[ 宋英輝 ]——(2000-11-5) / 已閱21588次
刑事程序中警、檢關系模式之探討
政法論壇 發表時間：199802
作者：宋英輝/張建港
在刑事訴訟中，警察機關和檢察機關作為追訴犯罪的主體，二者的工作存在著天然的緊密聯系。如何正確處理警察機關與檢察機關的關系，對于國家訴追權的正確行使，從而使刑事程序更加合理、有效地運作，保證刑事訴訟任務的實現，具有重要意義。本文擬就此試作探討，以期引起法學界對這一問題的關注和進一步研究。
一、警、檢關系模式之考察
考察世界主要國家的立法和實踐，在處理刑事程序中的警、檢關系方面，主要有以下模式：
1.警、檢分立模式。如在英國，警察機關負責刑事案件的偵查，檢察機關負責起訴。檢察機關接到警察機關移送的案件后要進行審查，如果認為證明案件事實的證據不充分，檢察機關可以要求警察補充偵查。如果警察不同意補充偵查，檢察機關用以對警察制裁的唯一手段就是對案件中止訴訟（注：程味秋主編：《外國刑事訴訟法學概論》，中國政法大學出版社1994年版，第26頁。）。
在美國，有兩個偵查機關，即警察機關和檢察機關。此外，美國有大陪審團，在審查起訴時，其有權調查的范圍十分廣泛，它的法律顧問就是檢察官。數年以來，檢察官慢慢地控制了大陪審團（注：《中國刑事訴訟制度民主化研究》課題組：《美、德、
加刑事司法制度》第3頁。）。在司法實踐中，除某些微罪（注：對酗酒、流浪者、賣淫、違反交通法規等案件， 警察有權決定起訴并在法庭出示證據。）
和檢察官自行偵查、處理的案件（注：不履行扶養義務、企業欺詐等直接向檢察官檢舉的案件。）外，一般由警官履行偵查職責，檢察官履行起訴職能。檢察官憑借警察搜集到的證據，判斷控訴證據是否達到“可成立理由”的程度。證據達到“可成立理由”程度的，決定提起訴訟或建議大陪審團提出公訴；未達到的，可以要求警察繼續偵查或決定不提起訴訟。在法庭審理階段，檢察官可以要求目睹實施犯罪或者了解犯罪情況的警察作為控訴方的證人出庭作證，警方應當積極配合（注：王以真主編：《外國刑事訴訟法學》，北京大學出版社1994年版，第199頁。）。
在加拿大，刑事偵查由警察進行，檢察官沒有偵查或偵查指揮權，但警察在偵查比較復雜的商業罪案時，對于如何采證往往要向檢察官咨詢。刑事案件的公訴由檢察官負責。檢察官決定起訴須考慮兩個標準，一是證據的充分性；二是公共利益。檢察官決定起訴時可以征求偵查機關、法律援助機構或者公民的意見，但并不受其意見束縛，而是獨立地作出判斷（注：《刑事訴訟制度改革研究》課題組：《赴加拿大考察報告》第4～5頁。）。
2.警、檢結合模式。多為大陸法系國家所采用。
根據法國刑事訴訟法典的規定，對犯罪的追訴權由司法警察、司法警官、檢察官和預審法官行使。司法警察負責對案件的初步偵查，以收集證據，確定嫌疑人，“在案件破獲后，司法警察應執行預審法官的命令并聽從其要求”（第14條）。司法警官“在知悉發生重罪、輕罪和違警罪后，有義務立即報告共和國檢察官。在行動結束以后，應將符合他所進行的取證筆錄的正本并附副本以及有關的文件送交共和國檢察官”（第19條）。“檢察官有權指揮所在法院轄區內的司法警官或司法警察的一切活動”，“有權決定采取拘留的措施”，“享有法律授予司法警官的一切權力和特權”（第41條）。預審法官只能在收到共和國檢察官的起訴書或者民事原告人的申訴書后方得進行偵查。預審法官到達現場時，檢察官和司法警官即卸去職責。預審法官也可以指派司法警官進行偵查。預審法官偵查結束后，應將有關材料交檢察官使用（第72條）。預審法官可以簽發拘留證或逮捕證或命令臨時羈押（第122條、第144條）。
“在德國刑事程序中，警察所起的作用，始終受限制，僅是一個檢察院輔助機構。”（注：（德）約阿希姆·赫爾曼：《〈德國刑事訴訟法典〉中文本引言》，《德國刑事訴訟法典》，中國政法大學出版社1995年版。）依照法律規定，檢察官有權領導偵查，有權指揮和利用警察的力量。法律規定刑事警察是檢察官的助手。德國刑事訴訟法典第
163條規定，在偵查刑事犯罪范圍內，警察只擔負輔助檢察官的責任，只能作出“不允許延誤”的決定，對自己的偵查結果應當“不延遲地”送交檢察院。實踐中的情況略有不同，警察往往表現出一定程度的獨立性（注：參見程味秋主編：《外國刑事訴訟法概論》，中國政法大學出版社1994年版，第9章第2節。）。
