[ 李長春 ]——(2004-4-30) / 已閱32726次
論民事公益訴訟原告的多元化
李長春
(中南財經政法大學法學院， 湖北 武漢 430074)
內容摘要：保護公益的關鍵就是從立法上確立民事公益訴訟原告的多元化機制，避免民事司法審判權在公益訴訟領域的“真空地帶”，這已成為了近現代民事訴訟的一大基本趨勢。當事人理論、訴權理論的發展與完善從民事訴訟理論層次論證了民事公益訴訟原告多元化的正當性，而人民主權理論和權力制約理論則從法治的高度奠定了其深層法哲學依據。針對我國的立法缺陷，筆者提出了構建我國民事公益訴訟原告多元化制度的若干具體構想。
關 鍵 詞：民事公益違法行為；民事公益訴訟；原告；多元化
由于立法的缺陷與現實的需要，關于公益訴訟制度的研究已成為近年來我國法學理論界的一大看點，但主要是就如何從整體上構建我國公益訴訟制度進行了研究并相應地提出了諸多完善建議，很少就其中的關鍵即公益訴訟原告資格作具體而深層次的分析研究。本文宜就這個問題進行了一些探討。
一、我國民事訴訟原告一元化無法應對日趨嚴重的民事公益違法行為
所謂“民事公益違法行為”就是指公民、法人或其他組織違背民事、經濟法律法規，損害或可能損害國家、社會公共利益，法律、法規規定應予制裁的行為。隨著我國社會主義市場經濟體制的確立及發展，各類民事公益違法行為呈現出“潘多拉盒子”打開時的“壯觀”場面。具體表現在：（一）通過非法手段侵害、破壞、浪費公有資產，特別是國有資產的事件層出不窮，數額越來越大，可謂“舉國震驚”、“世界矚目”。（二）壟斷、限制競爭、不正當競爭、侵犯消費者權益，價格違法等公益違法行為充斥于中華大地的每一個角落。（三）環境污染等各類公害事件此伏彼起。針對這些痛心疾首的各類民事公益違法行為，我國加大了行政執法的力度。但由于各種原因，這些行政機關的權力并沒有得到很好的行使和發揮，“掛一漏萬”似乎成了行政執法的一大特色風景。針對行政機關“掛一漏萬”，作為保護國家、社會公共利益最后一道防線的司法權和司法機關卻只能“隔岸觀火”，而狹義之士的“路人”又難以“拔刀相助”。大家只好一起聽任這種抽象的國家、社會公共利益或“小額多數”的“易腐權利”腐爛下去。為什么會出現這種狀況呢？筆者認為，罪魁禍首就是我國現行民訴法所規定的原告的一元化，從而形成了對民事公益違法案件的審判盲區。
我國現行《民事訴訟法》第108條規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”可見，只有公民、法人和其他組織因自己的民事權益受到侵犯或者與他人發生民事權益爭議，才能以原告資格向人民法院提起訴訟，要求人民法院行使司法審判權保護其民事權益，而與案件沒有直接利害關系的人或組織無權向人民法院提起訴訟，至多也只有“支持起訴權”。由此可以看出，我國民訴法所采取的是比較徹底的原告一元化即有權發動訴訟的原告只能而且必須是受害者本人亦即實體權利關系人，唯一例外的情況是，針對侵犯國家集體利益的經濟犯罪行為，人民檢察院可以代表國家提起刑事附帶民事訴訟。這樣的立法規定根本不能保護公益違法行為所造成或可能造成的損害。民事公益違法行為的一個重要特點就是其客體主要是抽象的國家、社會公共利益。這就難以確定一個直接、具體的受害者來擔當原告，即使有直接受害者，也由于這種案件的“社會化”和“政治化”特征，加害方所獲得的非法利益總額非常大，而受害方則是小額多數，絕大部分人存在著“搭便車”的心理定勢。