[ 單華東 ]——(2004-5-2) / 已閱18595次
司法改革進程中的理性思考
————審判組織改革之定位
單華東
隨著我國改革開放的深入及市場經濟體制的逐步建立，人民法院所承擔的調整、規范、裁決人們在民商事、知識產權、刑事、行政等方面關系的職能與作用越來越突出。與其相適應，社會公眾追求司法公開、公正、民主的要求也更加強烈。黨的十六大對我國司法體制改革和改革司法機關的工作機制提出了明確的要求，隨著審判方式改革的不斷深入，對審判組織改革的呼聲越來越高，經過前一階段改革，審判組織已不斷趨向完善。但改革是一個循序漸進的過程，現前的人民法院審判組織設置及做法仍然有許多亟待改進之處，理論界和司法界存在不少爭論，筆者認為審判組織改革的思路要進行準確定位，以期有利于改革的不斷發展。
一、審判組織改革的目標定位
司法體制改革首先應該是審判組織改革，從體制上保障審判組織能夠依法獨立辦案，獨立行使審判權，減少和克服來自法院內部和外部的過度干預，確保審判獨立、司法公正，最終實現法官獨立，走向法官負責制，當然這是法律的理想狀態，也是改革的最終目標。然而任何改革必須結合實際，考慮時間性和地域性，我國的國情決定了我們的審判組織改革應該有步驟、分階段的進行才能取得成效，實現最終目標，如果要想一步到位，則欲速不達。我們應該從現在開始在較長一段時間內，逐步改革有礙于實現目標的有關制度，以及一些傳統的習慣做法。筆者以為，中國現行的審判組織形式不能完全拋棄，其有存在的社會條件和司法基礎，我們只有通過不斷的完善，充分運用好，使其發揮最佳作用，為實現法官獨立——法官負責制準備條件。
我國現行審判組織存在的必要有以下五點：
其一，現行審判組織體現了我國政治體制的一項基本原則——民主集中制原則，在案件審理過程中貫穿了一個民主、監督、制約的思想，以合議制、集體討論的方式決定問題往往比單個人或數量較少的人討論決定問題要可靠得多，尤其是在現行的整體司法體制下，加之法官整體素質偏低，獨立執法能力較差，由具有一定數量的群體充分發揮各自的智慧與見解來討論決定問題，彌補法官個人的知識、經驗和執法能力的不足，其優點更為明顯。
其二，有利于保持司法體制的完整性。現行的司法權是在人大監督下行使，各級法院的人、財、物均由同級的黨委、政府管理和支配，法官行使審判權不僅受到同級人大的監督，而且受到同級黨委、政府的監督和制約，同時還受到同級檢察機關的法定監督，這種體制下的法院獨立行使審判權的憲法地位得不到保障，法官更難于完全獨立，因此在對法院、法官的管理模式與運作未有質的改變的現有司法體制下，只有保留現有的審判組織形式，與社會發展同步。
其三，現代司法理念還未深入人心，社會接受程度還不夠，法院的司法權威和司法威信嚴重不足。我們在理念上要維護司法權威，樹立司法公信力是至高無上的，法院的各種裁判不容否認，正如美國聯邦法院的一位大法官說過：“我的判決之所以是不可推翻的，不是因為我的判決是正確的，恰恰相反，我的判決之所以是正確的，是因為我的判決不可推翻”。但是實踐中我們大部分的法官素質與職業化的要求還有很大差距，業務水平還不高，其判決在不同部門及單位的監督下，還不能保證具有不可爭論，不能保證其判決的完全正確性，當然，訴訟制度上的不足對之也有較大影響，種種因素造成了司法缺乏權威性。
