[ 余茂玉 ]——(2004-5-26) / 已閱17886次
NEW CONCEPTION OF CIVIL DIFFERENTIAL JURISDICTION
YU maoyu
Northwest University of Political Science and Law,xi’an shaanxi,710063
［Abstract］Differential jursidiction is a system which determines the court of original jursidiction vertically.Because of the the imperfection of present law,disorder of differential jursidiction has appeared in judicial practice.The radical question to determine differential jurisdiction is to establish a determining criterion.I hold that we can establish the “subject matter amount criterion” to replace the traditional “tri-compound criterion” which determines the differential jurisdiction according to the nature,complexity and effection of a case.At the same time,we should modify some relevant system.
［Key words］jurisdiction;differential jurisdiction;determining criterion
級別管轄制度的新思考
余 茂 玉*
【摘 要】級別管轄制度是從縱向確定不同級別法院之間一審民事案件管轄權限的制度。由于現有法律的不完善，級別管轄無序的現象凸顯于司法實踐之中。級別管轄制度的最核心問題是劃分標準的確定性問題，解決此問題需以“爭議標的額為首要標準”代替傳統的案件性質、繁簡程度和影響范圍相結合的“三結合標準”，同時還要完善一些相關制度。
【關鍵詞】管轄；級別管轄；劃分標準
級別管轄制度的特點就是從人民法院系統的縱向方面來確定上下級法院之間對第一審民事案件的分工和權限，它不涉及人民法院系統內部的橫向管轄權限與分工的問題。《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱“民訴法”）通過第18、19、20、21條的規定確立了我國級別管轄的原則：民事一審案件原則上由基層人民法院管轄；中級人民法院管轄的一審民事案件為重大涉外案件、在本轄區有重大影響的案件和最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件；高級人民法院管轄在本轄區有重大影響的第一審民事案件；最高人民法院管轄的一審民事案件為在全國有重大影響的案件和認為應當由其審理的案件。另外關于級別管轄，最高人民法院發布的司法解釋也進行了規定。但我國很多地方的法院還不同程度地存在著違反法律和司法解釋中關于級別管轄的規定而受理案件的現象，這造成了司法實踐中管轄上的無序和混亂，對司法公正的實現和當事人權利的維護產生了負面影響，并滋生了地方保護主義等現象。導致級別管轄無序現象的原因是多方面的和復雜的，但其中關于級別管轄的法律規定不完善即是其主要原因。下面將對我國級別管轄制度的現狀作如下分析，并提出完善該制度的建議。
一、我國級別管轄制度的現狀
級別管轄制度的最核心問題即為級別管轄權的劃分標準的確定性問題。我國并未以世界通行的爭議標的額作為確定級別管轄的標準，而是順應我國的傳統作法，實行的是案件性質、繁簡程度和影響范圍三結合的“三結合標準”。隨著時間的推移和司法實踐的發展，該標準在實施的過程中暴露出了諸多問題。
