[ 吳雁平 ]——(2004-4-18) / 已閱19899次
檔案服務(wù)機制創(chuàng)新中應(yīng)注意處理好的幾個關(guān)系
吳雁平
摘要: 職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。但是，在我國改革開放的進程中，存在著社會和市場事實在前，制度安排合法化在后的現(xiàn)象。檔案局(館)進行現(xiàn)行文件利用服務(wù)時，在提供現(xiàn)行文件服務(wù)的主體、接收現(xiàn)行文件進館的時限、要求現(xiàn)行文件進館的依據(jù)、提供現(xiàn)行文件服務(wù)的受權(quán)等問題上就與現(xiàn)行有效的檔案法律、法規(guī)存在一些沖突。因此，應(yīng)當(dāng)在不斷探索與創(chuàng)新檔案服務(wù)機制的同時，適時的通過立法或修改已有的法律、法規(guī)，將探索與創(chuàng)新的積極成果合法化。
關(guān)鍵詞: 依法行政、檔案服務(wù)機制、創(chuàng)新、現(xiàn)行文件、利用
在剛剛結(jié)束的第十屆全國人民代表大會第二次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中談到加強政府自身建設(shè)時指出：“全面推行依法行政。各級政府都要按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。所有政府工作人員都要學(xué)會并善于依法處理經(jīng)濟社會事務(wù)。” 各地檔案行政管理部門與各級國家檔案館，作為管理國家與地方檔案事務(wù)，保管國家檔案的專門機構(gòu)同樣應(yīng)該按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。所有檔案工作者都要學(xué)會并善于依法處理社會檔案事務(wù)。
創(chuàng)新檔案報務(wù)機制，更好的為政府決策服務(wù)、為機關(guān)日常工作服務(wù)、為公眾服務(wù)，是檔案部門當(dāng)前以及今后一個日期時內(nèi)的工作重點。要把好事辦好，使我們的各項服務(wù)細(xì)致周到，內(nèi)容與程序不但合情、合理，而且合法，就必須注意處理好依法行政與創(chuàng)新檔案報務(wù)機制之間的關(guān)系。筆者以檔案館提供現(xiàn)行文件利用為例，從依法行政、依法治檔的角度做一些分析，供大家參考。
自2000年4月，深圳市檔案局試辦了全國首家文件檔案資料服務(wù)中心，向社會開放各種現(xiàn)行文件資料信息后，北京市昌平區(qū)、江蘇省常熟市、山東省濟南市、山東省青島市、陜西省、武漢市、江西省等檔案館相繼開展了現(xiàn)行文件利用工作。２００１年１０月１６日，《中國檔案》雜志社和國家檔案局檔案館室業(yè)務(wù)指導(dǎo)司邀請有關(guān)方面的專家、學(xué)者就檔案部門開展現(xiàn)行文件利用服務(wù)工作的必要性、可能性，這項工作的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)以及開展這項工作后檔案學(xué)理論和檔案工作的方式、方法應(yīng)該做哪些調(diào)整等問題進行了座談。2002年7月25日至26日，國家檔案局在北京召開了全國檔案工作服務(wù)機制創(chuàng)新座談會后，檔案館提供現(xiàn)行文件服務(wù)作為檔案部門創(chuàng)新檔案工作服務(wù)機制的重要舉措，在全國檔案部門迅速得以推廣，在主要檔案媒體上每周都有現(xiàn)行文件服務(wù)中心開業(yè)的報道。對此領(lǐng)導(dǎo)、公眾、媒體均給予了積極的評價，并產(chǎn)生了良好的社會效果。但是，從依法行政、依法治檔的角度看，在開展這項工作時還需要處理好一些關(guān)系，在此提出來與大家共同商討。
1. 服務(wù)內(nèi)容拓展與服務(wù)主體資格的關(guān)系。
目前，檔案部門提供現(xiàn)行文件服務(wù)有三種基本模式，一是深圳模式，既成立業(yè)務(wù)上由市、區(qū)政府檔案行政管理部門管理的文件中心，依據(jù)深圳市人民代表大會通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)檔案與文件收集利用條例》的授權(quán)，履行“接收同級機關(guān)、事業(yè)單位處理完畢的文件；對接收的文件進行整理、鑒定和保管；向市或者區(qū)檔案館移交需長久保存的檔案；向國家機關(guān)、社會組織及個人提供利用文件”等職責(zé)。二是常熟模式，既在檔案館掛牌成立“文件資料服務(wù)中心”，“檔案館”與“文件中心”兩塊牌子一套人馬。三是昌平區(qū)模式，既在檔案館內(nèi)設(shè)立現(xiàn)行文件閱覽室，“文件中心”是“檔案館”的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。