其四，法官的經濟狀況，與其責任、義務不相對等。法官的職業特點決定了法官應盡量避免以營利為目的的活動，因而不可能從其他途徑獲得收入，薪金是其唯一的收入來源，國家應保證法官享有相對優厚的待遇。但長期以來，法官沒有自已的工資序列，參照的是公務員序列，不具有具體可操作性，而且黨委、政府的各種攤派導致有的基層法院的工資待遇不能保證，而法官作為糾紛的最后裁判者，審判行為作為一種復雜勞動，本身具有的責任特別重大，負擔較重，而與其相對應的律師工作則比較輕松，收入水平比法官高得多，同是法律職業，對比顯明，“法官下崗當律師”這一本未倒置現象在中國產生就不足為奇。雖然培養法官的廉潔作風不能只憑高收入來保證，但實行高薪制，有利于吸引優秀人才，保持法官隊伍穩定，同時保證法官的權利、義務相對等，畢竟中國的法官不是生活在真空中，不能被神化。
其五，審判組織改革必須在現有法律規定的框架內進行，決不能違背法律規定或脫離法律另搞一套，甚至做出與法律規定相矛盾、相沖突的行為。作為司法機關，忠與和遵守法律是其基本特征和關鍵性的價值取向，不能有法不依，隨心所欲，為一種實用價值來犧牲國家法律的尊嚴與價值。首先在法院干警心中要有法律至上的觀念，即使有誤的法律，在沒有修改之前，也要遵守，法官必須服從于法律，這也是一種司法理念。
要實現法官負責制的目標，有一個漸進的過程，我們目前還做不到，由于上述原因，如果放任法官個體獨立，脫離了制約與監督，在各種內外壓力下，法官的司法公正較難實現，冤假錯案會不斷出現，而案件的反復會加重法院的訴累和當事人的訴訟負擔，還不如現在加強監督，減少錯案發生，須知好的制度在不相適應的環境下也會變成惡的制度，還不如不斷完善現行的具有一定優勢和存在依據的組織形式和制度。
二、審判組織的權力定位
目前司法機關實行的是“條塊結合，以塊為主”的行政化管理體制，再加上法院的行政管理制度，從而侵蝕了審判工作制度，行政管理職能與審判職能相融合，滋生了許多弊端，影響了審判獨立。就法院與外部關系面言，現行法院是在堅持黨的領導和“一府兩院”的基本框架內自上而下建立了四級法院體制，地方法院由同級人大產生，司法管轄與行政區劃重合，地方各級法院除受上級法院指導外，還受地方同級黨委的領導和同級人大的監督，同時又由于人、財、物獨立性的欠缺，客觀上還受各級政府及其職能部門的制約，法院自身沒有人事權，干部由地方黨政部門產生，又沒有財權，利益與地方緊密相連，法院實質上相同于政府的一個部門，造成了法院只能對地方黨政領導負責，而不是純粹對法律負責。就法院內部而言，審判人員與庭、院長關系是領導與被領導的行政關系，審判管理是按行政機關的管理模式運行的，法官的職級、職務的變化也是依照行政方式來確定的，形成了嚴格的法官位階體制，造成“法官不帶長，說話也不響”的行政“官本位”。筆者以為要采取相應的措施確保審判權力定位。
其一，在現有的管理體制下要立即實現法院單獨序列，進行直管，人、財、物由最高人民法院管理，實難做到，只能要求在法院用人、經費上法定化、程序化。法院干警職級、職務的落實，缺少一個法定程序，彈性很大，往往要法院花精力去與地方黨委、政府協調。筆者認為法院要實事求是的列出一個建議，提請全國人大或地方人大通過，以正式法律或地方性法規的形式出臺，法律或地方性法規中應包含：明確的法官晉升晉級、福利待遇的標準及程序，當法官達到條件時就依法定的程序提出晉升，沒有特定的情況不得否決，縮小地方黨委、政府的彈性幅度；按法院人數和每年的案件數明確各級法院應該的財政預算，各級法院每年按法律或地方性法規制定財政預算報人大批準后，就當然應從財政部門支取，財政部門行使的只是一些原則的核實程序，而非決定程序，不得隨意克扣預算資金，保證經費流通的合法、公正，擺脫地方對司法權的控制。