而想起訴的人也可能因為考慮訴訟的不經濟及國家未能給予其特殊的優惠政策，得不到任何實質性支援，只能孤軍奮戰等因素而不得不“忍痛割愛”、“退避三舍”。關心公益的一般民眾也因為原告資格一元化而導致的“窄口徑”被排除在訴訟大門之外，使得諸如王海等狹義之士的“路人”，為了懲罰那些不法者，不得不采取“苦肉計”，先“買假”加入到受害者的隊伍中去，使自己成為直接利害關系人，然后才有“告假”的原告資格。事后不得不領受他人“狗拿耗子，多管閑事”的譏諷，被懷疑為“動機不純”。作為法律監督機關的人民檢察院也只能對經濟犯罪行為而導致損害國家、社會公共利益的案件，根據《刑訴法》提起刑事附帶民事訴訟，換言之，未觸及刑法，沒有達到犯罪程度的其他一切公益違法行為，人民檢察院是“鞭長莫及”的。此外，即使有直接受害的個體當事人“挺身而出”，討個說法，法律也只保護其個人利益。在代表人訴訟中，也只保護明確表示起訴的私人利益，除此以外的其他人的利益乃至國家社會公共利益仍舊歸屬于違法者，也就是說，我國原告資格一元化所對應的“一對一”的權利保護方式重在保護私人利益，而不重在保護國家、社會公共利益，更不消說制裁懲罰公益違法者。總之，這種原告資格上的“一元化”訴訟機制難以應對日益猖狂的民事公益違法行為，不可避免地存在大量審判保護的“真空地帶”，而違法者則在行政機關的“掛一漏萬”和司法機關的“隔岸觀火”中游刃有余、瀟灑依然乃至變本加厲。
因此，筆者認為，應針對民事公益違法行為的特殊性，我國立法應改原告資格的一元化為多元化，即不但受公益違法行為直接侵害的人和組織可以提起民事公益訴訟，而且任何關心公益的公民、相關團體、人民檢察院都可以代表國家或公眾以原告資格向法院提起訴訟，以全面周密地保護國家、社會公共利益。
二、國外關于民事公益訴訟原告多元化的法律規定
（一）古羅馬
在古羅馬法中，“人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它，受到非法行為侵害的人或被認為較適宜起訴的人具有優先權。”[1]由此觀之，古羅馬的任何市民都可以代表集體直接起訴以維護社會公共利益，而不限于直接利害關系人，直接利害人只具有優先起訴權。
（二）英國
在英國，一般只有法務長官（檢察長）可以代表公眾提起訴訟以倡導公眾利益，阻止公共性不正當行為，但有以下例外：其一，在不正當行為已直接使自己的利益受損或可能受損，而法務長官（檢察長）又拒絕行使其起訴權時，經法務長官（檢察長）同意私人可以提起訴訟，但其目的不是為了其自身而是為了一般公眾的利益。美國法學家G·蓋茨稱之為“檢舉人訴訟”。[2] 其二，英國的《污染控制法》規定：“對于公害，任何人都可提起訴訟”。[3] 其三，某些組織經檢察長同意可以提起環境公共衛生群體訴訟。[4] 其四，英國法也賦予某些機構如英國的平等委員會及某些特別公職人員如公平交易局局長等以特別訴權，以維護社會公共利益。[5]
（三）美國
美國是現代民事公益訴訟制度比較完善的國家之一，它比較集中地體現了原告的多元主義思路。1890年美國國會通過的《謝爾曼法》，1914年《克萊頓法》均規定對反托拉斯法禁止的行為，除受害人有權起訴外，檢察官可提起衡平訴訟，其他任何個人及組織都可以起訴。[6] 1986年10月的《反欺騙政府法》第二次修正案規定，任何個人或公司發現有人欺騙政府，索取錢財后，有權以美國政府的名義控告違法的一方，并在勝訴以后分享一部分罰金（一般是從被告罰金中提取15-30%金額作為獎勵）。《美國區法院民事訴訟法規》第17條也規定：“在法定情況下，保護別人利益的案件也可以用合眾國的名義提起。”[7] 但美國法對公民提起公益訴訟的所作了限制性規定即只針對“主要的違法行為”以防止濫訴。
