[ 林智明 ]——(2004-5-26) / 已閱11586次
加強中心法庭規范化管理推動依法治市進程
廣西貴港市中級人民法院研究室 林智明
[提 要] 依法治市與人民法庭的互動是依法治國與司法公正這一建設社會主義法治國家的重大理論問題的縮影，此一微觀分析的視角并沒有受到法學理論界與司法實踐部門的重視。本文在分析依法治市與司法公正邏輯關系的基礎上，就人民法庭在依法治市中的地位功能及其集中化管理的趨勢作了探討，進而就如何加強中心法庭的規范化管理以推動依法治市進程提出了一些初步的構想。
[主題詞] 依法治市 司法公正 中心法庭 規范化
自黨十五大明確提出建設社會主義法治國家目標以來，依法治國已成為我國基本的治國方略和不可逆轉的法治建設方向。司法公正是依法治國的必要條件與核心命題，兩者的互動發展是建設社會主義法治國家實踐的客觀的法律現象和必然規律。當前，依法治國理念之不斷具體化及廣范圍的地方性實踐 ，不僅促成“依法治市 ”的市政思路的新生與發展，也推動全國法院系統從中央到地方展開一場以司法公正為主題的轟轟烈烈的改革。依法治市與作為法院系統最基層的人民法庭的互動關系便成為依法治國與司法公正這一建設社會主義法治國家的重大理論問題的縮影。然而，由于以往司法改革對基層法院的忽視，尤其是人民法庭理論研究的薄弱，此一微觀分析的視角并沒有受到法學理論界與司法實踐部門的重視。本文擬在分析依法治市與司法公正邏輯關系的基礎上，就人民法庭在依法治市中的地位功能及其集中化管理的趨勢作些探討，進而提出如何加強中心法庭的規范化管理以推動依法治市進程的一些初步構想。
（一） 依法治市與司法公正的邏輯關聯
司法公正是依法治市內涵的重要組成部分。目前學界對“依法治市”的內涵鮮見有具體明確的界定。蓋其究，“依法治市”作為“依法治國”具體化和地方性實踐的產物，兩者的精神理念、理論原則是一脈相承的，兩者的差異僅在于適用范圍的全國性與地方性、整體與部分的不同，“依法治市”是“依法治國”的治國方略在地方市政治理的具體表現，兩者的實質內涵是統一的。依法治國在我國有明確的權威含義，即“就是在黨的領導下努力實現國家各項工作的法制化、規范化，保證人民群眾依照法律規定，通過各種途徑和形式，參與管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，保證各項事業在社會主義法制的軌道上順利發展。”[1]。憑此從治理的主客體角度理解依法治市的內涵，有以下幾方面：一、有法可依是依法治市的基礎，人大等立法機關的立法活動的推進依法治市的法律前提，憲法、法律及其他地方性法規的依法治市的唯一依據；二、有法必依是依法治市的應然狀態和客觀要求，其表現為各種社會主體對法律至上理念的高度認同與自覺守法依法辦事的良態；三、執法必嚴是依法治市的中心環節，各級人民政府嚴格依照憲法及法律對社會、經濟、文化、教育等各項事業實施管理的依法行政是依法治市的關鍵；四、違法必究是依法治市的保障。法律的國家強制性要求在出現違法現象時由包括法院在內的國家司法機關采取暴力強制的手段予以糾正，司法機關的公正的司法行為是依法治市的天然保障。
司法公正是依法治市的客觀要求。司法是體現國家政治文明與法治文明的重要窗口，依法治市的實踐狀態在很大程度上體現是司法上。美國學者范德比特甚至把司法理解為法治的全部內容，其指出：“在法院而不在立法部門，我們的公民最初接觸到冷峻的法律邊緣。。。。。。如果他們失去了對法院工作的尊重，則他們對法律和秩序的尊重將會消失，從而會對社會構成極大危害。”[2]司法公正，國家法律才具有權威性及公信力，社會秩序才能安寧穩定，國家社會方能長治久安，人民方有最后的依靠；司法不公乃至腐敗則必然致使法律信仰的普遍缺失，徒有法不足以行，則依法治市便成為一句空話，社會法律秩序就必然遭到嚴重破壞。在推進依法治市進程中，必然會發生各種各樣危害國家安定侵犯人民合法權益的違法犯罪行為，這客觀上要求司法機構的法律裁判活動和其他司法活動強制制裁的介入，以便遭受損害的權利得到國家救濟，受到破壞的法律秩序得以恢復，保證國家憲法與法律的統一實施。
司法公正是依法治市的天然保障。德沃金說“法院是法律帝國的首都”，公正的司法，懲惡揚善，弘揚法治，對民眾尊紀守法的法治觀念進行教化，并對經濟活動當事人高效有序地從事合法交易予以規制，司法作為最終解決糾紛的制度安排，決定了司法是保障人民權利實現社會正義的最后一道防線，法院是保護公民權利的最后屏障。枉法裁判，裁判不公則顛倒是非黑白，導致法律虛無主義的泛生，進而推殘了社會主義法制建設的成果，正如培根所說：“一次不公的（司法）判決比多次不公平的舉動為禍尤烈。因為這些不公平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了。”[3]