其二，對于法院審判管理的行政化我們可以通過審判管理程序化，內部用人程序法定化，強化合議庭權力，明確合議庭與院、庭長的權力定位。一是全面落實合議庭負責制。合議庭一經成立非依法定事由或正當理由不得改變，合議庭對案件負責，除少數上審委會的案件外，合議庭應當“拍板”定奪，院、庭長個人對案件的裁判意見不能隨意干預，必須通過法定的程序行使監督權。二是實行行政管理職能與司法職能分離。院、庭長在行政事務上與普通法官是行政領導關系，但對案件審理上，僅能是管理、監督、指導關系，可以對重大疑難案件，親自參加庭審擔任審判長，由直接審理取代聽取匯報所起的把關作用；對確有錯誤的裁決，可依法定程序啟動再審程序；通過旁聽庭審、檢查法律文書、訴訟卷宗等方式，了解審判中存在的問題，提出批評意見等等。三是建立法定的內部用人機制。規范司法行政權的決策機制，防止司法行政中的隨意性，增強法院行政決策中的民主性，在法院內部實行以法官為中心的制度，可以在內部設立由法官選舉產生的法官會議，行使某些重大司法行政權，如內部用人權等等，使法官的晉升不受行政領導的左右，杜絕法官為了滿足自身晉升的需要，視司法公正、維護正義為次要目的，在審判時片面考慮行政領導的思想影響，迎合領導的權力欲。
三、審判組織的職能定位
審判組織的職能就是“審”與“判”的內在關聯性所決定的，審理權與裁判權應當具有內在的統一性，審判工作的內在規律決定了不允許只審不判和只判不審的行為存在，但是實踐中各種主體對審判主體審判權的侵蝕，審理權與裁權的分離，審判人員的責任心削弱或喪失，非理性意見對裁判結果的支配，影響了司法公正。審判主體獨立裁判權的喪失、審判權的分散及多個裁判主體間的重復勞動，使案件不能及時審結，降低了審判效率，加大了訴訟成本。有必要對各個審判組織之間、審判主體與其他主體之間職能定位。
依照《法院組織法》、《刑事訴訟法》、最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》的規定，合議庭的主要職能是審判普通第一審案件、上訴案件和抗訴案件；獨任審判的職能是審判簡單的民事案件，輕微的刑事案件和法律另有規定的案件；審判委員會的主要職能是：（1）總結審判工作經驗，通過調查、研究，收集審判工作中存在的困難和問題，掌握審判工作態勢，分析其原因，提出對策、意見，指導審判實踐；探索各項審判工作規律，建章立制，使審判工作更加科學、合理、規范；通過歸類討論決定重大、疑難案件，使帶有共性的同類案件的特點和審判經驗得到提煉和升華，上升為審判理論，用以指導審判實踐。（2）決定民事、行政案件是否再審，發揮其審判監督作用。（3）討論決定重大的或疑難、復雜的刑事案件，直接參與案件審判活動。
審判長選任制后，院、庭長放權與合議庭，明確了院、庭長的職能是通過擔任審判長，發揮示范、指導作用；可以提請復議，發揮管理、監督作用；可以啟動再審程序，發揮其審判監督作用；對庭、院內的日常行政事務的管理職能。現在存在的主要是合議庭的案件審委會研究比較隨意，合議庭與審判委員會之間討論決定案件缺少合理劃分和平衡，兩者之間存在一個職能定位問題。
