[ 王磊 ]——(2004-5-14) / 已閱29588次
從伊拉克戰爭看國際法上的自衛權的發展
王 磊*
［摘 要］自衛權是一個國家的自然權利，也是所有國家尊重其他國家領土主權的一般性義務的例外。美國借口行使自衛權而對伊拉克發動的戰爭是對現存的聯合國集體安全體制和關于自衛權的實施條件的挑戰。其行為是違反現行的國際法的。但是，由于現代軍事科技的高速發展，武力的威脅也成為影響一個國家安全的潛在危險。因而有必要在自衛權的條件上適當擴大，更好地保護國家的安全權利。而在設定此條件的時候必須在聯合國的集體安全框架之內，以防止有關國家對此權利的濫用。
［關鍵詞］伊拉克戰爭 國際法 自衛權 發展
一、伊拉克戰爭中的美國“先發制人”的自衛權
（一） 美國“先發制人”的自衛權由來
隨著伊拉克戰爭的結束以及薩達姆的被俘，美國的“先發制人”的戰略思想似乎取得了“完全”的勝利。但是，事實上并非如此。迄今為止，美國雖已基本結束了在伊拉克的戰事，但具有諷刺意味的是，美國發動對伊戰爭的理由，即伊拉克存在大規模的殺傷性武器，卻一直未能找到令人信服的充分證據。這就引發了國際社會對這場戰爭的正當性以及美國的“先發制人”的策略是否符合現有國際法的質疑。
考察歷史，“先發制人”思維的實踐由來已久。例如，1981年，以色列突然轟炸了伊拉克境內的一座核反應堆。其理由是以色列認為該反應堆將用于制造攻擊以色列的原子彈，因而，以色列有權行使預先性自衛權來摧毀此反應堆。但是，聯合國安理會全體一致通過決議譴責以色列的這一行動，明確拒絕了以色列的這一理由。再如，1986年,美國援引預先性自衛作為它反對國家支持的恐怖主義行為的理由。1986年4月，西柏林一家舞廳發生爆炸事件，44名美國軍人受傷，1名美軍死亡。美國認為這是利比亞支持的針對美國的恐怖活動。于是，美軍航母艦載機和遠程轟炸機攻擊了利比亞的兩個城市的黎波里和班加西，使利比亞的防空系統陷入癱瘓，并摧毀了多處兵營和軍用機場。當時的美國總統里根發表廣播講話說，此次行動是一次“先發制人的行動”，是一次“完全符合《聯合國憲章》第51條規定的任務”。美國在給聯合國秘書長的信中稱此次行動是“對利比亞政府進行中的一次攻擊的回應。”英國、以色列和南非對美國的此次行動表示支持，但法國批評這是一次報復行動。英國國際法學家布朗利教授也認為，美國的此次行動不屬于合法的自衛，而是一次報復行動。
2002年9月20日出臺的《美國國家安全戰略報告》，首次把“先發制人”戰略正式納入美國21世紀國家安全戰略之中，強調美國將在威脅完全形成之前就采取行動，向恐怖分子和敵對國家發動主動進攻，消除威脅，確保美國絕對安全。這一新安全戰略思想的出臺是基于適應美國國家安全面臨的新威脅，特別是為了應對國際恐怖主義組織、庇護恐怖主義國家和所謂“無賴國家”對美國構成的威脅提出的。美國“先發制人”新安全戰略的核心是強調在針對美國的威脅形成之前，就采取主動措施打擊它認為可能是威脅源的恐怖勢力及庇護或從事恐怖活動的國家。 美國的“先發制人”的戰略標志著美國正在放棄其冷戰以來執行了幾十年之久的“威懾和遏制”的戰略，這一轉變將根本改變美國的戰略決策思維，并將對國際社會、國際法以及聯合國集體安全體制構成巨大的威脅和挑戰。
（二） 國際社會對美國“先發制人”自衛論的態度
國際社會對美國“先發制人”自衛論的態度和評價基本是以反對的為主。從撕毀《反導條約》而致力于發展導彈防御系統，到“邪惡軸心”論，再到“先發制人”戰略，布什政府的這種單邊主義行為不但有損聯合國的權威，危害國際社會的和平與穩定，而且也越來越引起世界各國的反感。聯合國秘書長安南在2002年9月12日舉行的聯合國第五十七屆會議上強調，在多邊體制中，我們這個世界組織占有特殊的地位。任何國家如果遭到襲擊，根據《憲章》第五十一條都擁有自衛的固有權利。但在超出這個范圍之外，在國家決定使用武力來對付國際和平與安全面臨的更廣泛威脅時，只有聯合國才能為其提供合法性外，而沒有任何可替代的其他辦法。 與聯合國安理會1981年對以色列用“先發制人”的方式攻擊伊拉克的行為的譴責相聯系，充分表明了聯合國對此問題的態度，即只有取得聯合國的授權才是合法的。