（四）德國
德國民事訴訟法規定，檢察機關作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。[8] 防止不正當競爭法、專利法、商標法等民事經濟法律都規定了有關公益團體（如消費者保護團體，促進工商業利益團體等）可以提起團體訴訟。[9]
（五）法國
大革命以后，法官的檢察官在民訴活動和民事活動中不再是國王利益的代表，而是社會公益的維護者。1804《拿破侖法典》規定，檢察官可以為了社會公益提起或參與訴訟。1806年《民事訴訟法典》及后來的《法國新民事訴訟法》也都有相應規范，如后者第422條規定“法律專門規定的案件中，檢察機關作為主要當事人提起訴訟。”第423條則更明確規定“在公法秩序受到損害時，它（檢察機關）可以為維護公法秩序而提起訴訟。”[10] 1913年，法國以判例方式確定了團體訴訟。[11] 1973年法國的羅艾依埃（Loi Koyer）法律第46條正式給消費者團體以原告資格。[12]
綜上所述，無論在大陸法系還是英美法系，關于民事公益訴訟原告的具體制度規定上有或多或少的差異，但有一點是共同的，即在民事公益訴訟中的原告資格上并未采取一元化即只能由直接利害關系人提起訴訟，而是多元化，除了直接利害關系人外，非直接利益關系人也可以充作原告。具體而言，檢察機關作為原告提起民事公益訴訟是一種通用形式，與案件無利害關系的一般民眾或社會組織、社會團體，在很多國家也具有原告資格代表他人提起訴訟，并且在一些國家，對基于公共利益而提起的私人訴訟或民眾訴訟有一定的獎勵。這些共同點一方面說明了在民事公益訴訟領域中立法實行原告的多元化已成為近現代民事公益訴訟的基本趨勢；另一方面，也為我國關于民事公益訴訟原告制度的設計提供了藍本。
三、民事公益訴訟原告多元化的理論依據
（一）當事人適格理論
所謂當事人適格就是指對于特定的訴訟，可以自己成為當事人的資格，當事人適格理論源于德國。在德國普通法時代，由于實體法與訴訟法未分離，傳統當事人理論是通說。這種理論采取的是“實體當事人”的概念和標準，從實體法角度去考慮當事人適格的基礎，認為，進入訴訟的當事人必須與案件有直接利害關系，其著眼點就是實體權利的有否，強調民訴當事人與民事實體主體的同一性，民事實體權利人為原告之適格，民事義務人為被告之適格。可見，此說采納的是當事人的單一化，并不承認例外情況的當事人的多元化。
但隨著訴訟的發展和紛爭的現實，在起訴時就要求起訴人和被訴人都是實體法律關系的真正的權利人和義務人是不切實際的，會造成許多糾紛如現代型的公益糾紛等無法接近司法救濟，權利得不到很好的救濟。因此，在近現代民事訴訟意義上的當事人適格理論應運而生。日本學者兼子一教授認為，通常情況下，實體利害關系人為正當當事人，例外情況是第三人基于訴訟擔當而具有當事人適格。[13] 有學者則指出：當事人適格的基礎是“代表性”或者“爭議”（糾紛）管理權，他們認為，過去考察當事人適格的基礎只是從實體權利方面入手，而沒有考察到當事人適格的基礎的訴訟特征。[14] 德國學者奧特科爾（Octker）等則創立了“形式當事人”的概念，將訴訟當事人的概念與實體權利關系的主體進行了分離，認為，在“形式當事人”的概念之下，為自己提起訴訟的為原告，其對方為被告，并不存在判斷正當當事人的實體法基準。