從提供現(xiàn)行文件服務(wù)的主體上看，除第一種外，后兩種均是由檔案館提供現(xiàn)行文件服務(wù)。按照目前“局館合一”的模式，檔案館提供現(xiàn)行文件服務(wù)，就是檔案局提供現(xiàn)行文件服務(wù)。根據(jù)“職權(quán)法定” 的原則，“行政機關(guān)的職權(quán)，在我國主要是指中央政府及其所屬部門和地方各級政府的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動。非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項職權(quán)。……行政機關(guān)的法定職權(quán)，一般有兩種形式，一是由行政機關(guān)組織法規(guī)定，大都以概括之語言，劃定各機關(guān)的職責(zé)范圍；二是由單行的實體法，規(guī)定某一具體事項由哪一行政機關(guān)管轄。”[1]
我國各級檔案行政管理部門及各級檔案館的職權(quán)是由《中華人民共和國檔案法》規(guī)定的。
《中華人民共和國檔案法》第六條規(guī)定，“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè),對全國的檔案事業(yè)實行統(tǒng)籌規(guī)劃,組織協(xié)調(diào),統(tǒng)一制度,監(jiān)督和指導(dǎo)。縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè),并對本行政區(qū)域內(nèi)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指定人員負(fù)責(zé)保管本機關(guān)的檔案,并對所屬單位的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)。”
由國家檔案局制定,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《中華人民共和國檔案法實施辦法》第七條規(guī)定， “國家檔案局依照《檔案法》第六條第一款的規(guī)定,履行下列職責(zé); (一)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)方針政策,研究、制定檔案工作規(guī)章制度和具體方針政策;(二)組織協(xié)調(diào)全國檔案事業(yè)的發(fā)展,制定發(fā)展檔案事業(yè)的綜合規(guī)劃和專項計劃,并組織實施;(三)對有關(guān)法律、法規(guī)和國家有關(guān)方針政策的實施情況進行監(jiān)督檢查,依法查處檔案違法行為;(四)對中央和國家機關(guān)各部門、國務(wù)院直屬企業(yè)事業(yè)單位以及依照國家有關(guān)規(guī)定不屬于登記范圍的全國性社會團體的檔案工作,中央級國家檔案館的工作,以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門的工作,實施監(jiān)督、指導(dǎo);(五)組織、指導(dǎo)檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn);(六)組織、開展檔案工作的國際交流活動。”第八條規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規(guī)定,履行下列職責(zé):(一)貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和國家有關(guān)方針政策;(二)制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)發(fā)展計劃和檔案工作規(guī)章制度,并組織實施;(三)監(jiān)督、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作,依法查處檔案違法行為;(四)組織、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn)。”
《中華人民共和國檔案法》第八條規(guī)定，“中央和縣級以上地方各級各類檔案館,是集中管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu),負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案。”。國家檔案局1983年頒布的《檔案館工作通則》第三條規(guī)定，“檔案館的基本任務(wù)是在維護黨和國家歷史真實面貌的前提下,集中統(tǒng)一地管理黨和國家的檔案及有關(guān)資料,維護檔案的完整與安全,積極提供利用,為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。檔案館進行下列工作：㈠接收與征集檔案。㈡科學(xué)地管理檔案。㈢開展檔案的利用工作。㈣編輯出版檔案史料。㈤參與編修史、志的工作。”《中華人民共和國檔案法實施辦法》第十條則規(guī)定，“中央和地方各級國家檔案館,是集中保存、管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu),依照《檔案法》第八條的規(guī)定,承擔(dān)下列工作任務(wù):(一)收集和接收本館保管范圍內(nèi)對國家和社會有保存價值的檔案;(二)對所保存的檔案嚴(yán)格按照規(guī)定整理和保管;(三)采取各種形式開發(fā)檔案資源,為社會利用檔案資源提供服務(wù)。”