筆者以為，在現有的體制下，必須充分發揮審判委員會的審判指導與監督職能，明確和限制審判委員會討論決定案件的范圍，還權與合議庭。首先，否定審判委員會只討論刑事案件的觀點，明確審判委員會討論決定的重大、疑難、復雜案件不僅僅是刑事案件，而且包括民事、行政案件，傳統的法律制度主要是刑事法律制度，具有重大影響的也僅是刑事案件，民事、行政案件只是解決人民內部矛盾，不存在對社會有重大影響的性質，故民事訴訟法、行政訴訟法中沒有審判委員會討論案件的規定，但是隨著社會主義市場經濟的不斷發展，社會主義民主法制的不斷完善，經濟建設上升為主要內容，民事訴訟、行政訴訟領域的新類型案件、疑難復雜案件不斷增多，可以適用《人民法院組織法》的原則精神，組織審判委員會討論此類案件。其次，界定重大、疑難、復雜案件的范圍，可采取列舉式界定：1、本轄區有重大影響的案件；2、重大的涉外案件；3、人民檢察院抗訴的案件；4、上級法院指定下級法院審判的案件；5、可能判處死刑的案件；6、可能被宣告無罪的案件；7、法律規定不明或無明文規定的新類型案件；8、合議庭對認定事實和適用法律存在重大分歧的案件。要明確審委會討論這些案件并不純粹是決定案件的定罪量刑，而是為總結審判經驗、研究執法問題和審判規律奠定基礎。另外，要充分發揮審判案例指導作用，審判委員會討論決定的案件必須予以公布或編訂成冊下發給轄區內的法院，作為此類案件定罪、量刑的參考，決定此類案件不再提提交、不允許提交各級審判委員會討論，為以后的此類審判工作提出規范性的指導意見。院、庭長的職能、審委會的職能定位了，侵蝕合議庭審判職能的基礎消失了，合議庭的職能自然會得以強化。
四、審判組織行使職能的程序定位
合議庭由法官或陪審員共同組成，合議庭成員都應參與案件的審理和評議，都應發表自已獨立的見解，在表決案件審理結果時，按照少數服從多數的原則作出決定，各合議庭成員都有一票表決權。但是，在現行合議庭審理案件中，合議庭成員參與庭審意識不強、評議案件無獨立見解，名義上是合議庭審理案件，實際上是由承辦人一人審判，合議庭評議案件往往是承辦人的意見占主導地位，其他成員只是原則上表態或者在合議庭筆錄上簽字，有的甚至是承辦人先作出裁決，然后再向其他合議庭成員分別通氣，形成了實質上的“合而不議”、“議而不審”的局面。其原因是：合議庭工作實績的考核及追究責任只針對承辦人一人進行，其他成員沒有成績也沒有責任，導致其他成員對不是自已主審的案件莫不關心，既缺乏積極性，又沒有應有的責任心。
筆者以為，合議庭行使職能的程序必須定位。一是改變承辦人為唯一辦案主體的錯誤理念。承辦人只是合議庭內部負責處理具體訴訟事務的成員，其工作職責是合議庭內部的不同分工而矣，承辦人以合議庭的名義進行訴訟活動，對合議庭負責，沒有經合議庭的討論決定，不得私自行事，其行為后果也應由合議庭承擔。二是完善合議程序。庭前要合議，案件分配到合議庭后，要進行合議，按各自專業特點確定由哪一個成員承辦及對其他成員進行具體分工，共同制定庭審提綱和要點；庭上要合議，主持庭審的審判長要通過傳遞紙條、交頭接耳或微機聯網交流等方式，征求其他成員的意見；庭后要合議，合議庭成員各負其責地就事實認定和法律適用發表意見。三是完善裁判文書簽名核稿程序。裁判文書由分工負責的成員擬好后，合議庭每位成員必須認真審核，確保裁判文書上表述認定的事實證據與庭審認定的事實證據一致，同時必須在裁判文書上簽名，對裁判文書的內容負責。四是建立科學的工作實績考評和責任追究機制。對合議庭成員參加合議庭審理案件所付出的勞動予以確認，在平均分配的基礎上，給審判長和承辦人適當的加分補償，對其多付出的勞動予以肯定。同時在合議庭內部合理分配責任，實行責任自負原則，在評議時發表正確的意見不承擔責任，發表錯誤意見導致案件錯判的多數成員應分別承擔相應責任。五是要充分發揮審判長在合議庭審理案件中的指揮、調度作用。在審判長選任制的基礎上形成了固定了合議庭，由審判長主持合議庭工作，包括主持庭審、主持合議、在其他成員審核裁判文書后，最后審核、簽發裁判文書，但并不是審判長負責制，所的的工作必須由合議庭決定，審判長并不能決定，其僅起組織作用，實質是合議庭負責制。