[15] 赫爾維格進一步提出訴訟當事人資格純粹是訴訟法上的問題，認為當事人適格的基礎是“訴訟實施權”。[16] 可見，近現代民事訴訟意義上的當事人適格理論認為，訴訟當事人是一個程序概念，判斷訴訟當事人是否適格，只看起訴的當事人是誰，是否擁有訴訟實施權，而無需從實體法上考察其與訴訟標的關系。進而言之，當事人可以不是利害關系人，這就意味著直接利害關系人既可以為自己的利益也可以為了他人的利益向法院起訴，而無直接利害關系人為了他人或社會的利益可以向法院提起民事訴訟。具體來說，當事人適格的基礎或標準是訴訟實施權，有訴訟實施權的人為適格當事人，而無訴訟實施權的人為非適格當事人。當事人適格分為實質正當當事人適格和形式正當當事人適格，認為實質適格當事人是民事實體法法律關系主體，當然擁有訴訟實施權，而形式正當當事人系非民事實體法律關系主體，其訴訟實施權則表現為糾紛管理權，主要存在于訴訟擔當或訴訟信托的情形。所謂訴訟擔當是指通過訴訟上的授權使第三人（非系爭實體法律關系主體）取得糾紛管理權為他人（系爭法律關系主體）而以自己名義作為訴訟當事人提起訴訟和進行訴訟。根據訴訟擔當的手段和方式的不同，訴訟擔當人分為法定訴訟擔當人和任意訴訟擔當人。前者是根據法律的強制授權而不是根據系爭實體法律關系主體的直接的意思表示，取得糾紛管理權，從而成為形式正當當事人。法定訴訟擔當人分為兩種：其一，對他人的實體權利義務或財產擁有管理權或處分權的法定訴訟擔當人如代位債權人、遺產管理人、遺囑執行人、破產清算人等。其二，對他人的實體權利義務或者財產不擁有管理權或處分權的法定訴訟擔當人，他們一般具有某種職務資格，因公益的需要和法律技術上的考慮而被賦予訴訟當事人資格,如英美法等國公益訴訟中的檢察官。[17] 民事公益訴訟中的一般民眾是基于法定訴訟擔當中的第一種形式而取得正當當事人的資格。因為在法治社會，人民擁有管理國家事務的權利，根據人民主權理論，通常情況下，人民以間接方式管理國家事務，但必要的例外情況，可行使直接管理權（后有詳論）。而民事公益訴訟中的人民檢察院就是基于法定訴訟擔當中的第二種形式而取得正當當事人資格。任意的所以擔當人是實體法律關系主體明確授權給第三人以糾紛管理權，這也合理地解釋了群體訴訟中當事人適格的相關問題。
由以上可以得出這樣一個結論：在近現代民事訴訟意義上的正當當事人理論關于原告資格上的界定已摒棄了傳統正當當事人適格中的一元化（實體權利人）而改為多元化，系爭法律關系主體和非系爭法律關系主體都可以成為正當原告，具體在民事法益訴訟中，不但直接利害關系人可以作為原告提起和進行訴訟，而且非直接利害關系主體如基于糾紛管理權的一般民眾、檢察院等都可以擁有原告資格提起和進行訴訟。
（二）訴權理論
任何權利都應有相應的司法救濟制度，而提起訴訟的前提就是提起者應享有訴權。關于訴權理論，學者們包括我國學者都提出過多種理論學說。最近，我國學者認為，訴權（民事訴權）是基于民事糾紛的發生（民事權益受到侵犯或與他人發生爭議），國民請求法院行使審判權解決民事糾紛或民事權益的權利。訴權的內涵具有雙重性即程序內涵和實體內涵，所謂訴權的程序涵義即在程序上請求法院行使審判權,這種意義上的訴權的行使旨在啟動訴訟程序和從程序上請求法院行使審判權，具有將民事糾紛或爭議引導到民事訴訟中的程序功能。實體涵義是指保護民事權益和解決民事糾紛的請求，是審判權保護的核心對象，二者是手段和目的的關系，并相輔相成共同構成訴權的完整內涵。