[ 張躍 ]——(2018-5-6) / 已閱19703次
通過立法重構(gòu)讓戶籍管理回歸本質(zhì)
——關(guān)于戶籍制度改革的思考及立法建議
蚌埠市公安局 張躍
內(nèi)容摘要：戶籍管理的本質(zhì)是證明公民身份及親屬關(guān)系，為社會管理和發(fā)展規(guī)劃提供人口基礎信息和數(shù)據(jù)。進行戶籍立法，用法治思維和方式對戶籍管理制度進行價值重構(gòu)讓其回歸本質(zhì)，不僅是社會發(fā)展需要而且完全具備條件和可能。立法應當以戶籍管理回歸本質(zhì)和實現(xiàn) “遷徙自由”為目標，堅持人民為中心和法治理念，以信息化引領(lǐng)，合理劃分事權(quán)權(quán)責一致；從改革完善出生死亡等基本登記制度，嚴格規(guī)范登記項目變更及強化對違法行為的處罰等方面，提出具體立法建議。
關(guān)鍵詞：戶籍管理 改革 本質(zhì) 立法建議
戶籍管理制度一項歷史最悠久，涉及范圍最廣，與廣大人民群眾利益最密切的行政行為。改革開放以來，特別是隨著改革開放的全面深入，我國原來建立在計劃經(jīng)濟體系基礎之上的戶籍管理各項制度設計遠遠落后于社會發(fā)展本身需要，這種不適應反過來又會影響其他改革工作的深入發(fā)展，要求改革的呼聲一直很高。但是，由于戶籍管理制度在社會管理基礎地位的，其所涉及公民基本權(quán)利及國家政治經(jīng)濟和社會生活的廣泛性，相關(guān)政策牽一發(fā)動全身的高度敏感性和重要影響性，導致戶籍管理制度改革一直處于進展相對緩慢的境地，改革的深度廣度落后于其他很多領(lǐng)域的改革。
以習近平同志為核心黨中央高度重視戶籍管理制度的改革工作，并大力推進相關(guān)改革取得明顯成效。2014年6月6日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三次會議，審議《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，確立了我國戶籍制度改革的基本原則和方向；2017年新年賀詞中，習近平總書記對近年來戶籍管理制度改革成效給予充分肯定。2016年10月，國務院辦出臺了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（國辦發(fā)〔2016〕72號），對戶籍制度改革進行再推動在部署，我國戶籍制度改革進入了前所未有的歷史機遇期。
2014年10月，中共中央《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律�！币虼�，貫徹落實十九大精神，加快戶籍管理的立法進程，成為一項重要而緊迫的任務。必須堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想指引戶籍立法工作，用法治思維和方式對戶籍管理制度進行價值重構(gòu)，讓戶籍管理回歸其本質(zhì)。筆者就此作些思考并提出相關(guān)建議。
一、我國現(xiàn)行戶籍管理制度的形成及戶籍制度的本質(zhì)
（ 一）研究戶籍管理制度改革，首先就必須搞清楚我國現(xiàn)行戶籍制度的形成發(fā)展過程，準確把握現(xiàn)行戶籍管理制度的本質(zhì)與核心，找出改革的重點與難點，有的放矢地予以解決。從古代開始到新中國成立之初，戶籍管理制度的內(nèi)涵都沒有超出“戶籍”字詞的本意，即戶為門、籍為登記簿冊，戶籍就是國家對管轄人口進行的登記管理的制度。戶籍登記制度的核心是登記管理人口，根據(jù)人頭征收稅負、徭役、兵役等進行社會管理，保證國家機器的運轉(zhuǎn)。到了西漢制定《九章律》，其中的"戶律"規(guī)定了詳細的戶籍管理辦法，實行編戶齊民，歷史上首次將戶籍管理上升到法律規(guī)范，①直至新中國成立戶籍管理制度的本質(zhì)都無根本性變化，直至1954年的《憲法》中依然規(guī)定了公民的遷徙自由②。五十年代初，隨著城市出現(xiàn)的嚴重的糧食、煤炭等資源短缺，為了適應計劃經(jīng)濟的需要，國家逐步實行了更為嚴格的辦法來管理人口及其遷移，減少城市人口數(shù)量。從1953年我國政府全面實行糧食的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”開始，逐步建立了城鄉(xiāng)有別“二元制”戶口管理模式，到1958年全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，最終確立了公民遷移戶口必須經(jīng)過批準的嚴格戶籍管理制度，戶口演變?yōu)閰^(qū)分人的身份享受居住、就業(yè)、教育和保障等各種權(quán)力的前置依據(jù)。城鄉(xiāng)分割、嚴格限制遷徙的“二元”戶籍管理制度成為戶口管理的核心和重點，而且成為嚴格的計劃經(jīng)濟體制下政府管理社會和經(jīng)濟的重要手段。
