[ 王利軍 ]——(2004-5-9) / 已閱12460次
民事行政檢察中建議再審的法律思考
作者 王利軍 袁清彪
原載《河南檢察》2004年第2期
檢察建議啟動再審，就是人民檢察院在辦理民事行政申訴案件過程中，發現人民法院已生效的民事、行政判決或裁定確有錯誤的，經與人民法院協商同意，不走抗訴程序，而是由同級檢察院直接向同級法院發出檢察建議，建議法院依法再審。法院依照審判監督程序進行再審，并將再審結果通知提出檢察建議的檢察院。用檢察建議的方式建議法院再審，是檢察機關在民行檢察監督程序立法不完善的情況下，著眼維護司法公正和司法權威，依據法律原則和立法精神，在履行民行檢察監督權上的發展和創新。但由于現有法律沒有程序和實體上的規定，造成了檢察機關和審判機關在理論認識上的分歧，適用程序上的不統一。本文擬對這種做法的有關問題進行分析，以期有益于我國民事行政檢察監督制度的完善。
一、檢察建議啟動再審的依據
《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第四十七條規定：有下列情形之一的，人民檢察院可向人民法院提出檢察建議：（一）原判決、裁定符合抗訴條件，人民檢察院與人民法院協商一致，人民法院同意再審的。最高人民法院2002年9月下發的《全國審判監督工作座談會關于當前審判監督工作若干問題的紀要》第十七條規定：人民檢察院對人民法院的審判工作提出檢察建議，人民法院應認真研究改進工作；經與人民法院協商同意的對個案提出檢察建議書的，如符合再審立案條件，可依職權啟動再審程序。《規則》、《紀要》的規定，可以視為檢察機關適用檢察建議啟動再審的司法依據。
二、檢察建議啟動再審的價值
從法理上看，法律的價值在于實現秩序、公平、效率和自由。民行檢察監督適用檢察建議啟動再審，開創了檢察機關民行監督的新途徑，對加強檢察機關特別是基層院民行工作具有重要的實踐意義，在司法實踐中已顯現出它的生命力。
1、建議再審可以彌補民行抗訴在程序上的不足。由于法律對民事行政抗訴程序規定過于原則，現行的抗訴監督方式周期長、程序多，占用了大量司法資源，增加了當事人的訴累，也容易引起當事人的上訪告狀，增加社會的不穩定因素，一些民轉刑、行轉刑案件的發生充分說明了這一點。同時，受審級管轄的制約，上級院的民行部門承擔了過重的辦案任務，越是到高層，抗訴案件就越集中，這種“倒三角”形的辦案結構，給民行檢察工作發展帶來了難以克服的矛盾，容易造成案件大量積壓。而采用檢察建議啟動再審，減少了提請抗訴、提出抗訴、及法院指令再審三個環節，簡化了再審程序，有利于節約司法資源、提高工作效率。
2、建議再審可以彌補民行抗訴在實體上的不足。現行法律規定抗訴范圍過于寬泛，容易造成抗訴面過大。辦案實踐中判決、裁定雖有錯誤，但沒有損害當事人合法權益的，或雖然案件審判程序上存在錯誤，但判決結果基本正確的一般不要輕易抗訴，可以通過檢察建議方式，由人民法院自行啟動再審程序糾正錯誤。在這里，檢察建議作為抗訴的輔助手段可以發揮獨特的優勢。另外，對于法律和司法解釋規定不適用抗訴的民事行政判決、裁定，如以調解形式結案的案件等，在一般情況下檢察院不受理這類申訴，但對于涉及國家和公眾利益的，或調解違背自愿、合法原則，當事人提出申訴的，檢察機關確認屬實，可以檢察建議的方式向法院提出再審的意見，建議法院依法再審，糾正錯誤調解。
