[ 刁桂軍 ]——(2004-4-19) / 已閱20137次
探究我國修憲問題
刁 桂 軍
（武漢理工大學 人文社會科學系，湖北 武漢 430063）
提要：憲法乃國家之磐石、九鼎之重器。憲法雖然只是一張寫著人民權(quán)利的紙，但是從產(chǎn)生、修訂到實施，處處都與普通百姓的生活息息相關(guān)。我國現(xiàn)行的“八二憲法”已經(jīng)歷了四次修改，并且都是在一片贊成聲中以壓倒性票數(shù)順利通過的。本文就我國修憲問題探討其必要性和合理性，并提出修憲成本這一現(xiàn)實問題。
關(guān)鍵詞 ：合理性，司法化，修憲成本
一、我國修憲背景以及修憲實踐
我國的憲政之路一直顯得不平坦，受到的外界干涉和沖擊比較大。我國建立新政權(quán)先后頒布了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》、“五四憲法”、“七五憲法”、“七八憲法”和現(xiàn)行的“八二憲法”，從世界憲法歷史來看，我國建國以來全面修改憲法的次數(shù)有些過于頻繁，屬于不正常現(xiàn)象。
中國憲法的權(quán)威性一直受到嚴重挑戰(zhàn)，可以說在廣大人民心目中憲法的地位沒有設(shè)計者設(shè)想得那么高，甚至說憲法曾在中國當代歷史上是一個脆弱的玩偶，遭受前所未有的摧殘，以至于出現(xiàn)世界歷史上極其罕見的違憲的黑鏡頭，我國前國家主席劉少奇同志舉著憲法書大聲吶喊，聲討自己的公民基本權(quán)利，依然被那些視憲法為無物的人殘忍迫害致死，也出現(xiàn)了“七五憲法”中的一些條文，如同標語口號，甚至用上了毛澤東語錄。中國曾經(jīng)出現(xiàn)憲法真空期，那是一個無法無天的令人窒息的人治時期，中國人對于憲法這兩個字缺少敬畏和崇高，不像西方憲政國家，憲法的地位甚至可以和他們心中的上帝去比擬，憲法成了他們現(xiàn)實中的上帝，中國人的憲法理念還沒有深入人心，甚至是脆弱的。我國現(xiàn)行的“八二憲法”，總的來說是一部充分體現(xiàn)了社會主義的民主精神，具有廣泛真實的群眾基礎(chǔ)和極其深厚的社會基礎(chǔ)的，可以說是能得到廣大民眾認同的一部憲法，隨著22年的過去，有關(guān)這部憲法的話題越來越多，我認為這與廣大民眾的憲政意識崛起有很大關(guān)系。
當今我國現(xiàn)行的“八二憲法”已經(jīng)進入第四次大修改了，并且每次都是由中國共產(chǎn)黨中央委員會提出關(guān)于修改《中華人民共和國憲法》部分內(nèi)容的建議，由全國人大常委會提出憲法修正案議案，提請全國人大會議審議并且通過。最近一次是十屆全國人大二次會議１４日下午經(jīng)過投票表決，高票通過憲法修正案。表決票數(shù)是：贊成２８６３票，反對１０票。在這部憲法實施22年里，我國已經(jīng)對憲法共三十一條內(nèi)容進行了修改，其中1988年4月12日，七屆全國人大一次會議通過了涉及兩項內(nèi)容的第一次憲法修正案；1993年3月29日，第二次修改由八屆全國人大一次會議通過，在多達九項內(nèi)容修改中，值得注意的是國家根本任務(wù)表述的改變；1999年3月15日九屆全國人大二次會議通過了涉及六項內(nèi)容的第三個憲法修正案；2004年3月14日十屆全國人大二次會議通過了涉及多達十四項內(nèi)容的憲法修正案。
二、我國修憲成本問題