（二）隨著我國改革開放和中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和發(fā)展，從上個世紀八九十年代開始，作為生產(chǎn)力重要要素之一的人力資源流動逐漸最多，形成數(shù)以萬計的“流動人口”不流動、“暫住人口”長期住、在自己所合法擁有的房屋內(nèi)“暫住”等不合理現(xiàn)象。原有的戶籍管理制度弊端逐步暴露，有些已經(jīng)成為阻礙社會發(fā)展和進步重要要素，形成我國獨特的“民工潮”、“春運”、 “同命不同價”等現(xiàn)象，導致許多家庭夫妻、父母子女不得不分離，帶來大量家庭和社會問題。戶籍制度的不合理限制，不僅阻礙人才要素的市場配置功能的實現(xiàn)，浪費大量社會資源，而且在就業(yè)、醫(yī)療和社會保障等社會公平發(fā)展等諸方面都產(chǎn)生很大影響。這種發(fā)展的不平衡也與“堅持人人盡責、人人享有” ③和“ 保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕�！雹艿哪繕瞬幌噙m應。
另一方面，由于現(xiàn)行的戶籍管理制度更多的是建立在計劃經(jīng)濟體制之下的產(chǎn)物，很多制度設定都帶有計劃和行政管理色彩，更多地關(guān)注于有利于政府更好地實施社會管理與控制功能，戶籍被附加了更多的其他附加權(quán)益，其本身所應當具備的功能反而弱化。同時，由于現(xiàn)行的戶籍制度過多承載了教育、醫(yī)療、就業(yè)保障等功能，因而導致某些個人為了追求利益人為虛假重復申報、隱瞞不報、虛假變更等，甚至出現(xiàn)政府部門為了某些考核指標隨意變更人口信息，導致戶口登記混亂，統(tǒng)計數(shù)據(jù)嚴重失真。比如，在很長一段時間，許多地方大量存在著受計劃生育政策不能入戶、以虛假信息入戶等問題。
由此我們可以說，戶籍立法的目標就是應當讓戶籍管理回歸其本質(zhì)，即國家通過法律賦予行政機關(guān)相應的權(quán)力和手段，對公民身份基本信息及出生、死亡、遷移等變動信息進行登記和管控，為公民參與社會活動提供身份證明，為政府開展社會管理提供幫助，為社會規(guī)劃發(fā)展等提供相關(guān)人口統(tǒng)計基礎數(shù)據(jù)。
二、通過立法重構(gòu)讓管理制度回歸其本質(zhì)可能性分析
一直以來，人們研究討論我國的戶籍制度改革目標，主要關(guān)注于“從二元到一元的理性選擇”⑤�？偸菗姆砰_戶籍遷移制度，大量人口涌入城市會給城市就業(yè)保障、教育、醫(yī)療、住房、交通等方面帶來難以承受的壓力，特別是對于北京、上海、深圳等大城市和發(fā)達城市，甚至會引發(fā)社會不穩(wěn)定，改革的推進主要是各地方政府通過出臺規(guī)范性文件作出規(guī)范組織實施，實質(zhì)上《戶口登記條例》基本上出于被閑置甚至廢棄狀態(tài)，與推進全面依法治國的要求不相適應。
（一）戶籍管理回歸本質(zhì)是社會發(fā)展的必然要求。一直以來來，由于對戶籍管理制度本質(zhì)誤讀，過分放大了改革的可能存在負面影響。實質(zhì)上，經(jīng)過四十年的改革開放，不僅我國的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)等發(fā)生了質(zhì)的變化，而且人們的思想觀念也發(fā)生翻天覆地的變化，社會對于改革的理解和接受能力極大提高。對建立在計劃經(jīng)濟體制下的戶籍管理制度進行改革不僅必要，而且改革條件基本成熟。同時，各地30年來改革實踐為全國改革積累了經(jīng)驗，社會本身對于戶籍制度改革改革的需求與強大的改革呼聲為改革創(chuàng)造了良好的氛圍。實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，就必須進一步推進城鎮(zhèn)化建設，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，改革現(xiàn)行戶籍管理制度是必然要求。