依法治市與司法公正是種良性互動的關系。依法治市進程的不斷推進與深入發展，必然會對司法公正提出更高的要求，促動法院系統尤其是基層法院的司法改革向更高的層次和水平發展。同時，司法改革的不斷深化，亦必然會為依法治市提供日趨完備、逾加有效的制度保障。
（二） 人民法庭在依法治市進程中的地位與功能
司法公正作為依法治市內涵的不可或缺的組成部分，就意味著人民法庭在依法治市進程中有著顯著的地位和重大的功能。
根據《人民法院組織法》等有關法律規定，“人民法庭是基層法院根據本轄區地區、人口和案件狀況設立的派出機構，其職權是審理一般民事和輕微刑事案件、指導人民調解委員會的工作、進行法制宣傳、處理人民來信、接待人民信訪等，人民法庭的判決、裁定就是基層法院的判決和裁定。[4]據此，人民法庭是基層法院在農村地區的派出機構，是農村地區行使司法權維護司法公正的國家審判機關，是依法治市在農村地區推進的重要職能主體。其職能有四：一、代表國家在農村地區行使一般民商事和輕微刑事審判權；二、指導基層尤其是村級人民調解委員會的工作；三、在農村地區進行普法宣傳和法制教育；四接待來信、信訪及其他在農村地區實施綜合治理的職能。
其職能具有多元復合性的特點：首先其行使的審判權主要包容民商事方面還牽涉輕微刑事方面，這顯示其與民事審判庭、刑事審判庭等業務法庭的不同的特點；其次，人民法庭除主要代表國家在農村地區行使審判權外，還承擔對農村綜合治理的多項職能。人民法庭此種職能結構特點是其在依法治市進程中面對復雜的農村社會以踐行司法公正維護農村穩定與促進農村經濟發展所必需的。
當前，人民法庭的職能結構發展不平衡，其主要職能即民商事審判得到充分發展，而輕微刑事審判和綜合治理的復合職能則沒有受到重視并發揮應有的作用，可以肯定，隨著依法治市在廣大農村地區的深入推進和農村法治社會的發展、成熟，這種狀況將得到改善并進一步提升人民法庭在依法治市進程中的地位。
（三） 依法治市進程中人民法庭集中化管理的趨勢
依法治市進程在農村地區的深入發展，除促進人民法庭地位的提升與職能的全面發展外，還在管理模式上促成了當前人民法庭撤并的集中化管理的趨勢。人民法庭集中化管理的趨勢是依法治市的客觀要求與必然結果。
一、 陳舊的分散管理模式阻礙依法治市深入推進。我國法院結
果的設置是種“司法地方化”體制，即司法轄區與行政區劃重疊一致，[5]人民法院的產生、法官任免、司法人事、司法經費都在同級地方控制之下，導致了司法權力的地方化。[6]在人民法庭的設置上表現為在幾乎每個鄉鎮均設立一個人民法庭的分散管理模式。此種模式，一導致人民法庭建設的落后、簡陋難以實行規范化、規模化管理；二易受鄉鎮領導干涉影響審判獨立與司法公正，不利于維護司法權威并因管理的松散即極易導致司法腐敗的滋生；三成為司法地方保護主義產生的制度基礎[6]；；四隨著現代農村交通條件的改善已失去了維系存在合理性的基礎。
二、 集中化管理符合依法治市的客觀要求，有利于依法治市在
農村地區的推進。首先，人民法庭撤并后其經濟實力有較大幅度的增長，法庭的物質建設將有較大改觀。電腦、復印機、傳真機以及汽車等通信交通工具的配備將成為可能，促進司法的現代化。其次，法庭規模大了更適宜規范化管理，避免原來各鄉鎮法庭各自為政的局面，法庭的運作效率會有很大的提高。再次，法庭的撤并加強了自身的審判力量，促進審判職能的專業分工，改變原來萬金油式法官形象，大大提高法官的業務素質，有利于推動法官職業化建設。最后，集中化管理可以改變司法地方化多帶來的負面影響，有助于克服審判工作中的地方保護主義，切實維護司法公正。
（四） 加強中心法庭規范化管理推動依法治市進程的若干思考
對經撤并重組后人民法庭的稱謂“中心法庭”是否恰當，人們有不同的認識。筆者認為“中心法庭”的名稱生動體現了人民法庭集中化管理的趨勢，并提供了與分散管理模式下人民法庭相區別的標識，更為重要的是，此一稱謂給法學理論界和司法實踐部門提出中心法庭如何建設的急需研究解決的問題，因而并無不可。筆者結合法庭工作經驗，就在依法治市框架中加強中心法庭規范化建設與管理提出如下一點初步構想。
一、 推進中心法庭規范化規模化建設。人民法庭撤并后，中心