我承認憲法修改有其合理的一面，也有支撐其的幾個理由，（一）、為了使憲法的規(guī)定適應(yīng)社會實際的發(fā)展和變化，這是由客觀原因決定的，也就是說憲法賴以存在的社會條件在不斷變化；（二）、當然這和制憲者認識能力的局限性也有關(guān)，例如憲法條文的不合目的性、不周延性、模糊性、滯后性等；[1]（三）、也存在憲法作為一種政黨統(tǒng)治工具，被政黨加以利用的因素。我承認憲法必須適應(yīng)活著的人們所處在時代的發(fā)展變化的需要，從我國近幾次的修憲內(nèi)容可以說幾乎是在一致贊成聲中通過的，就拿2004年十屆全國人大通過的憲法修正案，只有區(qū)區(qū)的10人投了反對票，輿論導(dǎo)向也是一邊倒的，理論界也多數(shù)為同聲附和，這里我要針對的并不是對具體的憲法修改內(nèi)容，而是從宏觀上去探討修憲的必要性和合理性。
修憲成本問題一定要引起修憲者和憲法理論界的高度重視，因為憲法的修改必然會帶來一些負面效應(yīng)，畢竟修改是經(jīng)過再次加工的，在我國的修憲成本相對要高一點，因為我國缺乏憲政基礎(chǔ)，憲法之光并沒有普照中華大地，公民的憲法意識不強，利用憲法維護自身公民利益的思維相對缺失。當然這里并不是反對修憲的本質(zhì)，修憲確實是憲法不斷完善的有效方式，而且有其時代進步要求的合理性，但是一定不能迷信修憲這一方式，過于強調(diào)其正面效益或認為根本就不存在修憲成本這一問題。
綜觀我國近年來的幾次修憲，我有以下幾點看法：（一）、憲法修改對憲法自身的穩(wěn)定性和政治的連續(xù)性都有消極作用，修憲頻繁，很可能會破壞憲政秩序，同時也破壞憲法的權(quán)威性，憲法不同于普通法律和具有時代性的政策規(guī)定，它是一部具有前瞻性和延續(xù)性的根本大法，是一個國家和全體公民為之遵守的行動指南。從近期來看，我國修憲的次數(shù)確實是比較多的，比較美國憲法，從1787年5月由12個州的55位代表集會于費城制定出《美利堅合眾國憲法》，而后迄今長達217年中沒有重新制定新憲法，期間只通過了27個修正案，可以說美國憲法就是一部為解釋法所發(fā)展，為判例所修飾，為政治傳統(tǒng)習慣所擴張的憲法，其語言質(zhì)樸簡短，文義明確，原則上確定而細則上又富有伸縮余地的憲法藍本。[2]日本自1947年頒布憲法至今，對憲法從未做過修改，保持了很好的連貫性，即使是最近啟動的的修憲程序，也都顯得困難重重；
（二）、修憲程序應(yīng)當予以完善，必須將修憲的原則、方式、程序等具體內(nèi)容具體化和法律化。雖然我國現(xiàn)行憲法第64條規(guī)定，全國人大常委會或1/5以上的全國人大代表有權(quán)提議修改憲法。但在我國修改憲法的實踐中，通常由中國共產(chǎn)黨中央委員會首先提出修改的建議案，然后由全國人大常委會或者1/5以上的全國人大代表接受，再向全國人大提出正式的憲法修改草案。這一實踐慣例正好反映了我國憲法修改并沒有上升到一種全國上下一致的全民大事，黨性意志還比較偏重，全民參與性不足，執(zhí)政黨過于輕易地左右憲法發(fā)展趨勢和走向。在我國，憲法與執(zhí)政黨的關(guān)系一直顯得比較微妙和敏感。執(zhí)政黨當然可以根據(jù)客觀形勢與條件的變化以及主觀認識的發(fā)展，認為需要制定和推行某種新的方針和政策，它在推行之前，應(yīng)當通過嚴格的、充分的民主程序，使之成為國家的政策或者修改現(xiàn)行的法律和制定新法律；
（三）、修憲固然重要，使其更好地發(fā)揮功用。但憲法作為根本大法，為人們心中的法律信心基石，修憲理應(yīng)慎之又慎，而且即使到了非修不改的時候，也必需采取更為復(fù)雜和謹慎的法定程序，接受最廣泛地監(jiān)督，讓憲法修改程序變得更加嚴密。憲法其理念信條是應(yīng)該凌駕于國家之上的，決不能使憲法成為一種簡單的統(tǒng)治工具，局限于時代的束縛，其內(nèi)容本身應(yīng)該具有前瞻性和引導(dǎo)性，憲法應(yīng)具有很強的穩(wěn)定性，這樣才可能使廣大人民對憲法的權(quán)威性產(chǎn)生敬畏之心。憲法權(quán)威的歷史慣性思維非常重要，需要長達數(shù)十年或上百年的精心呵護和打造，為了維護憲法的絕對權(quán)威性，讓率土之濱皆受憲法之光，讓所有人對憲法的權(quán)威產(chǎn)生敬畏，以制約任何一種極端權(quán)利，以達到某種程度的權(quán)利平衡及關(guān)系和諧。