（二）全面戶籍管理制度改革，讓戶籍制度回歸于其本質(zhì)的條件已經(jīng)初步具備。隨著改革的深入和發(fā)展，對于多數(shù)地區(qū)而言，原本依附于戶籍的許多政策已經(jīng)或者逐步削弱和喪失為戶籍改革提供了有利條件。首先，過去與人們的利益關(guān)系最密切也是最重要就業(yè)制度與戶籍基本脫鉤�，F(xiàn)實社會中，不論是城市工廠招聘工人還是各級國家機關(guān)招錄公職人員，特定地區(qū)的戶口已經(jīng)都不再是必要條件。其次，隨著改革的進一步深入發(fā)展，城鄉(xiāng)頭籌發(fā)展全民共享改革發(fā)展成果政策進一步完善和落實，城市與農(nóng)村的差距逐步縮小，特別是中央對于農(nóng)村投入的進一步加大，覆蓋全部人口的農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保險逐步建立完善，“城市戶口”不再是人們的追求。目前，在許多地方出現(xiàn)了許多要求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象。
（三）戶籍制度回歸本質(zhì)并不必然導致城市病。對于戶籍制度改革會城市人口的無限膨脹，給城市帶來壓力的擔心是完全沒有必要的，原因有兩個：一是戶籍制度放開或者不放開并不是導致人口聚集到這些城市的主要原因。吸引人口流入的主要因素是當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，及有效的就業(yè)和良好的居住生活條件，這都與戶籍沒有本質(zhì)聯(lián)系。這些長年居住在城市的“暫住人口”，是因為生活和工作原因，沒有戶口并沒有讓他們離開城市，只是增加了許多不必要的麻煩，也讓政府為加強對他們的“管理”徒增了許多負擔。二是社會公平的角度審視，即便戶口放開會使大城市增加一些人口，給當?shù)亟煌�、教育和住房等帶來一些壓力，但是不論是誰，生活在哪里就應當適應當?shù)氐沫h(huán)境，承受這些壓力是希望居住在大城市的人們，在享受大城市優(yōu)越性的同時應當付出的對價，這種付出是公平合理的，不能因為照顧這些城市既有戶籍人員而犧牲其他群體利益。
從現(xiàn)實狀況看，不論戶籍制度是否放開，戶口遷移是否自由，城市特別些是大城市的人口集聚效應是巨大，北上廣等大城市的人口規(guī)�？偸遣粩嘣鲩L的，戶籍制度絲毫沒有影響人很多人的“遷徙自由”。唯一的不同點在于，由于受到戶籍制度的限制，導致城市的人口中存在著大量的所謂的“流動人口和暫住人口”。據(jù)統(tǒng)計， 2015年，北上廣三市的戶籍人口只占常住人口數(shù)的60%左右，而深圳市戶籍人口只占31.8%⑥他們常年工作居住生活在城市，卻因為戶籍因素被排除在相關(guān)社會保障之外。這就是改革發(fā)展所必須面對必須解決的發(fā)展不充分不平衡問題，也是缺乏共建共享社會公平的因素之一。
三、重構(gòu)戶籍制度立法的指導原則
戶籍立法不僅影響規(guī)制這今后的戶籍管理制度改革，作為一項涉及每個公民基本的重要立法事項，必須按照立法法的相關(guān)規(guī)定，應當公開向?qū)＜覍W者和社會公眾征求意見，經(jīng)過充分的討論修改。筆者認為戶籍立法首先戶籍制度回歸本質(zhì)，實現(xiàn) “遷徙自由”這一公民基本權(quán)利為目標，堅持以下原則：
（一）堅持以人民為中心的理念。一切為了人民，依靠人民，以人民的利益為出發(fā)點和落腳點。在新的歷史時期，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這個不充分不平衡在戶籍制度上體現(xiàn)的尤為明顯。這就要求戶籍立法工作必須重視和關(guān)注社會絕大多數(shù)群體，讓制度規(guī)范能夠惠及到每個人的利益。無論是所在大城市、中小城市還是偏遠農(nóng)村地區(qū)的人民，都能夠享受到改革開放成果享受到戶籍制度改革成果。這就要求立法工作必須考利社會基本公共服務的均等化問題，還要考慮到絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)化以后土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等切身利益問題。
