《公證法》它的范圍太廣，內容太雜，而且也不利于提高公證員的地位。其次《公證程序規則》由國務院頒布而不是司法部，因為司法部頒布的是部門規章與地方性法規會沖突，沖突了就很難界定兩者效力，若提高到法規的程度就避免了沖突，還有利于公證程序的穩定性。
79年我國實行市場經濟以來，我國的經濟得到了長足的發展，隨著經濟的發展，社會對公證的要求在不斷地發生變化，現有的公證已不能適應社會的需要。公證要生存，要發展，已走到必須要改革的一步。公證立法的滯后，公證體制的落后，公證隊伍素質的低下，這些無不限制了公證工作的開展。公證界已經意識到了這一點，稍有責任心的人都產生了不同程度的危機感。司法部也于2000年出臺了《關于深化公證工作改革的方案》，這部《方案》指明了目前公證改革的方向，但可惜的是并沒有從根本上解決問題。
公證是市場經濟不可或缺的一個部門，如何使公證在市場經濟中發揮更大的作用，還需每個公證人共同努力。
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