從權利的角度看，一般情況下，訴權主體即為民事實體爭議主體，[18] 此種主體擁有的訴權必然具有完整的雙重涵義，但在特定條件下，訴權的雙重涵義有可能分離，因為，如果絕對地把訴權主體界定為直接利害關系人即民事實體爭議主體，那么，就必然會導致大量的民事權利得不到民事司法審判權的救濟，民事糾紛得不到及時地合理的解決，這無疑背離民事訴訟的宗旨，與法治原則及法治目標相悖。因此，出于權利必須救濟和解決民事糾紛等民事訴訟目的的考慮，法理拿起法律技術的衡平武器，利用“訴權轉讓”或“糾紛管理權”或“訴訟擔當”等變通之，認為，應該賦予非實體爭議主體的第三人以程序涵義訴權來維護實體爭議主體的權益，從而擴大訴權主體范圍，這種情況不構成對他人訴權的侵犯，這就解決了為他人利益而進行的客觀訴訟主要是公益訴訟所存在的理論難題。當今“訴權”的賦予，很大程度上是為了維護公益或法益的需要。凡是侵害的危險性較廣，影響層面較大，但非具體投射到特定人身上的,就必須擴大訴權的主體范圍，以維護公益或法益。如果公益和私益并存時，法律不僅保護公益，而且同時保護相關私人利益，此時賦予私人的訴權的同時，也賦予“公益維護者”如檢察官、消協、工會等和關心公益的一般民眾以維護公益為目的的“訴權”（程序涵義訴權）。[19] 這里“擴大訴權主體范圍”、“賦予訴權”其實質就是變訴訟當事人的單一化為多元化。
有學者認為，訴權是國民平等享有的一種憲法性權利，憲法關于國民的人身權和財產權等與之相應的救濟權的規定，是訴權存在的根據。日本、意大利等國憲法都有規定，特別是葡萄牙憲法，針對公益訴訟規定了民眾訴訟權，尤其是對于損害公共衛生、惡化環境與生活素質、損害文化財物等違法行為加以預防、制止時，提起司法救濟，并有權要求損害者賠償。[20] 由此可見，在民事公益訴訟領域，非直接利害關系的民眾擁有訴權，這得到國家憲法的認可。
（三）人民主權理論和權力制約理論
（1）人民主權理論
按照人民主權理論，人民是一切公共權力或國家權力的所有者，但人民一般不直接行使國家權力，而是把國家權力委托給專門的國家機關及其公職人員去具體行使，人民則保持監督權，另行委托權及在特定條件下直接管理國家事務的權力。這些專門的國家機關及工作人員在具體行使國家公共權力時，必須反映和體現人民的意志，否則，人民可以啟動相應的救濟權，如盧梭之觀點，“政府是主權者的執行者，它必須按照公民的指示（即法律）辦事，行政權是一種委托權，行政官是主權者委托的官員，人民可以罷免行政官員。在一個國家里，統治者或行政官絕不是主權者，而是主權者的仆人即人民公仆”。[21] 具體程序是，先由民選的代議機構制定反應人民意志的法律，然后由專門的國家機關和相關公職人員去執行法律，在相關國家機關及公職人員官僚主義，執法不嚴、違法不究不能反應和體現人民的意志的情況下，人民可以放棄對他們的委托，而直接對違法行為起訴，委托司法機關利用國家審判權來執行法律。同時，國家機關無論如何健全和調整，僅依靠相關機關及公務員來維護公共利益是不夠的。因此，法律應授權公民和社會組織來維護公共利益以補救其不足。而作為法治國家，公民和社會組織維護社會公共利益的唯一途徑應是把違法者送上法院，接受公正的司法審判。故必須賦予公民和社會組織以直接起訴權。[22] 綜上，在國家、社會公共利益受到損害時，除直接利害關系的不特定權利主體依法對民事公益違法行為提起民事訴訟外，普通民眾和社會組織也可基于人民主權理論而擁有訴權，成為正當原告。