職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。“這與公民的權(quán)利不同，從法律的范圍說，公民的權(quán)利是，凡法律沒有禁止的，公民皆可為之。當(dāng)然，此外還有道德等約束。行政機關(guān)的職權(quán)是，凡法律沒有授予的，行政機關(guān)就不得為之。法律禁止的當(dāng)然更不得為之。否則就是超越職權(quán)。” [2]
我們從上述現(xiàn)行有效檔案法規(guī)對各級檔案局(館)工作任務(wù)的界定看，均沒有收集與提供利用現(xiàn)行文件這一項。從嚴(yán)格依法行政、依法治檔的角度看，檔案局(館)提供現(xiàn)行文件服務(wù)，目前還沒有法律法規(guī)依據(jù)，有越權(quán)行政(事)之嫌。因此，有必要在不斷拓展檔案服務(wù)內(nèi)容的同時，處理好服務(wù)主體資格合法化的問題。
2. 接收現(xiàn)行文件進館時限與現(xiàn)行檔案法規(guī)的關(guān)系。
有一種觀點認(rèn)為: “檔案局搞現(xiàn)行文件利用,這件事情怎么做？盡管從理論上講，我們檔案館接收檔案的年限是10年、20年,但是這一步我們做了,也不違犯。從嚴(yán)格意義上講,我們這樣做是符合法律的。我們法規(guī)中有一條,經(jīng)濟文化類的檔案必須向社會開放。我們提供的基本上是經(jīng)濟、文化類檔案,同老百姓密切相關(guān)的,要搞現(xiàn)行檔案利用。”[3]
對此有幾點需要澄清, (一) 檔案館接收檔案的年限是檔案法規(guī)的規(guī)定,不是理論上的探討。把必須遵循的法規(guī)條款,視為可以認(rèn)同,也可以不認(rèn)同的理論觀點是不妥的;(二) 《中華人民共和國檔案法實施辦法》 第二十條中規(guī)定的:經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案,可以隨時向社會開放。是指按規(guī)定時限接收進館的檔案,據(jù)此提前接收檔案進館顯然是對該條款的理解出現(xiàn)了偏差;(三)這段話前面講的是“搞現(xiàn)行文件利用” ,后面講的則是“要搞現(xiàn)行檔案利用” ,明顯混淆了文件與檔案的概念。
關(guān)于檔案館接收檔案的時限, 《中華人民共和國檔案法實施辦法》第十三條明確規(guī)定: “機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織,應(yīng)當(dāng)按照國家檔案局關(guān)于檔案移交的規(guī)定,定期向有關(guān)的國家檔案館移交檔案。屬于中央級和省級、設(shè)區(qū)的市級國家檔案館接收范圍的檔案,立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿20年即向有關(guān)的國家檔案館移交;屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案,立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿10年即向有關(guān)的縣級國家檔案館移交。經(jīng)同級檔案行政管理部門檢查和同意,專業(yè)性較強或者需要保密的檔案,可以延長向有關(guān)檔案館移交的期限;已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導(dǎo)致不安全或者嚴(yán)重?fù)p毀的檔案,可以提前向有關(guān)檔案館移交。”
目前檔案局(館)接收現(xiàn)行文件的時限有兩種，一種是與機關(guān)檔案年度整理(立卷)歸檔的時間要求相一致。既“接收上年度黨委、政府機關(guān)(文件形成機關(guān))形成的、應(yīng)歸檔保存的各種門類和載體的文件，包括紙質(zhì)文件、特殊載體如照片磁盤光盤等載體的文件。” [4]另一種是按規(guī)定的報送范圍“每三個月向市檔案館送交一次” 。[5]前一種是事實上的接收檔案進館，與現(xiàn)行有效的檔案法規(guī)的要求不一致。后一種如果接收的是文件有越權(quán)行政(事)之嫌，如果接收的是檔案同樣與現(xiàn)行有效的檔案法規(guī)的要求不一致。因為《中華人民共和國檔案法實施辦法》第十三條規(guī)定: 只有“已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導(dǎo)致不安全或者嚴(yán)重?fù)p毀的檔案,可以提前向有關(guān)檔案館移交。” 而為提供現(xiàn)行文件利用,提前接收檔案資料進館并不包括在內(nèi)。