日本的刑事訴訟法深受德國的影響，臺灣的刑事訴訟法又較多地移植了日本的模式，在偵查程序中，檢察官對警察擁有一般指示權、一般指揮權和具體指揮權，檢察官的地位較警察優越。檢察官有權對偵查終結的案件決定是否提起公訴，對偵查結果予以處分。在日本，檢察官與司法警察在偵查案件范圍上無明確分工，司法警察一般被視為一線偵查機關，檢察官被視為二線偵查機關。在偵查中，檢察官可以從起訴的角度對警察給予指示或指揮。在司法警察沒有正當理由而不服從檢察官的指示或指揮的情況下，檢察機關的首長可以向公安委員會提出懲戒或罷免的追訴。在臺灣，“刑事警察受檢察官之命執行職務時，如有廢馳職務情事，其主管官應接受檢察官之提請，依法予以懲處。”（注：陳樸生：《刑事訴訟法實務》（增訂版），第272頁。）
警、檢分立與警、檢結合兩種模式的形成有著極其復雜的原因，它與各國的法文化傳統及國家體制等因素密切相關。因此，不宜對這兩種模式簡單地給予肯定或否定。不過，從結構決定功能的角度分析，兩種模式在行使國家訴追權方面各有其優劣。就警、檢結合模式而言，首先，由于警察機關和檢察官均可以對犯罪行使偵查權，更利于發揮國家行使訴追權的主動性，而且由于行使公訴權的檢察官參與、指揮偵查活動，有助于檢察官更加迅速準確地作出是否起訴的決定，從而可以使訴訟進程更加快速、高效，符合訴訟經濟原則；其次，把警察與檢察官統一于相同的訴追任務之中，可以實現訴追主體的優秀偵查能力與良好法律素質的結合，從而保證國家訴追權的正確行使。實行警、檢結合模式的國家的訴訟理論認為，警察機關具有優秀的偵查人員、占優勢的偵查技術手段和豐富的偵查經驗，而檢察官則具有較高的法律水平，更能較好地處理訴追中的法律問題，故此，使兩者結合是比較理想的。當然，實行警檢結合模式的國家在其實踐中也存在一些問題，主要表現為因檢察官往往不親自參與或指揮偵查，因而其作出的處分可能與案件的實際情況不符，從而招致警察的不滿和抱怨，在一定程度上會影響警察工作的積極性。比較而言，警、檢分立模式不會產生上述問題，但該模式很難實現追訴進程的快速進行。由于警、檢均有較大獨立性，偵查活動和審查起訴活動有嚴格的次序，所以，檢察機關并不了解警察的偵查活動，審查、決定起訴的活動只能在警察機關移送的偵查結論和意見的基礎上進行，這勢必會影響檢察官作出判斷的速度；同時，由于警、檢均有較大獨立性，檢察官對警察負責偵查的案件無偵查權，使得檢察官在對警察偵查活動的控制及主動追究犯罪方面，也難以有所作為，這同樣會妨礙國家訴追權正確、有效地行使。對于這一點，在實行警、檢分立模式的國家也已引起關注。如在英國，當警察不接受檢察機關補充偵查的建議時，檢察機關就只能中止訴訟，不向法院起訴。英國公眾對此反應強烈，認為不應該由于警察機關與檢察機關的這種磨擦，而使罪犯得不到追究。英國皇家司法委員會在1993年的報告中就此提出建議，當警察機關與檢察機關在補充偵查的問題上產生不同看法時，應當將該案件交各自的上級機關通過協商解決；檢察機關應“提前介入”偵查程序，給予警察以必要的建議，指導警察搜集或發現充分的證據（注：程味秋主編：《外國刑事訴訟法學概論》，中國政法大學出版社1994年版，第26頁。）。
二、我國的警、檢關系模式
我國修正后的刑事訴訟法建構了警、檢關系的基本格局，即公安機關負責絕大多數刑事案件的偵查，檢察機關主要負責提起公訴，同時對法律規定的少數案件行使偵查權，還負有對刑事訴訟實行法律監督的職責。公安機關獨立進行偵查，偵查終結之后，再把案件移送檢察機關，由檢察機關進行審查，以決定起訴或不起訴。公安機關的偵查活動和檢察機關的審查起訴活動在程序上被明顯地劃分開，偵查是獨立的訴訟階段，與起訴相比，只是具體任務與作用不同，并無主次之分。公安機關的偵查活動并不附屬于起訴，起訴也不統攝偵查。另一方面，基于檢察機關的法律監督地位和分工負責、互相配合、互相制約的訴訟原則，檢察機關對公安機關的偵查活動依法實行監督，公安、檢察機關互相配合、互相制約。主要表現為：第一，檢察機關對于自己認為應當立案的案件而公安機關不立案的，可以要求公安機關說明不立案的理由；理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。在偵查過程中，遇有依法不應追究刑事責任的情形的，公安機關應當撤銷案件。檢察機關對撤銷案件是否妥當有權監督；第二，在有些情況下，檢察機關可以參加公安機關的復驗、復查活動；第三，公安機關需要逮捕犯罪嫌疑人時，要報請人民檢察院審查批準。