在美國的歐洲盟友中實際上只有英國堅決支持美國，充當著美國先發制人戰略的急先鋒，而德國總理施羅德甚至稱布什是希特勒。在2002年10月23日中國報道記者對澳大利亞前總理的采訪中，他也指出:“要組成一個強有力的國際聯盟來反對恐怖主義，強烈反對以單邊行動打擊伊拉克，因為這將是對國際反恐聯盟的一個重大打擊。” 美國總統布什9月12日在第57屆聯大上發表講話說，如果聯合國不能采取措施迫使伊拉克執行聯合國安理會有關決議，那么，對伊采取軍事打擊行動將是“不可避免的”。布什此言一出，聯合國秘書長安南即對美國是否有權對伊宣戰表示質疑。他說，對于伊拉克問題，根本的一點是要采取多邊的、而不是單邊的行動。歐盟輪值主席國丹麥首相拉斯穆森代表歐盟說：“歐盟決心支持聯合國努力解決伊拉克問題。” 因此，從總體而言，歐盟對于美國的“先發制人”的戰略是持反對態度的。
而中國對此問題的態度也很明確，中國政府認為，國家的主權和領土完整是每個國家的根本性權利。任何國家在處理國際關系中的問題時，都要遵循《聯合國憲章》的宗旨和原則。對于有關的國際爭端和問題應該在聯合國安理會的有關決議的基礎之上，通過政治和外交手段和平解決，而不應當訴諸武力或者用武力進行威脅。
二、美國“先發制人”自衛權的現實違法性
美國“先發制人”的自衛行為是對即將到來的武力攻擊采取先發制人或預先性軍事打擊的行為，因此該行為又被稱為預先性自衛。這種行為是違反《聯合國憲章》和其他有關的國際文件的。
《聯合國憲章》第51條規定：“聯合國任何會員國受武力攻擊時，在安全理事會采取必要辦法，以維持國際和平及安全以前，本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利。會員國因行使此項自衛權而采取之辦法，應立向安全理事會報告，此項辦法于任何方面不得影響該會按照本憲章隨時采取其所認為必要行動之權責，以維持或恢復國際和平及安全。” 上述第51條中嚴格規定了國家行使自衛權的條件：一是單獨或集體的自衛是國家的自然權利，即主權國家固有的權利；二是自衛的前提是國家受到他國的武力攻擊；三是自衛權的行使是在受到武力攻擊之后，安理會采取必要辦法之前，如果安理會已經采取或正在采取必要行動，自衛權的行使不得影響安理會的權責；四是會員國應將其采取自衛的辦法立即向安理會報告。 因此，關于自衛的前提和時間，《聯合國憲章》的條件是限定“受到武力攻擊時”。而對于何謂“受到武力攻擊時”，應理解為該國受到的是實際存在的武力攻擊，并且只能是在受到武力攻擊之時和之后，聯合國安理會采取必要的辦法之前。但是，《聯合國憲章》第51條并沒有規定國家可以因遭到武力威脅而進行武裝自衛。因此，美國的“先發制人”的行為是違反《聯合國憲章》的。
關于自衛的前提和時間，其他的有關國際法律文件也支持上述觀點。例如，《北約組織憲章》第5條也要求國家行使“單獨或集體的自衛權”以受到“武力攻擊”為前提。1949年《國家權利義務宣言草案》的第12條規定：“各國受武力攻擊時，有行使單獨或集體自衛之權利”。1955年萬隆《亞非會議最后公報》稱：“尊重每一國家按照《聯合國憲章》單獨地或集體地進行自衛的權利”。1987年聯合國大會通過的《加強在國際關系上不使用武力或進行武力威脅原則的效力宣言》宣布：“依照《憲章》規定，各國受到武裝攻擊時有單獨或集體自衛的固有權利”。 此外，在國際法學界對于什么情況構成合法的自衛有一些權威的觀點。其中之一就是在1837年著名的“加洛林案”（Caroline case）中形成的“加洛林規則”。在該案中，美國國務卿韋伯斯特提出自衛的必要性必須是迫切的、壓倒一切的，并無別的選擇，而且也沒有時間來進行周密的考慮之情況下進行的。這種對抗措施必須既不能是不合理也不能是過分的。
從以上論述可以看出，現在國際法的主流觀點是一個國家行使自衛權必須要符合《聯合國憲章》和其他有關的國際法律文件的規定。只有按照規定的程序和條件才可以行使自衛權，否則即是非法的行為，實施國還應當承擔相應的國家責任。美國的“先發制人”或者“預先性”的自衛是將只有在“受到武力攻擊時”才能使用自衛權的觀念，轉為“先發制人”或“預先性”的武裝進攻。這就是把原來較為客觀而明確的標準，變成了完全可以自由裁量的主觀標準。這樣的結果就很容易導致武力的濫用。因此，筆者認為美國的“先發制人”的自衛是違背現行的國際法的。美國對于其行為給伊拉克帶來的相應損失也是應當負國家責任的。
三、聯合國自衛權的現行條件的缺陷和完善
現行的國際法是否定“先發制人”的自衛的，即對于存在對本國的武力攻擊的威脅的情況下的自衛。但是，隨著當今科學技術的迅猛發展，一個國家想要對另一個國家進行打擊可以在極短的時間內發動，而另一國家在得到確實進行攻擊的情報或存在嚴重威脅的情況下，要求其必須等到武力攻擊開始之時才可以進行自衛就難免有欠合理之處。