如果這項工作今后成為我們的日常工作，就有必要對現(xiàn)行法規(guī)的部分條款進行必要的修改，已適應(yīng)現(xiàn)實工作的需要。
3. 新的服務(wù)模式與法律依據(jù)的關(guān)系。
我國“憲法、法律對行政機關(guān)制定法律規(guī)范用的是“根據(jù)”原則。” [6] “對地方權(quán)力機關(guān)制定法律規(guī)范用的是“不抵觸”原則。” [7] “憲法對行政機關(guān)制定規(guī)范和地方人大制定地方性法規(guī)用了“根據(jù)”和“不抵觸”兩個不同的詞，決不是偶然的。“不抵觸”是指地方性法規(guī)的規(guī)定不得與已對此問題有規(guī)定的法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定相抵觸，當(dāng)然，如果法律、行政法規(guī)對此沒有規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)地方特點作出規(guī)定。因為在這種情況下不存在抵觸問題。“根據(jù)”則不同。“根據(jù)”當(dāng)然也意味著行政機關(guān)制定的規(guī)范不得與已對此問題有規(guī)定的法律（行政法規(guī)、地方性法規(guī)）相抵觸；同時，也表明只有法律（行政法規(guī)和地方性法規(guī)）對某一問題已有規(guī)定的情況下，行政機關(guān)的規(guī)范才能據(jù)此作出規(guī)定。否則就是于法無據(jù)。對行政機關(guān)制定規(guī)范要求“根據(jù)”，就因為行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，必須根據(jù)權(quán)力機關(guān)的意志才能制定規(guī)范。在有些法律的規(guī)定比較原則的情況下，行政機關(guān)可以制定規(guī)范使之進一步具體化。這些具體化的行政法規(guī)和規(guī)章，當(dāng)然不得與法律（地方性法規(guī)）相抵觸。行政機關(guān)制定規(guī)范中的“不抵觸”和地方權(quán)力機關(guān)制定地方性法規(guī)的“不抵觸”，都說明法律優(yōu)于其他法律規(guī)范。法律的效力高于其他規(guī)范，法律處于最高的效力位階。” [8]
檔案局(館)為進行提供現(xiàn)行文件利用服務(wù)，收集現(xiàn)行文件資料進館而發(fā)布的意見和通知中，大都表明是根據(jù)《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》及各地方實施<中華人民共和國檔案法>辦法、檔案工作有關(guān)規(guī)定；或者是根據(jù)當(dāng)?shù)攸h委政府的有關(guān)文件精神。但問題出在這些依據(jù)性法律法規(guī)和文件中并沒有規(guī)定和要求檔案局(館)收集現(xiàn)行文件資料進館并提供現(xiàn)行文件利用服務(wù)。從要求現(xiàn)行文件進館的依據(jù)上看，存在依據(jù)法律失當(dāng)或無法律依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)盡可能避免這種問題的出現(xiàn)。
4. 行政隸屬關(guān)系與職權(quán)受權(quán)主體的關(guān)系。
行政機關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。法律是行政機關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進行評判的標(biāo)準(zhǔn)。而法律，必須是人民通過人民代表大會制定的。“我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，行政機關(guān)的權(quán)力來源于人民。行政機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。人民代表大會表述意志的最基本的途徑和形式是制定法律。行政機關(guān)也就是執(zhí)行法律的機關(guān)。” [9]“由于我國法律的覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而現(xiàn)實又迫切需要可供遵循的規(guī)范；也由于經(jīng)驗不足，某些領(lǐng)域尚難以立即形成法律，這就需要在法律沒有規(guī)定的情況下，先由行政機關(guān)制定一些規(guī)范。但這些規(guī)范的制定，必須由法律授權(quán)，尤其是涉及公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)時，必須有法律授權(quán)。” [10]