第一，我國各級別法院都享有民事案件的一審審判權，確定級別管轄的標準不確定。我國民事訴訟實行的是四級兩審終審制，四級法院均享有一審案件的管轄權，而在大多數國家，對雙方當事人爭議的金額或者價額在一定限度以下，訴訟主體無特殊性，屬于一般的財產關系和人身關系的糾紛，原則上均由級別較低的法院管轄，如英國、德國、日本等，反之，分別由較高級法院管轄。〔1〕 中級以上人民法院如果“認為”某個案件“有重大影響”，就可行使一審管轄權。這種“認為有重大影響”，又應該有個“標準”，而作為標準應該是確定的，而不應當出現標準本身也需要以一定標準來加以確定，否則就沒有止境了，標準不成之為標準了。正是因為三結合標準的不確定，一些地方的法院隨意抬高一審案件審理級別，從而給較高級別的法院帶來了較重的審判任務，尤其是高級人民法院一審案件的增多，導致最高人民法院二審負擔較重。這與最高法院作為最高審判機關“指導監督、統一司法”的主要任務是不協調的。針對高級法院一審案件過多的現象，最高法院發布了[1999]11號《關于各高級人民法院受理第一審民事、經濟糾紛案件問題的通知》，通知對各高級人民法院每年受理第一審民事案件有了定額的要求，超過定額需要受理的，受理前須報最高法院批準，為此各省高級法院就規定了一審民事案件受理的數量限制，如：海南省高院每年的總數不得超過8件；青海、甘肅和內蒙古高院每年的總數不得超過5件。這種限制反過來也說明了“三結合標準”本身的不確定性，因為在一個高級法院管轄區域內不可能正好只有限定數額的“復雜、影響大”的案件，由于該標準的不確定和它的主觀隨意性，最高法院不堪重負，而不得不加以定額限制。另外，盡管立法規定最高法院享有民事案件的一審管轄權，但實際上并沒有真正行使過。
第二，民訴法第39條關于管轄權轉移的規定為規避管轄提供了機會。〔2〕 理論界一般把管轄權的轉移分為上調性轉移和下放性轉移。這里所說的“規避管轄”主要指的是下放性轉移。所謂下放性轉移指的是上級法院經審查認為由其下級法院審理更為合適，可決定將案件交給下級法院審理。這種形式的管轄權存在以下問題：一是容易出現損害當事人利益的現象。如：上級法院可能基于某種目的而欲將終審權留于己手，在這里出現的較多的就是地方保護和司法腐敗。二是下級法院在審理“交辦”案件時，可能成為“傀儡”。因為上級法院在交辦案件時往往都已經“定調”了，而且終審權在上級法院之手，下級法院不得不考慮改判的風險。這樣下放性轉移著實存在著較多不合理的因素，應該予以刪除。三是可能出現上級人民法院將案件下放給下級人民法院審理，該下級人民法院再將案件交給其下級人民法院審理的情況。這種情況的出現將極大的損害當事人的利益，為此最高法院以法復（1996）5號《關于案件級別管轄幾個問題的批復》作出了同一案件不得連續兩次下放性轉移的規定。上調性轉移指的是案件管轄權由下級法院轉移給上級法院，主要是指在出現了一些情況而使得案件由低級別法院審理不合適時可上調至高一級別法院管轄。司法實踐中，上調性轉移在一定程度上減少了地方保護主義、行政權力等各方面的干擾。
第三，司法實踐中，最高法院較早時間就開始指導各地法院開始探索“爭議標的額標準”，但各地標準極其不統一，同時具體實施中還存在一些突出的問題，理論界也不乏對該標準的探討。〔3〕 最高法院1992年《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》，就規定各高院可以“從本地實際情況出發，根據案情繁簡、訴訟標的金額大小、在當地的影響等情況，對本轄區內一審案件的級別管轄提出意見，報最高人民法院批準。”依據該司法解釋，針對級別管轄實踐中存在的問題，各高級法院紛紛將爭議標的額作為唯一標準或者主要標準，對轄區內民事、經濟糾紛案件的級別管轄作了劃分。但是這些規定還存在著如下問題：
1、各高級法院的規定富有“個性化”。有的將當事人的身份地位和行政級別作為劃分級別管轄的依據，如青海省規定“副省級以上干部的離婚案件”由中級人民法院管轄，這在各地規定中是獨一無二的，但這顯然違反法律面前人人平等原則。還有的允許基層法院自行確定其受理標準，如西藏自治區高院規定：“設有人民法庭的基層人民法院可依據本通知（關于級別管轄劃分依據的通知）自行規定爭議金額的受理限額”，這似乎將人民法庭當成一個審級來看待了，而這與我國法院組織法是不相符的。
2、各高級法院規定的爭議標的額界限極為不一致，而且即使在各自轄區內也存在著較大差別。具體表現在如下幾個方面：（1）有的將經濟、民事案件區分開，有的則合在一起加以規定，如江蘇、安徽、山東、青海等地就對經濟案件和民事案件適用不同的劃分標準，而廣東、重慶、甘肅、貴州等地就二類案件適用同一標準，相比較而言，后者的規定更為合理。（2）各地受理一審案件的限額存有較大差別，包括不同省份法院之間的比較和同一省內的法院之間。前者存在的較為突出，如基層法院受理的最高限額，高的達600萬元，低的則只有20萬元，這不僅是因為經濟發展水平差異所致，更是因為觀念差異帶來的。對于后者也是普遍存在著的，很多省份就直接規定某某法院適用何種標準，如甘肅、內蒙古、江蘇、山西等地就分別規定了各中級法院受理案件的不同標準。