在司法界和法學理論界要求取消審判委員會的呼聲越來越高，筆者以為，由于現有的法律框架沒有變，只有在不脫離現有法律規定的基礎上完善審判委員會行使職能的程序，最大限度的保證司法公正。
一是審判委員會只對案件的定性、責任分擔及法律適用問題進行討論決定，因其沒有參與庭審，沒有充分聽取雙方當事人的辯論，對案件的證據、事實的認定，沒有聽審的基礎，不予討論，由合議庭完成，在事實、證據認定的基礎上對其他問題的討論就僅是法律理論運用方面指導決定。
二是合議庭通過庭審對事實、證據難以作出認定的案件，本身就說明了其復雜性，此類案件值得總結和探索，從案件審理的實踐中積累經驗，可以在開庭時說明此案情重大、復雜另行組成合議庭審理，由審判委員會重新組成合議庭，嚴格按合議庭程序進行審判。
三是嚴格討論案件的程序。提交審判委員會討論的案件，合議庭必須在討論前3—7天內把詳細的審理報告發給委員，給予委員充分的時間進行分析與思考；審判委員會委員必須對審理報告進行認真審閱，并形成書面形式的發言，對案件的定性、責任分擔及法律適用提出獨立的見解及明確的意見，在討論時可以進行修改；委員的發言順序也要有限制，院長作為委員發言必須在最后，承辦案件合議庭的庭領導和分管院領導作為委員的，不能先發言，必須在最后院長發言之前進行；審委會結束后，委員必須將其書面發言簽名后交會議秘書備案，同時作為工作業績考核和追究責任的依據。
四是確定由合議庭匯報案件制度。具體可由審判長代表合議庭匯報，全體合議庭成員參與補充匯報，其本身也是匯報主體，這樣可以使審判委員會全面了解案情，又尊重了合議庭成員的勞動，同時防止匯報人匯報不全面。
五是逐步形成審判委員會委員的專業化，吸收業務尖子進入審判委員會隊伍，確保審判委員會職能的充分發揮，否則程序定位越好，對委員的要求越高，案件討論的質量就越差。
五、對審判組織的監督定位
目前，對審判組織監督的主體很多，有黨委、人大、檢察機關、人民群眾等等，這里主要探討法院內部監督的定位。審判長選任制后，強化了合議庭職能，完全放權于合議庭，案件質量有所下降，各個合議庭之間判決不平衡，影響了司法公正，有必要對合議庭采取合法的、適當的程序性監督，同時注意內部監督、指導的規范化、制度化，減少監督的隨意性。
筆者以為可以從以下幾方面進行監督，一是院、庭長享有判后監督權，認為裁判確有錯誤的可依照法定程序發動再審程序；二是院、庭長在合議庭評議時，可以列席，期間也可以提出個人意見，但該意見對合議庭不具有約束力，當合議庭意見一致，而院、庭長意見與合議庭意見不一致時，院長可以提請審判委員會討論，而庭長沒有此權力，但應該明確庭長提請審判委員會的建議權；三是院、庭長可以通過旁聽開庭、檢查裁判文書、訴訟卷宗等方式，了解合議庭工作中存在的問題，提出批評，對存在的問題要有記載，同時對審限臨近的案件進行督促；四是院、庭長下放裁判文書簽發權，只是表明其對合議庭決定案件沒有干預權，并不代表其不可以簽發裁判文書，為了保證裁判文書的質量，院、庭長可以在審判長簽發后，對裁判文書的撰寫格式及文字表述進行最后把關，但不改變合議庭對案件的審理判決結果。