目前，檔案局(館)進行提供現(xiàn)行文件利用服務(wù)時，一般采用兩種方式從相關(guān)部門和單位收集文件資料。一是由檔案局草擬關(guān)于收集本級行政區(qū)域所屬機關(guān)單位現(xiàn)行文件資料的意見或辦法，報當(dāng)?shù)厝嗣裾夂螅僧?dāng)?shù)厝嗣裾酝ㄖ问桨l(fā)至各相關(guān)單位執(zhí)行。另一種是由檔案局草擬關(guān)于收集本級行政區(qū)域所屬機關(guān)單位現(xiàn)行文件資料的意見或辦法后，直接以當(dāng)?shù)攸h委辦公室和政府辦公室的名義發(fā)至各相關(guān)單位執(zhí)行。這兩種方式算不算是由當(dāng)?shù)攸h委和政府授權(quán)估且不論，從授權(quán)的主體上講，檔案局(館)收集現(xiàn)行文件，提供現(xiàn)行文件利用服務(wù)的授權(quán)應(yīng)當(dāng)由權(quán)力機關(guān)通過制定法律來授權(quán)。因此，從這個意義上講，對檔案局(館)收集現(xiàn)行文件，提供現(xiàn)行文件利用服務(wù)的授權(quán)上存在著主體不當(dāng)。
5. 結(jié)束語
依法行政是依法治國的重要組成部分。黨的十五大強調(diào)“維護憲法和法律的尊嚴(yán)，堅持法律面前人人平等，任何個人，任何組織都沒有超越法律的特權(quán)。一切政府機關(guān)都必須依法行政,，切實保障公民權(quán)利,，實行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制。” [11]
黨的十六大根據(jù)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿(mào)組織的新形勢，進一步強調(diào)“堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。堅持法律面前人人平等。加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政，維護司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴(yán)格實施。”[12]
因此，我們在依法行政，依法治檔的工作實踐中，“行為者必須在國家法定的權(quán)限內(nèi)，以法律和有關(guān)的行政法規(guī)為準(zhǔn)繩，做到按程序辦事，杜絕任何超越法定權(quán)限、濫用法律、違反法律程序事件的出現(xiàn)。” [13]
當(dāng)然，在我國改革開放與社會進步的過程中，長期存在著社會和市場事實在前，制度安排合法化在后的現(xiàn)象。上述幾個問題就是檔案工作在改革與發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題。面對上述問題即不能因為與現(xiàn)行法律法規(guī)有沖突，就放棄服務(wù)創(chuàng)新與探索。也不能因為是對政府、對人民群眾有利，就置法律法規(guī)于不顧。正確的作法應(yīng)該是向深圳市的同志學(xué)習(xí)，在不斷創(chuàng)新與探索檔案服務(wù)機制的同時，適時的通過立法或修改已有的法律法規(guī)，將創(chuàng)新與探索的積極成果合法化。
如：深圳市人民代表大會通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)檔案與文件收集利用條例》就對檔案局、檔案館、文件中心和檔案中介機構(gòu)的職權(quán)給予了明確界定。并明確規(guī)定: “市、區(qū)政府檔案行政管理部門是本行政區(qū)域內(nèi)檔案。文件事務(wù)綜合管理部門， “深圳市檔案館為全市的中心檔案館和檔案信息中心，是市政府所屬的檔案專業(yè)機構(gòu)。” “市、區(qū)政府設(shè)立的文件中心，是集中保管與提供利用同級機關(guān)。事業(yè)單位處理完畢的文件的機構(gòu)”。從而保證了檔案局、檔案館、文件中心和檔案中介機構(gòu)分別在法律法規(guī)授予的職權(quán)范圍內(nèi)，依法行政(事) 。
再如：2003年7月25日珠海市人大審議通過了《珠海市檔案條例》。這部《條例》明確規(guī)定了珠海市文件管理中心的法律地位：“珠海市文件管理中心是隸屬于珠海市檔案局的直屬事業(yè)單位，歸口珠海市檔案局管理。其職責(zé)任務(wù)是負(fù)責(zé)市直機關(guān)、事業(yè)單位處理完畢的文件的接收、整理、鑒定、保管和提供利用服務(wù)。” [14]
深圳與珠海兩市成立的文件管理中心，使檔案局(館)提供現(xiàn)行文件利用與現(xiàn)行法律法規(guī)上的沖突得到了解決，為檔案管理體制的深層次改革，為檔案資源的科學(xué)整合，為更好的服務(wù)與社會和公眾提供了良好的范例。
參考文獻：
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