另一方面，從戶籍管理制度最初產(chǎn)生的本來目的看，主要是國家行使統(tǒng)治權(quán)的需要對管轄人口的登記管理，應當屬于一種強制性義務。但是隨著現(xiàn)代社會的建立，這種登記的強制性逐步減弱甚至喪失，戶籍登記應該是公民的一項基本人權(quán)，國家公權(quán)力機關(guān)通過對公民的戶籍登記確認證明公民國籍、個人身份、親屬關(guān)系等社會生活必須的信息。這就要求戶籍立法必須轉(zhuǎn)變立法理念，讓戶籍登記從公民的義務本位轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利本位，實現(xiàn)權(quán)利和義務的統(tǒng)一。不能夠仍然讓戶籍成為公權(quán)力管理社會的工具，成為限制束縛公民的手段，而應該成為國家公權(quán)力為公民提高服務和保障。
（二）堅持的法治理念。依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，戶籍改革和立法工作的法治化就是一種必然要求，是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化體現(xiàn)。無論是開展戶籍制度改革，還是戶籍立法工作，都必須堅持法治思維，用法治方式實施。但是時至今日，我國的戶籍管理制度這個涉及公民基本權(quán)利義務的重要事項，除了1958年全國人大常委會制定的《戶口登記條例》外，幾乎全部是依據(jù)各級的政策文件，甚至市縣政府公安機關(guān)出臺的文件來規(guī)范。特別是對于限制自由遷移和阻礙出生登記等權(quán)利性的行為沒有任何保障和處罰措施。同時，對于公民在申報登記、變更正等方面都必須承擔誠實守信及違反規(guī)定不利后果的義務。
由于法律的缺位，戶籍管理事權(quán)不清，職責不明，導致各地政出多門，前后不一，不能有效維護公民合法權(quán)益。比如，由于受到計劃生育政策的影響，在相當長的時間內(nèi)很多地方政府對公民如實申報出生登記設置前置條件，有的縣區(qū)黨委政府甚至發(fā)文明確規(guī)定，出生人口申報戶口登記必須經(jīng)過計劃生育部門審核批準，否則就追究相關(guān)派出所所長、民警的行政責任。這些行為不僅嚴重侵犯公民基本權(quán)利嚴重干擾戶口管理工作讓戶籍管理遠離了其本質(zhì)要求，而且導致人口數(shù)據(jù)嚴重失真。
（三）堅持信息化引領(lǐng)的原則。信息化是現(xiàn)代信息技術(shù)與社會各領(lǐng)域及其各個層面相互作用的動態(tài)過程及結(jié)果，戶籍立法必須適應社會發(fā)展要求，堅持科技信息化引領(lǐng)。戶籍管理制度的任何改革和立法都必須立足于當前信息時代大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，在國家統(tǒng)一規(guī)劃和組織下，把戶籍管理信息作為一種最基礎最廣泛的信息資源，全面及時獲取、深入開發(fā)、廣泛利用。通過立法行為賦予戶籍登記機關(guān)相應權(quán)限，能夠及時獲取人力資源、稅務、工商、醫(yī)療衛(wèi)生、水電煤氣、電信、住房交通等公共行業(yè)和部門采集的公民身份信息，建立起全國統(tǒng)一的人口基本身份信息數(shù)據(jù)庫和省市分級設立的基礎人口信息數(shù)據(jù)庫；基本信息數(shù)據(jù)庫可以分層分級供社會各單位、部門和相關(guān)公民依法核查比對，基礎數(shù)據(jù)庫可以依法為各項社會管理提供較為詳實的人數(shù)數(shù)據(jù)信息，為社會信息化和誠信體系建設奠定堅實的基礎。同時，強化對公民信息安全的保護，依法嚴厲打擊非法獲取、買賣和利用公民個人信息的行為，確保信息安全。