法庭面臨轄區抗張、受理案件類型與數量增多及組織結構強化的新情況，這客觀上要求進一步規章建制，完善各項審判和執行工作，做到以良好完備的制度管理人，增強法庭整體的戰斗力，成為在農村地區推動依法治市維護司法公正的強大的主體。
二、 實行全方位的審務公開，著力打造司法“陽光工程”。為增
強審判工作透明度，方便當事人訴訟，將法庭的審判事務包括審判人員崗位表、轄區地圖、訴訟程序流程圖、訴訟費用收費標準、訴訟當事人須知、當事人的權利義務、訴訟風險和舉證須知、排期開庭公告、法律文書送達公告、裁判文書等公諸于眾，以確立法庭民商事活動的公示規范和審判標準，杜絕“暗箱操作”，增加司法行為的透明度，實現人民法院的司法活動與人民群眾的民主監督的良性互動，提高人民群眾的法律意識和司法維權水平，并創建宣法普法的不可多得的窗口。
三、 實行對日程工作進行系統管理的新思維。明確“向管理要
效率”“向管理要公正”的價值目標，強調法庭作為一個審判職能單位的系統屬性，注重法庭系統與外部環境的良性互動進一步優化民商事司法改革環境，著力法庭內部結構的合理配置實現高度靈活的職能分工配合的新機制，以日程工作為改革管理的細胞，實行職能責任的具體量化和細化，建立以登記薄為核心的表格管理平臺和定期檢查的制度，分周、月、季度、半年和年度的多層次的評估總結制度，方便了上級領導對中心法庭各項工作的具體實際掌握，提高了干警工作的積極性，更重要的是為中心法庭建設的法學理論問題的研究和探索積累了很多難得的司法素材。
四、 全面推動法官職業化精英化建設。繼續深入學習和實踐十
六大精神和“三個代表”重要思想，加強思想政治建設進一步提高全庭干警的科學理論素養、思想道德水平和與時俱進的時代品質。繼續抓好法律本科學歷教育和業務培訓，大力提高干警的職業素養，推動隊伍建設向精英化目標不斷前進。進一步加強黨風廉政建設，切實加強黨性黨紀教育，提高黨員和全體干警的法紀觀念和拒腐防變的能力。重視作風建設，努力實踐司法為民，培養親民的良好工作作風。徹底克服“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的衙門作風，以“服務人民，奉獻社會”為宗旨，以“講職業道德、創文明行業、建文明窗口”為主題，端正司法工作作風，樹立“廉潔、中立、高效、文明”的司法形象。
五、 不斷深化民商事審判與執行改革，提高司法質量和效率。
人民法庭法庭撤并后，中心法庭面臨更加錯綜復雜的民商事司法環境 ，轄區的擴張、社情的復雜、案件的繁多等對中心法庭的民商事審判工作提出了新的更高的要求。為此，要堅持以“三個代表”重要思想為指導，以發揚“公正與效率”的司法主題為動力，緊密結合轄區的農村社會的實際和民商事訴爭的特點，進一步把民商事審判改革推向深化。切實實行個案跟蹤管理制度、深化繁簡分流機制，建立快速辦案制度，認真落實《民事訴訟證據若干規定》組織實施庭前證據展示與交換制度，進一步加強裁判文書改革打造“法律精品文書”， 建立大民事審判框架和精審判的格局，全面提高案件質量與辦案效率，著力解決“執行難”的問題建立完善有效的執行工作機制，積極探索擴大辦案的法律效果、經濟效果、社會效果的新途徑，為轄區經濟的發展、社會安定和政治的穩定服務。
六、 積極發揮綜合治理職能參與農村社會綜治工作。要妥善處
理司法獨立與參與農村社會綜合治理的關系，在做好審判工作的同時，積極發揮指導鄉鎮司法所和農村人民調解委員會調解工作、接待來信來訪、普法宣傳、法制教育等復合性職能，在更廣的范圍內推進依法治市進程，保護農村社會的安定和促進農村經濟的發展與繁榮。
（作者林智明聯系方式：lincon76@163.com）
注釋：
[1]江澤民：《各級領導干部要努力學習法律知識》，任建新主編：《社會主義法制建設基本知識》，法律出版社1996年版，序言第1-2頁。
[2] 毛建平、段明學：《政治文明與依法治國基本方略關系研究》，資料來源www.ykdzzs.com.
[3] [英]培根：《培根論說文集》，商務印書館1983年版，第193頁。
[4] 熊選國：《中國司法制度新論》，中國政法大學出版社1999年版，第57頁。
[5] 關毅：《法院設置與結構改革研究》，《法律適用》2003年第8期。
[6] 肖揚：《法院、法官與司法改革》，《法學家》2003年第1期。
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