3、各級人民法院的規定中雖然都以爭議標的額作為劃分級別管轄的標準，但均未對標的額的計算方法作出規定，因而仍然留下了一些不確定因素，如當本訴與反訴標的物完全重合時，其金額是否應當重復計算就不明確。有的地方標準本身甚至還可以浮動。如廣東省規定“高于標準50%以內的案件，經中級法院批準，基層法院可以作為第一審案件受理；高于所定標準50%以上的案件，中級法院不得交由基層法院作第一審案件受理”，這樣中級法院就享有了在標準50%范圍內的決定權，那么這是否可以理解為，中級法院也享有了最高人民法院依法賦予高級法院的制定級別管轄標準的權力，很顯然這是不可能的也是不合法的。
4、由于關于標的額的計算標準未能規范，容易出現“挖”此漏洞規避管轄謀取非法利益的現象。如在起訴之時故意降低或提高標的額以達到降低或提高管轄法院級別的目的，有的地方法院或其法官甚至還與一方當事人“合作”為此行為。依據前述《關于案件級別管轄幾個問題的批復》中規定：“當事人在訴訟中增加訴訟請求從而加大訴訟標的金額，致使訴訟標的金額超過受訟法院級別管轄權限的，一般不再變動。但是當事人故意規避有關級別管轄等規定的除外”。這實際上助長了這種現象的大量出現，為這種現象提供了依據，盡管該規定排除了故意規避級別管轄的情況，但稍有理智的人都知道，這是很難“除外”的，因為我們無法回答“何謂故意規避？由誰來認定？由什么程序來糾正？等等”。同時這種規定也過于狹窄，實踐中還有在案件受理后故意降低訴訟請求，以致未達受訟法院級別管轄權限，這時如何處理面臨著無依據的境地，是“生米熟飯”還是“下放審理”，不得而知！
第四，案件的受理違反級別管轄規定的，缺乏嚴格的管轄權異議程序。當事人如何提出級別管轄異議，有沒有期間限制，有沒有法定的程序保障？這些問題在現行法律中是很難得到回答的。事實上，人民法院受理案件符合地域管轄的規定，并不必然表明符合級別管轄的規定。級別管轄是一種法定管轄，當事人不能協議選擇和變更，法院也不能隨意管轄。在同一個高級人民法院審判轄區內，劃分級別管轄的標準基本一致。然而，一些基層法院乃至中級法院，故意違反級別管轄而越權受理一審案件民事案件的情況經常發生。關于當事人對級別管轄提出的異議，目前只有一個不痛不癢的規定，最高法院給山東高院的法函（1995）95號《關于當事人就級別管轄提出異議應如何處理問題的函》規定：“當事人就級別管轄權提出管轄異議的，受訴法院應認真審查，確無管轄權的，應將案件移送有管轄權的法院，并告知當事人，但不作裁定。受訴法院拒不移送，當事人向其上級法院反映情況并就此提出異議的，上級法院應當調查了解，認真研究，并作出相應的決定，如情況屬實確有必要移送的，應當通知下級法院將案件移送有管轄權的法院”。受訴法院對級別管轄異議權不作裁定，只是“告知”，實際上等于剝奪了當事人通過正常訴訟程序維護自己利益的權利。
二、完善建議
基于我國級別管轄制度存在的以上問題，筆者提出如下修改建議：
第一，修改民訴法關于級別管轄的規定，只規定基層法院和中級法院享有民事案件一審管轄權。我國民訴法不應當規定各級法院均享有初審權，筆者認為，隨著民事審判方式改革的推進，我們應該有理由相信我們的基層法院和中級法院的法官已經具備了審理各類一審民事案件的專業技能和職業道德水平，與其讓高級法院審理大量一審案件而增加最高法院審判任務或削弱最高法院和高級法院其他職能，還不如將最高法院和高級法院從大量的審判任務中解脫出來，而那種僅靠對高級法院一審案件數量作定額限制的辦法并不能從根本上解決問題。
第二，修改民訴法第39條的規定，取消下放性轉移，只保留上調性轉移部分。筆者認為上調性轉移是必要的，因為一定程度上這可以解決司法實踐中出現的一些特殊情況，同時可以彌補單一的“爭議標的額標準”的機械性。尤其是“在審判實踐中，管轄權轉移的原因主要在于，案件雖屬下級法院管轄范圍，但案件影響較大，或者在執行政策法律時與有關部門爭議很大，或者由下級法院審理可能使案件處理有失公平或產生不良影響”，〔4〕 這時就可以看出上調性轉移所具有的諸多合理因素。在蘇俄民事訴訟法典和日本民事訴訟法中就有類似的規定。根據《蘇俄民事訴訟法典》第114條和第116條，上級法院有權從其下級法院調取任何民事案件，并由自己充當第一審法院進行審理的規定。《日本民事訴訟法》第3l條第2、3款則規定了簡易法院裁量移送和必要移送，允許或者要求簡易法院在一定情形下將其享有管轄權訴訟移送到所在地的地方法院，但卻未規定地方法院可以將其管轄的訴訟移送給簡易法院。由此可見，國外民事訴訟程序中雖有管轄權轉移的規定，但均未規定下放性轉移，加上“由上級法院審理下級法院管轄的是訴訟，大多數情況下都會對案件作出正確的處理，而下級法院越級審理上級法院管轄的訴訟則有可能違背司法的正義理念，損害當事人的利益”。〔5〕 因此，筆者主張應當取消弊端多多的下放性轉移的規定，而僅保留上調性轉移部分的規定。