（四）采取分類分步實施的原則。改革的核心不在于否取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的二元化稱謂，是公民對于社會公共資源均公平享有，這些都既非公安機關(guān)可為也非短期內(nèi)可以實現(xiàn)。在現(xiàn)階段，人們討論戶籍制度改革時，全部都集中在對戶籍遷移制度的改革，而實際上戶籍管理制度除了遷移制度外，出生登記、死亡注銷登記、親屬關(guān)系登記等設計公民基本上身份情況的登記有著十分重要意義。特別是當前社會環(huán)境下，戶籍管理制度的主要功能已經(jīng)由古代的征賦納稅到改革開放前的為經(jīng)濟和社會管理需要服務為主，逐步過渡到為公民服務為主上來 。具體地說，就是戶籍管理的最主要目的和功能首先是證明公民身份，為其開展社會活動提供基礎服務保障。因此，立法應當從完善各項戶口登記入手，逐步建立完善的與社會發(fā)展相適應新型戶口登記遷移制度是順應社會發(fā)展要求的必然舉措。
（五）分級負責權(quán)責一致的原則。合理劃分戶籍管理中央與地方事權(quán)，保證改革積極穩(wěn)妥地推進。對于戶籍管理制度的權(quán)力，是一項中央事權(quán)還是地方事權(quán)目前尚需研究。理論上說，作為直接影響公民國籍身份的基本制度應當是國家事權(quán)。從幾十年的實踐看，理論上是中央事權(quán)，由公安部制定相關(guān)政策規(guī)定，但是實際上，戶籍管理更多是作為一種地方事權(quán)。 例如，上世紀九十年代各地興起的賣戶口（收費農(nóng)轉(zhuǎn)非）之風，公安部雖然發(fā)文禁止，可實際上沒有起到任何作用；再到如今，各地推行的取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口實行統(tǒng)一居民戶口政策，以及北京、上海等地的戶口遷移政策，一致都由當?shù)卣疀Q策實施，公安部的相關(guān)規(guī)定幾乎沒有生效。
當然，戶籍管理制度改革不可能實行全國一刀切方式，可將戶籍管理權(quán)限分解。對于出生登記、死亡注銷等涉及公民身份基本內(nèi)容作為國家事權(quán)，即任何地方和部門不得設置限制公民出生登記的條件，首先確保人口數(shù)據(jù)完整準確，并保證公民享有基本的公民權(quán)益。任何地方都不得以戶籍、居住地域等限制公民的就業(yè)、居住，不得要求承擔高于當?shù)貞艏丝诘牧x務。對于戶籍遷移中央可以設定的基本條件，比如在居住地擁有合法規(guī)定住所、相對穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源并居住一定年限必須準予遷入，并享受與當?shù)鼐用裢瑯哟�。在確立全國最低標準的前提下，對于遷移準入等現(xiàn)階段可以作為�。ㄊ�、自治區(qū)）級權(quán)限，允許各�。ㄊ凶灾螀^(qū)）根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展情況，由地方立法部門通過地方法規(guī)確立準入條件。這樣既可以保證公民基本權(quán)力又可以給予地方相應權(quán)限，不僅有利于改革推進，同時有助于保持社會穩(wěn)定。
四、關(guān)于戶籍立法工作幾個具體建議
（一）實行嚴格有效的現(xiàn)住地申報登記戶口制度。進一步明確現(xiàn)住地登記常住戶口，不僅是公民的基本權(quán)力，是實現(xiàn)公民其他權(quán)力的基礎和保障，同時也是政府實現(xiàn)社會管理工作的前提條件。同時，嚴格的現(xiàn)住地申報也應當確立為公民的一項基本義務，是為實現(xiàn)其權(quán)利的基礎。特別是在當今世界各國都面臨著恐怖主義、極端主義暴力威脅，完整、準確、及時的人口居住信息，是有效預防打擊恐怖主義和其他嚴重破壞社會秩序犯罪，保障人民生命財產(chǎn)權(quán)安全的必要手段。公民的積極主動申報不僅可以行政機關(guān)社會管理打擊犯罪工作更加快捷有效，而且可以提高管理效能，節(jié)約大量的社會管理成本。
另一方面，在現(xiàn)行的法律體系中，公民的住所地具有特別重要的法律意義，公民的戶籍地在很多法律規(guī)范中被視為“住所”，而“經(jīng)常地會”被視為“住所”，對公民行使權(quán)利承擔義務產(chǎn)生影響，必須用法律加以規(guī)范和明確。