《奧本海國際法》（第九版中文譯本）認為，“雖然預先性自衛行動通常是非法的，但是，并不是在一切情況下都是非法的，問題決定于事實情況，特別是威脅的嚴重性和先發制人的行動有真正必要而且是避免嚴重威脅的唯一方法；預先性自衛可能比其他情形更加需要符合必要和比例的條件。在現代敵對行動的條件下，一國總是要等待武力攻擊已經開始后才采取自衛行動，是不合理的。” 德國的馬蘭祖克教授提出，“面對明顯即將發生的來自他國的武力攻擊，在所有可利用的外交手段皆已用盡之后，作為一種嚴格限制的例外，預防性自衛權是存在的。” 我國的著名國際法專家王鐵崖教授在其著作中也認為，在原則上，自衛權行使的前提不包括武力威脅，除非武力威脅到了不采取武力不能消除的程度，然而也只能作為自衛的例外。
因此，筆者認為要分析美英對伊拉克戰爭的是否合法，必須看其對自衛權的行使是否符合國際法的有關規定。依上所述，這場對伊戰爭顯然是違背現行的國際法的。但是，由于隨著蘇東巨變以及世界經濟和科技的高速發展，聯合國的作用也發生了很大的變化。而國際法也是一門不斷發展的學科，以往對于一些國際法概念的理解也是隨著世界的發展而相應變化的。在當今世界，諸多國家擁有核武器，核技術或者其他先進的武器，使得其他國家面臨一種潛在的危險。如果必須要求一國只有在受到武力攻擊時才行使自衛權，則有可能貽誤時機，甚至面臨亡國的可能。因此，筆者認為應當允許該國面臨嚴重威脅并且只有預先采取行動才是避免這種嚴重威脅的唯一方法時，可以行使自衛權。但同時，又暴露另外一個問題，即應該由誰來判斷這種威脅的嚴重性。
關于這個問題，《奧本海國際法》（第九版中文譯本）認為，“在實踐中，每一個國家先自行判斷自衛的必要是否已經發生。” 我國著名國際法學家周鯁生先生在“戰爭權之法律的限制”一文中指出，“依《非戰公約》談判者凱洛格的說法，關于自衛戰爭，國家自己是唯一的判斷者。而美國元老院外交委員會的報告也是同樣的說法。” 但是，如果把對于自衛必要性的判斷權完全交給國家，也會使得國家在進行判斷的過程中過于主觀，從而可能濫用自衛權并對其他主權國家造成侵犯。因此，十分有必要由聯合國安理會來最終判斷是否符合自衛權行使的條件。正如《奧本海國際法》（第九版中文譯本）所指出的，“除非取消自衛觀念作為法律概念，或者聽任自衛概念被用為掩蓋故意違反法律的行為，自衛行動的合法性問題適宜于也應該最后由一個司法權威或一個政治團體（如聯合國安理會）予以斷定。如果有關國家拒絕將這個問題交付公正決定，或不遵守公正決定，這種情形就可能是在自衛行動的偽裝下違反國際法的初步證據。”
對于這個問題，有的學者認為可以將國際法上的自衛權與國內刑法中的正當防衛相對比，認為可以借鑒刑法上屬于防衛錯誤的兩個概念：假想防衛和防衛不適時 。但是，筆者認為國際法與國內法是不同的。國際法主要解決的是國家與國家之間的關系，主要是針對國家而言；而國內刑法主要是針對自然人（也有的國家還包括法人）而言。如果在國內刑法的層面賦予自然人可以在符合某種條件的時候對確實預見到的危害進行防衛的話，那么這種權利在現實中是及其容易被濫用，也無法為行使這種特殊的權利而設定相應的監督機制，而且對他人的合法權利也是一種非常不可預見和潛在的危險。但是，在國際法層面就有所不同。國家若采取某種國家行為，其決策本身需要一定的時間。并且，現存的聯合國等國際組織是可以通過某種方式對其進行必要的監督。這比國內機關對自然人的監督要更具可行性。
在處理這類國家與國家之間的關系中如何應對潛在的威脅方面，筆者認為倒是可以借鑒WTO中有關保障措施的行使條件。根據《保障措施協議》第二條的規定，“一成員只有進口產品數量增加而對生產同類或直接競爭產品的國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，方可對該產品實施保障措施。” WTO作為國際法的一部分，是主要解決國家、地區和一些經濟組織（如歐盟）相互間的貿易方面的問題，推動世界的貿易自由化。這與剛才談到的國家安全方面的問題是有其共性的。其主體是基本一致的，也都是解決與國家利益密切相關的問題，即一個是經貿問題，一個是安全問題。任何一個問題都存在現實損害和潛在威脅的可能性，而且兩個潛在的威脅都極易轉化為現實的損害并造成難以彌補的損失。因此，筆者認為，既然在國際經貿領域允許國家對“嚴重損害或嚴重損害威脅”采取某種措施，當然也應該允許國家在安全方面存在“遭到武裝侵襲或武力威脅”的情況下采取某種預防和避免措施，以防止釀成無法挽回的巨大損害。當然，對后者的采取措施的條件的設定應當慎重。因為，這種權利一旦被濫用將有可能造成對另一國的侵略。