三、對于我國修憲的建議
從確保憲法的延續(xù)性和權(quán)威性的角度考慮，憲法即使出現(xiàn)一些小瑕疵或漏洞，如果不至于影響社會穩(wěn)定和人民的憲法理念的基石，則要盡量考慮不修憲，應(yīng)該多采用憲法解釋的途徑。人們對一部權(quán)威并且穩(wěn)定的憲法產(chǎn)生的信任感和敬畏感，這種效果是不易達到的。不是說只要把憲法條文修飾得面面俱到，符合當代的特征就可以解決問題的，當憲法的實際實施效果不甚理想時，再冠冕堂皇的修飾也無補于是。實質(zhì)上每修改一次憲法，其付出的成本與代價是很大的，這其中會產(chǎn)生修憲成本的現(xiàn)實問題，孰輕孰重并不是一時能夠體察出來的。憲法一定要保持其連貫性和獨立性，憲法不同于普通部門法和實體法，一部好的憲法不僅僅在于其設(shè)計的條文內(nèi)容，而是其在一個國家的實際地位，處于何種位置，真正起到根本大法的指導(dǎo)和制約作用，讓一個國家內(nèi)外部的各種關(guān)系趨于和諧。我國憲法規(guī)定了18項公民的基本權(quán)利，但時至今日只有其中9項制定了具體的法律加以保障，另9項則長期停留在“紙面”上，缺少成為實踐中的權(quán)利的必要渠道。這種狀況顯然不利于對公民憲法權(quán)利的保護，也不利于維護憲法作為國家根本大法的最高權(quán)威和尊嚴。我國現(xiàn)行的憲法修改經(jīng)歷里，過往的三次修憲，共計十七條，已經(jīng)完成的最新一次修憲，共計十四條。細心的人們注意到，在這三十一條憲法修正案中，有多處一修再修。頻繁地修憲甚至讓人們產(chǎn)生不安為本不高的憲法信任值增添了不穩(wěn)定因素。
當然對于我國目前憲法現(xiàn)狀而言，可以朝著以下方面和趨勢去發(fā)展：（一）、中國憲法必須走司法化道路，因為憲法的主要特征是法律性，從憲法的法律特性及司法機關(guān)的性質(zhì)、公民需求等因素，決定了憲法只有通過司法途徑才能使紙面上的文字成為活生生的現(xiàn)實而有效的規(guī)則。[3]我國近幾年似乎有了些動作，2001年7月24日，最高人民法院公布了《關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權(quán)利是否應(yīng)承擔民事責任的批復(fù)》。該批復(fù)以憲法為依據(jù)，認定陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段，侵犯了薺玉苓依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育的基本權(quán)利，并造成了具體的損害后果，應(yīng)承擔相應(yīng)的民事責任。《批復(fù)》立即在社會公眾中引起強烈反響，成為司法界以及學術(shù)界為之歡呼雀躍的“憲法司法化第一案”。寥寥數(shù)語《批復(fù)》最大的貢獻在于，首次在司法解釋中提出了司法機關(guān)應(yīng)當保護公民依據(jù)憲法規(guī)定所享有的基本權(quán)利，對喚醒人們幾近沉睡的憲法觀念和憲法權(quán)利意識起到了巨大作用；（二）、不斷喚醒民眾的憲法意識，我國的憲法建設(shè)之路不能只停留在上層的單方面行動，沒有良好的群眾基礎(chǔ)，憲法也只能成為華而不實的空文，只有自覺和主動地去營造大的憲政環(huán)境，灌輸?shù)氖呛蠎椀睦砟詈退枷耄寫椃ㄒ庾R在人民大眾中生根發(fā)芽，茁壯成長；（三）、合理地處理好憲法和執(zhí)政黨的關(guān)系。