我國憲法第2條明確規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民可以按照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，經濟文化事務以及社會事務。因此，可以說，我國的民主法律制度體現了人民主權理論，但由于“我國現代法意識的缺乏，一直沒有從司法制度的設置和運作方面保障人民通過公訴權利直接行使管理國家事務的權利，只停留在鼓勵群眾向有關國家機關或領導人檢舉、揭發、舉報上。”[23] 其實質仍是人治而非法治。因此，要切實保障人民主權，推行法治，應盡快依法賦予公民和相關社會組織對公益違法行為的公訴權或直接起訴權。
（2）權力制約理論
根據權力制約理論，“權力的分立與權力的制約是法治的支撐點。”[24] 孟德斯鳩指出“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”洛克也認為，“在一定情況和條件下，對于濫用職權的強力，真正的糾正辦法就是用強力對付強力”。在法治國家，不但要制約權力的濫用，而且還要制約權力的惰性，這是權力制約的本質使然。在現代社會，行政機關是維護國家社會公共利益的主要國家機關，它擁有非常廣泛的行政管理權和行政執法權。但因為行政權自身的主動屬性，加上部門主義、地方主義等利益因素的驅動，行政權力明顯呈現出擴張、膨脹和萎縮的雙重趨勢，從而使有些領域成了“唐僧肉”，人人都想吃，展現出“齊抓共管”、“你爭我奪”的熱鬧景象，而另一些領域則成了“冷宮”，無人光顧，冷冷清清，出現了行政執法的盲區，使違法者逍遙法外。同時，由于執法機關的特權問題即一個執法機關“壟斷”了某一部法律的執行權，那么就勢必造成行政機關變成了牟取“私利”的工具。因為行政機關內在制約的先天不足，難以承接強力制約的重擔，故必須要建立權力制約權力的機制，即以司法權力制約行政權力，以人民主權制約國家權力。因此，當國家社會公共利益受到民事經濟違法行為侵害，具有執法權的行政機關對此民事公益違法行為不依法作為或怠于作為時，不僅擁有法律監督權的人民檢察院，而且任何公民、組織都擁有訴權代表國家或者社會公眾對民事公益違法行為提起訴訟，要求司法審判機關依法對違法行為作出裁判。這一方面可以打破行政機關對公共權力的壟斷，利用司法裁判權的政策引導功能和強制威懾功能來促使行政權的依法行使，既不能濫用職權，謀取私利，也不得因怠于行使而出現行政執法盲區，從而實現司法權對行政權的制約。另一方面，任何公民和組織都有權依法維護國家、社會公共利益，代表國家或公眾起訴民事公益違法行為，其實質就是以人民主權制約國家權力。當然，根據權力的劃分，這種權力制約應僅限于國家、社會公共利益遭到損害的場合，不能任意超越，否則，就是對行政權的侵犯。但應注意，由于檢察機關的職能和性質，其作為民事公益訴訟的原告，應僅限于重大的損害國家、社會公共利益的案件及公民和組織控告的案件，其他案件可借鑒刑事訴訟法的有關規定，檢察院可基于法律監督權通知行政機關限時予以解決，并移送處理結果，特定條件下可以派員參與調查和處理。
綜上三個方面，我們可以看出，民事公益訴訟有深厚的理論基礎，不但當事人理論、訴權理論的發展與完善從民事訴訟理論層次論證了民事訴訟原告多元化的正當性，而且人民主權理論和權力制約理論則從法治的高度解決了原告多元化的深層法哲學依據。
四、我國構建民事公益訴訟原告多元化制度的若干構想
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