因此，立法者中當明確公民現(xiàn)住地申報戶口登記的法定權(quán)利和義務和相關(guān)程序。當公民離開原住地到達新的居住地一定時間內(nèi)，也必須向戶口登記機關(guān)申報居住登記，戶籍登記機關(guān)必須受理并如實登記，不得拒絕。對于逾期不辦理的，由戶籍登記管理機關(guān)敦促登記并予以處罰。同時，凡未在現(xiàn)住地申報居住登記的，不得享受現(xiàn)住地各類社會服務與保障；對虛假申報登記和違法辦理登記的行為，都依法予以處罰并納入個人誠信檔案等。
（二）進一步健全完善出生、死亡注銷登記制度，把控源頭關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保人口信息及數(shù)據(jù)真實性。出生登記是戶籍管理的第一道關(guān)口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。立法應當明確，自然人出生后，其父母就必須在一定時限內(nèi)依據(jù)《出生醫(yī)學證明》為其申報出生登記，不受其他任何因素的影響。這樣把出生登記作為公民基本權(quán)利加以維護，同時也屬于其父母必須如實履行的法律義務；如果不按規(guī)定辦理登記或者進行虛假申報的，應當依法承擔責任。但是，對于出生登記，《戶口登記條例》規(guī)定了“由戶主、親屬、撫養(yǎng)人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機關(guān)申報出生登記。”，這種隨意不具操作性的規(guī)定，似乎表明過去幾十年中出生登記管理相當寬松，但是事實狀況恰恰相反。由于特殊國情的影響，在很長一段時間內(nèi)，廣大農(nóng)村地區(qū)的戶口出生申報、死亡注銷登記基本上由農(nóng)村基層組織的工作人員負責的，出生登記中重錯漏現(xiàn)象十分普遍。上世紀八十年代以后，計劃生育成為基本國策，上級政府在考核下級政府計劃生育工作時，總是以公安機關(guān)登記出生人口數(shù)據(jù)為依據(jù)。為了考核獲得好成績，就必須對相關(guān)人口信息數(shù)據(jù)進行人為干預，農(nóng)村人口的出生申報、人員出生時間基本上處于計劃生育部門和基層組織的調(diào)控之下。
雖然從1995年開始，公安部出臺了“憑《出生醫(yī)學證明》辦理出生登記的”的規(guī)定，三令五申辦理戶口出生登記不得附加其他條件，可是情況正好相反，很少有地方規(guī)定辦理出生登記時不附加計劃生育證明條件的。例如，北京市公安局就曾明確規(guī)定，辦理嬰兒出生登記憑“《出生醫(yī)學證明》、計劃生育部門出具的《生育服務證》、繳納社會撫養(yǎng)費證明”等。嚴格的出生登記限制，造成大量出生小孩無法辦理戶口登記，嚴重干擾戶口出生登記的準確性。
為解決和糾正這一問題，在公安部的強力推動下，全國公安機關(guān)開展了大規(guī)模運動式無戶口人員專項清理工作。因此，戶籍立法必須從規(guī)范出生登記入手，把好《出生醫(yī)學證明》的核發(fā)關(guān)口，從證件印制、申領(lǐng)程序、簽發(fā)人員的責任及檔案保存等納入法律規(guī)范之內(nèi)，從源頭上把好關(guān)，杜絕虛假證件、虛假信息的出現(xiàn)。同樣，由于戶籍存在了某些其他功能，特別是人員退休金、低保費發(fā)放都是依據(jù)戶戶口簿、居民身份證等戶籍登記信息，受利益的驅(qū)使加之缺乏有效的監(jiān)督處罰，導致在一些地方死亡人員家屬不主動注銷戶口，甚至故意隱瞞死亡信息冒領(lǐng)退休金等。特別是2017年10月1日期實施的《民法總則》對公民出生日期的認定原則，“出生證明記載的時間為準；沒有出生證明，以戶籍登記或者其他有效身份登記記載的時間為準�！�，這樣徹底改變了原來《民法通則》認定原則，如果不嚴格把好出生登記關(guān)口，對公民權(quán)利和社會管理必然帶來深遠影響。
（三）改革完善戶口登記項目，嚴格規(guī)范各項戶籍登記信息變更更正。改革完善完善戶口登記項目，特別是增加父母身份情況、出生地、指紋乃至DNA等生物信息，通過立法行為從源頭上徹底解決戶籍管理中的問題不足，防患于未然，也避免出現(xiàn)《居民身份證法》立法中出現(xiàn)的關(guān)于指紋信息采集相關(guān)規(guī)范的反復和拖延，適應社會發(fā)展需求。