綜上，民行檢察監督需要改變單純依靠抗訴的理念，引入檢察建議作為法律監督的重要補充，可以彌補目前單一使用抗訴程序的局限性，減輕上級檢察院和上級法院監督工作的壓力。這有益于構建更加完整、合理的民行檢察監督體系。
三、檢察建議啟動再審的特點
1、不受審級限制。現行民訴法、行訴法規定，同級人民檢察院對同級人民法院的民事行政判決沒有直接抗訴權，特別是基層檢察院沒有抗訴權，只有提請抗訴權。而檢察建議啟動再審就沒有這種主體上的限制，可直接向同級人民法院提出。
2、抗訴監督方式的補充。 用檢察建議的形式啟動再審，實際上是一種簡化的“抗訴”程序。從二者關系來看，民事抗訴與檢察建議再審都是民行檢察部門履行法律監督職責的重要手段。二者的目的一致，都是追求司法的公正，監督法院糾正已生效的錯誤裁判。只是建議再審權不具有法定性，啟動再審程序的前提需與人民法院協商同意，法院依職權裁定再審。而抗訴的提起主體、程序、范圍有嚴格的法律規定，具有法定性，具有訴的職能，法律明文規定抗訴必然引起再審程序。
3、堅持協商一致的原則。用檢察建議啟動再審的前提是經與人民法院協商同意，對符合再審條件的，由法院依職權啟動再審程序。因此，這種監督方式不僅能夠消除法院對抗訴工作的對立情緒，便于檢法兩家的相互溝通、相互配合，而且為檢察機關特別是基層院的民行工作創造一個良好的環境。
4、以全面審查為原則。通過檢察建議進入再審程序，能夠避免抗訴工作中存在的抗什么審什么，不抗不審的現象，使再審法院更全面地審理案件，能更好地糾正錯誤，維護司法公正。
四、檢察建議啟動再審的實踐操作
當前，隨著各地民行檢察監督適用建議再審的實踐深入，已取得明顯的成效，但也從中暴露出一些問題。諸如建議再審的效力問題，建議再審的程序問題。為此，筆者認為應著重從三個方面加強工作，推動民行檢察監督適用建議再審。
一是加強與人民法院的溝通和協調。運用檢察建議啟動再審，不能只是“一相情愿”，應當加以有力的配合。在目前沒有明確法律規定的情況下，檢察機關應與人民法院統一檢察建議的適用原則、范圍和作用。力爭與人民法院達成書面或口頭上的協議，為檢察建議的有效實施打下基礎。
二是統一和規范檢察建議格式和內容。在實踐中，檢察建議書制作不規范問題比較突出，如有的檢察建議書篇幅過長，針對性不強，有的內容仿抗訴書，甚至引用抗訴條款建議再審等。制作上的不規范在一定程度上削弱了檢察建議的效果。在適用檢察建議標準上，原則上可規定為符合抗訴條件，經與人民法院協商，人民法院同意再審的；標的小、社會影響小，裁判結果對當事人的合法權益損害不大的；經審查確有錯誤，但依照有關法律不能經抗訴啟動再審程序進行救濟的案件等。在適用檢察建議程序上，需要規定檢察建議由檢察長審批簽發，以人民檢察院名義致人民法院等主要內容。在內部管理中，把檢察建議被采納率作為評價民行抗訴工作的一項內容。
三是加強檢察建議立法研究，積極提出立法建議。在目前立法不可能一步到位的情況下，最高人民檢察院和最高人民法院可以研究制定關于民行檢察監督適用檢察建議的司法解釋。通過司法解釋授予民行檢察監督適用檢察建議的效力，明確檢察建議的法律地位，明確檢察建議為民事行政檢察監督方式之一，明確檢察建議啟動再審與抗訴具有同等的效力，人民法院應當對案件進入復查程序。經復查認為原審判決、裁定可能有錯誤的，可依照《民事訴訟法》第一百七十七條和《行政訴訟法》第六十三條的規定，由人民法院院長提交審判委員會研究，依照審判監督程序啟動對案件的再審程序。