我國的憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，憲法序言中也規(guī)定了，憲法必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下貫徹執(zhí)行，并且黨自身必須在憲法的范圍內(nèi)活動。這是憲法實施的關(guān)鍵。但從我國憲法成長歷史來看，過去的一些領(lǐng)導(dǎo)人缺乏這樣的觀念，在實際生活中，黨和黨的組織往往處于憲法之上，不按照憲法的規(guī)定辦事，結(jié)果只能使憲法虛置，這樣對憲法權(quán)威性是一種嚴重打擊；（四）、加強憲法監(jiān)督和建立違憲審查制度。我國憲政之路是非常坎坷和艱辛的，比如說1954年憲法本身對維護憲法尊嚴、保障和監(jiān)督憲法實施沒有給予應(yīng)有的重視，缺乏有效的規(guī)定。雖然規(guī)定了由全國人大來監(jiān)督憲法的實施，但由于沒有專門的機構(gòu)和程序，致使這種規(guī)定形同虛設(shè)。面對當時不斷出現(xiàn)的違憲行為，全國人大竟沒有表達任何不同的意見，更沒有采取任何措施。到后來，全國人大連其自身的存在也無法維持下去了，更談不上憲法監(jiān)督。當然，憲政之路并不是一蹴而就的，需要一定的時間和步驟，從目前的狀態(tài)中看，似乎理論界也開始有了這種實際行動去加以驅(qū)動。去年3月17日，走在廣州大街上的27歲的孫志剛突然被收容了，隨后在廣州市收容站被打死。“孫志剛事件”披露后，迅速引起了社會空前關(guān)注。北京大學教授賀衛(wèi)方等5位學者也以公民的名義再次聯(lián)合上書全國人大常委會，特請全國人大依照憲法組成“特定問題調(diào)查委員會”，對孫志剛遇害一案的經(jīng)過、當前和未來的調(diào)查處理情況以及收容遣送制度的實施狀況，進行獨立、公正和權(quán)威的調(diào)查。近幾年學者和專家紛紛提出實質(zhì)建議，并能得到公眾的注意和執(zhí)政者的回應(yīng)，種種跡象確實讓我們看到中國憲政之路的希望。
四、我國憲法之路展望
憲法修改帶來不只是正面影響，更不是能“包治百病”的，其負面影響也是非常大的，修改成本還不能夠短期衡量。修憲當然也是一種選擇方式，在某種階段也是可以讓人們接受的，但必須有一種良好的體制去運行它，雖然得到的結(jié)果是一樣的，但其效果和影響卻是大相徑庭的。合理的體制設(shè)計絕對是必要的，因為制度的不完善和缺陷往往會沖破一切所謂的道德防線和美好幻想，僅僅通過自身內(nèi)心驅(qū)動的自律去抵擋來勢洶洶的外界誘惑和干擾，是不能夠要求每一個人都能做到的。從近幾年查處的反貪案件來看，集體貪污受賄層出不窮，就不能僅僅從道德修養(yǎng)缺失去解釋了，當絕對權(quán)利缺少制衡的話，就必然會出現(xiàn)絕對腐敗的溫床。讓憲法成為人民大眾值得信賴和足以期盼的力量，就必須通過合理的制度去保障和維護它，不能讓它輕易遭受打擊和破壞。中國憲法要處于一種上升趨勢，恢復(fù)原本設(shè)計的地位，就必須從體制上、觀念上真正賦予憲法的發(fā)展空間，真正發(fā)揮其實質(zhì)效力，真正使中國走上民主法治的憲政道路。
[參考文獻]
[1] 徐國棟 民法基礎(chǔ)原則解釋[M]中國政法大學出版社，1992，143頁
[2]肖澤晟 憲法學——關(guān)于人權(quán)保障與權(quán)利控制的憲法學[M] 科學出版社，2003，138頁
[3]刁桂軍 試探我國憲法司法化問題[J]武漢理工大學學報社會科學版2003（12），67-69頁
刁桂軍 武漢理工大學人文社會科學系2001級本科生
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2004年3月3日定稿