首先，現(xiàn)行戶籍登記項目不完善不科學。在現(xiàn)實社會生活中，人員的行為和交往是廣泛的，形成了各種復雜的社會關(guān)系。每個公民在這種關(guān)系中的定位，又會對其權(quán)利和義務產(chǎn)生重大影響。比如，人與人之間的親屬關(guān)系是十分重要的，它影響著人們的繼承、監(jiān)護等諸多法律關(guān)系的產(chǎn)生和變更。在計劃經(jīng)濟時代人的一切幾乎都依附于一定的經(jīng)濟組織，這個組織不僅負責其衣食住行等需求，還負責證明其身份、親屬關(guān)系等等應當由政府部門承擔的義務。但是，隨著社會發(fā)展“單位人”逐步變?yōu)椤吧鐣恕保^去由單位記載、證明的親屬關(guān)系，許多單位不再擁有，而現(xiàn)有戶籍登記項目中不能夠很好體現(xiàn)此項內(nèi)容。如以“戶”為單位的登記，很多父母子女、祖父母于孫子女、兄弟姐妹之間的親屬關(guān)系無法確認，特別是當公民成年分離出該“戶”以后，其親屬關(guān)系就完全體現(xiàn)不出來。而親屬關(guān)系是人在社會生活中必然存在現(xiàn)象需要證明，這就導致了現(xiàn)實生活中經(jīng)常出現(xiàn)被李克強總理批示要求解決證明“我媽是我媽”之類的難題。再如，由于戶籍管理對于人口死亡注銷的相關(guān)規(guī)定粗放與失范，導致社會對身份證件的真實有效性的信任危機。當公民手持身份證件去辦理有關(guān)事項時，甚至被有關(guān)本要求出具“自己證明還活著”的所謂“制度性羞辱”的證明⑦。
雖然從上世紀八十年代我國開始實行了居民身份證制度，可是由于出生登記、遷移登記等戶籍登記制度的不完善，居民身份證不僅存在這許多重錯號問題，而且也沒有相關(guān)登記內(nèi)容，影響公民權(quán)益行使。所以，應當在公民出生時將其父母姓名、公民身份號碼信息記載在戶口簿和居民身份證內(nèi)，突出戶籍管理本質(zhì)屬性，更好地服務公民服務社會管理。
其次，戶籍管理各項登記變更缺乏明確的規(guī)范要求，特別是對于姓名、出生日期、公民身份號碼、民族等等直接關(guān)系公民身份基本情況的規(guī)范，基層公安機關(guān)在工作中難以把握。一方面，導致人民群眾對公安機關(guān)意見很大，另一方面基層少數(shù)民警違法亂紀，擅自變更造成嚴重不良影響。比如，根據(jù)我國《民法通則》規(guī)定，“公民享有姓名權(quán)，有權(quán)決定、使用和依照規(guī)定改變自己的姓名，禁止他人干涉、盜用、假冒�！�，最新頒布實施的《民法總則》對此規(guī)定更為簡單概括“自然人享有生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)、姓名權(quán)、”。那么公民如何行使和實現(xiàn)這種權(quán)力，在公民行使權(quán)力的同時如何規(guī)避和減少權(quán)力的濫用對社會管理和公共秩序的影響？如果公民可以隨意選擇任意變更姓名，必然會導致社會管理秩序混亂，影響其他公民合法權(quán)益和公共利益。多年來，公安部雖然有“正當理由”的規(guī)范，但對于哪些屬于“正當理由”，各地都缺乏明確詳細規(guī)定，基層公安機關(guān)難以把握，也很難說服公民。再如，對于更正出生日期應當依據(jù)什么樣的材料，對于弄虛作假故意導致登記差錯的是否允許更正等缺乏規(guī)定。多年來，被媒體熱潮形成熱點的山東“北雁依云”姓名權(quán)案、江西趙C案件、石家莊女官員疑造假身份爭遺產(chǎn)事件、溫州皮革大王訴稱冒領(lǐng)身份證弟奪兄5000萬股股權(quán)案、中國體操選手董方宵年齡造假被國際體聯(lián)取消成績，以及許多被冒名頂替升學案（事）件都充分暴漏了戶籍管理的問題。
特別是在新的歷史形勢下，我國正在建立并實施社會誠信體系建設，這就離不開度公民個人信息的管理。比如，司法機關(guān)的從業(yè)禁止和失信人管理，公安機關(guān)的駕駛證終身禁駕、金融系統(tǒng)征信體系建設等等，都會受到名姓名、出生日記變更的影響。因此，戶籍立法應當對此進行較為詳細的規(guī)范，嚴格限定變更的范圍和程序，不僅有利于社會秩序管理，也節(jié)約大量的社會公共資源。