人民檢察院不批準逮捕時，如果犯罪嫌疑人已被拘留，公安機關應當立即釋放犯罪嫌疑人或變更為其他強制措施。公安機關偵查終結的案件，應提出起訴或不起訴意見，連同案卷、證據材料一并移送人民檢察院審查決定是否提起公訴。人民檢察院審查批捕和審查起訴時，可以要求公安機關補充偵查。公安機關對于檢察機關不批準逮捕或不起訴的決定不服的，可以要求檢察機關復議；對復議決定仍不服的，還可向上一級檢察機關提請復核。上一級檢察機關應當復核并將復核結果通知要求復核的公安機關和下級人民檢察院；第四，人民檢察院對公安機關的偵查活動是否合法實行監督，對于公安機關在偵查中的違法行為，有權通知其予以糾正。
不難看出，我國刑事程序中的警、檢關系模式，是建立在分工負責、互相配合、互相制約基礎之上的具有鮮明特色的一種模式。在警、檢機關對行使追訴權均有較大獨立性方面，它與英美模式相似，但在警、檢機關互相配合與制約方面，又不同于英美模式；在檢察機關對警察機關有監督、制約作用方面它與大陸法系模式的精神有相通之處，但在警察機關對檢察機關發揮制約作用以及警察機關擁有廣泛且獨立的偵查權方面，它又與大陸法系模式有著明顯的區別。
我國警、檢關系模式是對我國長期實踐經驗的總結，是我國革命斗爭的產物。實踐表明，這種模式對于充分發揮偵查機關的主動性及實現追究犯罪的高效率均有重要的保障作用。不過，從完善刑事訴訟立法和改進司法的角度看，我國的這種警、檢關系尚有很多有待完善之處，主要表現為以下幾個方面：
1.由于調整警、檢關系的規范不完備，有時可能影響國家對犯罪追訴權的有效行使。譬如，雖然法律規定了檢察機關對公安機關立案和撤銷案件擁有監督權，但如果公安機關接到檢察機關關于應當立案或應當繼續追究的通知后拒不接受建議或者表面上勉強接受建議卻消極偵查，對此應如何處理，法律并未規定配套措施。在實踐中，公安機關擁有幾乎不受限制的立案權，并且立案后發現具有不應追究刑事責任的情形時可以撤銷案件，如果其不予追究的處分錯誤，檢察機關缺乏有效的糾正手段。這就很可能造成很多本應及時追究的案件得不到及時追究，甚至根本得不到追究。因為雖然對公安機關不立案或不予追究的錯誤處分可以由被害人等起訴予以糾正，但由于被害人在收集證據和起訴能力方面的局限性，許多案件實際上只能不了了之。
2.檢察機關實施監督的置后性和被動性往往導致難以有效預防和及時糾正偵查違法，不利于保障犯罪嫌疑人及其他有關公民的合法權益不受非法侵犯。檢察機關審查批捕和審查起訴的大量工作都是書面審查偵查機關報送的材料，而偵查活動違法的情況很難想像能夠反映在案卷中。即使犯罪嫌疑人等向檢察機關反映警察在偵查中有刑訊、誘供等違法行為，如果無明顯證據證明，實際上多數也難以查實；有些雖然能夠查實并對違法犯罪行為人給予了適當制裁，但侵犯公民合法權益已成事實，由此造成的損失和惡劣影響已難以挽回。依照法律，檢察機關可以參與公安機關的復驗、復查，但其前提條件是檢察機關要求公安機關復驗、復查的案件，而且一般僅限于大案、要案。實踐中，絕大多數案件的偵查活動，檢察機關都不參與。在偵查程序中，檢察機關法律監督的滯后性，參與程度的有限性及活動的被動性，使其預防和糾正偵查違法的作用大打折扣。另一方面，公安機關享有廣泛的職權，在程序上缺少有效的制約機制，除逮捕犯罪嫌疑人必須經過檢察機關批準外，其他涉及公民人身、財產權利的強制性處分，如勘驗、檢查、搜查、扣押、鑒定、取保侯審、監視居住乃至拘留等，均可以自行決定，自行執行。權力如果缺乏真正有效的制約，往往導致濫用。特別是刑事偵查權的行使頻繁涉及公民最基本的權利，就使得這一問題的解決尤為重要和緊迫，依照刑事訴訟法的規定，公安機關對其拘留的人，認為需要逮捕的，應在3日以內報請同級人民檢察院審查批準逮捕，在特殊情況下，
提請批準逮捕的時間可以延長1至4日。對于流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子，提請審查批準的時間可以延長到30日。根據刑事訴訟法的規定，除有礙偵查或無法通知的情況外，公安機關應當在24小時以內將拘留的理由和羈押場所通知被拘留人的家屬或其所在單位。即使如此，仍有一些案件公安機關可以在長達7日或30
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