第三，應當以“爭議標的額”作為級別管轄劃分的首要標準。國外民事訴訟管轄制度中也多是以爭議標的額為首要標準。如：依據《法國司法組織法》和相關法律規定，1萬法郎以上的動產案件，而對于小審法院，其原則上只能審理涉及民事債權爭議和動產爭議的、訴訟標的額在1萬法郎以下的一審民事案件，其還享有訴訟請求額在3500法郎以下的民事案件的終審權。〔6〕 依據《德國法院組織法》的規定，初級法院管轄1500馬克以下的一審案件和某些較為簡單的案件，如關于家畜缺陷、關于法定撫養費的一切爭執等。凡法律未規定由初級法院管轄的案件，均由州法院管轄。〔7〕 日本法院法規定，在一審民事訴訟中，日本的簡易法院管轄爭議標的額90萬日元以下的案件，超過90萬日元的，則由地方法院管轄。爭議標的額90萬日元以下的不動產案件，地方法院和簡易法院共同享有管轄權。非財產訴訟，爭議標的額視為超過90萬日元，由地方法院管轄。〔8〕
具體的劃分標準應由最高人民法院根據現有的各高級人民法院制定的標準基礎上，經過必要的調查研究，制定出符合我國國情并且允許選擇的幾種標準，各高級法院可根據當地情況自行選擇一種，一經選擇即具有司法解釋的效力，不得隨意變更，而依據前述最高法院（1995）95號函，各高級法院所制定的關于級別管轄劃分的依據本身既不是法律規定也不是司法解釋。當然在當前條件下應當制定一個不分經濟、民事糾紛的統一的民事案件級別管轄劃分標準。對于離婚案件等非財產案件，筆者認為，應認定其為零爭議標的額或者仿照日本的規定擬制一個標的來確定其管轄法院，但如屬于“上調性轉移”情形則應另當別論。
第四，應當規定在舉證期限內級別管轄可因法定情形的出現而進行變動。這里的法定情形應明確指明只能是“因當事人增加、變更訴訟請求或反訴引起訴訟標的額變化”的情形。我國法律中并沒有關于此類變動的規定，僅有的司法解釋也不能解決陸續出現的問題。當然，此類變動情形并非僅存在于我國，在國外民事訴訟中也是存在的，但這些國家均有相應的補救措施予以解決。如：《德國民事訴訟法》中就有事物管轄發生錯誤后的補救程序，該法第506條規定，“在反訴或訴的擴張中提出屬于州法院管轄的請求或者依第256條第2款申請確定屬于州法院管轄的法律關系時，如當事人一方在下次的本案言詞辯論前就此點提出申請，初級法院應以裁定宣告管轄錯誤并移送于管轄法院。《日本民事訴訟法》也有類似于德國的規定，該法第355條對簡易法院在出現反訴的情形之下，應當將案件移送至地方法院管轄進行了規定。筆者主張，在“當事人增加、變更訴訟請求或反訴”的情形下都可能引起訴訟標的額的變化，這種變化如導致不符合受訟法院級別管轄權限范圍，則應當予以變動。對于增加或變更訴訟請求的情形，也應當及時變更級別管轄，這樣能夠使當事人借此規避級別管轄的想法難以實現，從而實現對雙方當事人訴訟權利的平等保護。另外，筆者之所以主張在舉證期限內進行級別管轄的變更，原因有二：一方面是因為依據現有的司法解釋當事人增加、變更訴訟請求或反訴必須在舉證期限屆滿前提出，而更為重要的一方面是因為在這時候案件還未進入實體審理的階段，進行管轄變動不至于給當事人增加訟累，也會使司法資源的耗費降到最小限度。
第五，應當確立級別管轄異議程序。對于民事訴訟的當事人來說，他們所期望的是案件由依照法律享有管轄權的法院去審理，無論提高審理案件法院的級別，還是降低它的級別，這都很難做到符合當事人的利益。一般而言，初審審理的法院級別越高，案件審理的公正性就越容易得到保障，但這同時可能增大當事人的訟累，當事人一方甚至雙方都提起異議都不太令人感到奇怪的。如果本來應該由更高級別法院審理的初審案件卻由較低級別法院審理了，這實際上就使當事人喪失了因不服一審裁判而由更高級別法院審理的機會。由此可以看出無論是提高還是降低初審法院級別都可能導致當事人提出管轄權異議。當事人提出級別管轄權異議，是一種行使訴訟權利的訴訟行為，對此在程序上如何處理，立法可以參照處理地域管轄權異議的程序。即一要賦予當事人（包括原告、被告和有獨立請求權的第三人）提出級別管轄權異議的權利，二要賦予當事人在受訴法院裁定駁回其管轄權異議時的上訴權，上級法院對不服管轄權異議裁定的上訴案件可以作出相應的裁定予以維持或移送。這樣才能從程序上充分保障當事人訴權的行使，才符合程序合理、程序規范化的要求。
*本文發表于《廣西政法管理干部學院學報》（原名《廣西法學》）2004年第3期。