（四）建立全國人口信息大數(shù)據(jù)庫，擴大居民身份證登記內(nèi)容，實現(xiàn)戶籍數(shù)字化“一證化” 管理。一是建立全國人口數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，將全國人口出生、死亡、遷移、變更更正等信息全部納入數(shù)據(jù)庫，并分層設置權(quán)限，向社會相關(guān)部門開放核查，實現(xiàn)信息共享，減少或杜絕各類證明問題。二是逐步取消居住證、暫住證和戶口簿，將相關(guān)內(nèi)容整合全部載入居民身份證機讀信息內(nèi)容，同時增加指紋等人的不可復制生物信息，確保證件的真實合法和有效，最終實現(xiàn)戶口身份“一證化”管理。
關(guān)于暫住證的存廢已經(jīng)爭論了多年，⑧，到目前被居住證制度所替代。雖然，形式上有了改變，有原來政府強制性申領(lǐng)暫住證，到目前在某些大城市申領(lǐng)居住證也必須符合許多條件，居住證也具有了一定的“含金量”。這種“含金量”的背后還是居住證說承載的購房、子女就學等基本民生權(quán)力功能，居住證又異化為另類“戶口”。公民證明身份不僅需要戶口簿、身份證、還需要居住證等，申領(lǐng)、使用不僅帶來麻煩，而且嚴重浪費社會資源，增加社會管理成本。比如全國各地都要建設居住證管理系統(tǒng)，其系統(tǒng)軟硬件、卡證本身及人力資源等投入應該是個天文數(shù)字。而實際上，只要改進居民身份證登記內(nèi)容，將相關(guān)信息載入其中，實行戶籍“一證化”管理不僅必要而且完全可能。
（五）規(guī)范在國（邊）外生活居住的中國公民戶籍管理問題�！吨腥A人民共和國國籍法》第三條明確規(guī)定，中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。但是，由于國籍的獲得與放棄沒有具體載體，在很大程度上就是已依賴于戶籍的存在而體現(xiàn)。隨著改革開放的不斷深入，中國與世界的交往頻繁，人員往來日益增多，中國公民在國外工作生活的大量增加，外國（港澳臺）居民在我國生活居住成為一種常見現(xiàn)象。依據(jù)現(xiàn)行的戶籍管理規(guī)定，定居在國外就應當注銷國內(nèi)戶籍，但是這部分人有經(jīng)常往返中國與所定居國之間，在國內(nèi)外均有很多事項和權(quán)益與其國籍戶籍相關(guān)。對于這個特殊群體如果依照外國人管理不僅不符合國際慣例，也與中國發(fā)展中的大國地位不相稱；如果繼續(xù)視為和其他國內(nèi)居民一樣，不僅不符合我國不承認雙重國籍的基本原則，同時也會給社會管理帶來混亂和影響。如何正確界定戶籍與國籍、居民與公民的關(guān)系，就成為戶籍立法應當解決的問題。因此，筆者建議通過立法，將此類人群單獨設定一類戶籍性質(zhì)進行管理，有條件地承認雙重國籍并強化管理。
（六）完善法律法規(guī)，加大對違反戶籍管理行為處罰，確保戶籍管理的權(quán)威性。截止目前，戶籍管理所依據(jù)的仍然《戶口登記條例》、《居民身份證》及相關(guān)政策規(guī)定，已經(jīng)嚴重不適應社會發(fā)展要求。比如根據(jù)《戶口登記條例》規(guī)定，違反戶口管理行為依法給予治安管理處罰或者追究刑事責任，但是由于2006年實施的《治安管理處罰法》刪除了原《治安管理處罰條例》中的相關(guān)處罰規(guī)定，《戶口登記條例》規(guī)定的處罰無法實施。工作實踐中，對于出生不申報出生登記、死亡不申報注銷以及核發(fā)內(nèi)容不真實的《出生醫(yī)學證明》，擅自更改出生日期等現(xiàn)象十分普遍。特別是社會上出現(xiàn)了大量的非法獲取公民身份信息、偽造、變造、買賣居民身份證等身份證件，以及冒用盜用他人身份證件違法犯罪行為。因此，2015年8月29日 全國人大常委會頒布的《中華人民共和國刑法修正案（九）》對相關(guān)行為規(guī)定了刑罰處罰措施。但是，在實際生活中，這些行為構(gòu)成犯罪的相對較少，而大量的不構(gòu)成犯罪的違法行為，比如不申報戶口登記、虛假申報等就無法處罰，嚴重影響了執(zhí)法效能。
建議在戶籍立法中統(tǒng)籌規(guī)劃，將《戶口登記條例》、《居民身份證》、《國籍法》進行整合修改，制定統(tǒng)一的《公民身份登記管理法》，將戶籍管理的要求統(tǒng)一納入該法當中，增加對各種違反戶籍管理行為的處罰，并與《治安管理處罰法》、《刑法》相配套銜接，形成完整規(guī)范的法律體系。
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