在設定這項可以對針對國家的潛在威脅行使自衛權的條件時，筆者認為在聯合國現有的條件基礎上，可以設定相應的報告程序。當國家欲行使此權利時，必須先行向聯合國安理會報告，在得到許可后，方可行使對潛在威脅的自衛。并且，該權利必須在聯合國的專員監督之下實施，以保證在實施過程中的濫用權利和自衛權行使限度的問題。當然，加上經過聯合國安理會許可通過這個程序有可能延誤時間而造成對該國的損害。但是，這是極其必要的。因為，這是防止國家對該自衛權濫用的現行唯一可行的辦法。在設立專門的國際機構以及更有效地均衡權利的授予和權利濫用的機制被創造出來以前，這是最具可行性的。
四、結 論
美國所實施的“先發制人”戰略，而拋開聯合國，自己采取行動是對聯合國基本使命的挑戰，是對聯合國集體安全體制的挑戰，但同時也是對聯合國加強自身機制的機遇。
聯合國應切實面對當前國際形勢的變化，尤其是全球化帶來的一系列國際安全問題的影響，適當擴大對于行使自衛權條件的解釋，同時也應當建立相應的決策和監督機制以防止國家對此種自衛權的濫用，以避免國家以行使自衛權為借口推行強權政治、侵犯他國主權和任意干涉別國內政或其他非法目的。另外，聯合國也應當加強安理會的作用，更加積極地維持國際和平與安全，制止武力的發生，抵制單邊主義的形成。
總之，作為國際法的“禁止使用武力或武力威脅”原則的一個例外，國家可以單獨或集體行使的自衛權的前提必須是在受到武力攻擊或威脅之時，并且必須得到聯合國的授權或許可。而這個前提的有關實體和程序方面的內容還需要在國際法范圍內進行切實有效地發展和完善，并且進而強化其強制力和約束力。而作為一個總的要求就是必須在聯合國的集體安全體制框架之下。只有在此基礎之上，各個國家團結一致，相互合作，才有利于更加有效地防止少數國家濫用自衛權，維護國際社會的安全，促進世界經濟的發展，使世界真正建立一個和平、穩定、互助、合作的國際秩序。
Abstract: The right of self-defense is an inherent right of the country, and is exception of the general obligations of all the countries to respect for the territorial sovereignty of other countries. USA has excused itself from warring against Iraq by implementing its right of self-defense, which is a great challenge to the collective safety system and the conditions of implementing the right of self-defense under the present UN Charter. And the war against Iraq violates the existing international laws. Owing to the high-speed development of modern military technology, the thread of force is becoming a potential danger greatly affecting the safety of the country. Thus, it is necessary to enlarge the scope of implementing the right of self-defense in order to better protect the right of safety of the country. It is very important and necessary to design the enlargement of the scope in the collective safety system of UN for preventing the abuse of the right of self-defense by relative countries.
Key words: Iraq war, International law, Right of self-defense
* 作者系中國政法大學2002級國際法碩士研究生。
參考文獻：
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