[ 應松年 ]——(2000-11-24) / 已閱56925次
（五）職權與職責統一，這是行政機關行使職權的一個重要原則
職權，就是憲法、法律授予行政機關管理經濟和管理社會的權力，它與公民的權利不同。公民的權利可以行使也可以放棄；但行政機關的職權不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄。法律授予行政機關的職權，實際上也就是賦予行政機關以義務和責任，行政機關必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機關的職權從另一角度說，就是職責。職權與職責是統一的，是一件事情的兩面。放棄職權，不依法行使職權，就是不履行義務，就是失職，應該追究法律責任。從我國的實際情況看，把職權等同于公民的權利，愿意行使時就行使，不愿行使時就隨意擱置，是相當普遍的現象，可以說，這是我國行政管理中的大敵之一。依法行政應該包含著依法必須行政的涵義在內。
從以上論述可以看出，依法行政，與依法治國不同。依法治國的主體是人民，人民通過權力機關制定法律，表達意志，治理國家。依法行政則是對行政機關提出的要求。主要解決的是以下關系：
第一，政府與人民的關系。其一，政府的權力來源于人民，來源于人民通過人民代表大會制定的法律，政府是執行人民意志的機關。其二，行政機關工作人員是人民的公仆，決不能凌駕于人民之上，做官當老爺。其三，政府的任務是進一步提高人民的物質和文化利益，保護公民的基本權利。未經授權，不能設定和實施任何剝奪或限制公民權利的行為。政府與人民的關系是依法行政立論的基本點，一切觀點和制度都以此為出發點和歸宿。
第二，權與法的關系。處理好權與法的關系，乃是依法行政能否成功的關鍵之一。權就是行政權，行政機關必須依法行使。“依法行政”非常明確地擺正了權與法的關系。行政權的行使，必須有法律授權，并有法定依據。一切違法行為都必須追究法律責任。
第三，行政機關與司法機關的關系。行政機關和司法機關都由人大產生，應互相支持，互相監督。司法機關不是行政機關的下屬機關。人大與司法機關都有監督行政機關是否依法行政的權利和義務。
二、依法行政是依法治國的核心
依法治國，建立社會主義法制國，是我國人民當家作主的本質所決定的，也是建立社會主義市場經濟的內在必然要求。依法治國戰略方針的確立，為實現依法行政開辟了道路，創造了前提條件，而依法行政又是依法治國的核心所在。
不奉行依法治國的方針，就不可能有依法行政。因為依法行政不是孤立的，依法行政需要權力機關加強立法和必要的授權，需要司法機關的保障，需要全國人民有良好的法律素養，以及來自各方面的監督等等。沒有依法治國的大環境，就談不上依法行政。而依法行政又是依法治國的核心、難點，以至終點所在。
法律的實施是所有國家機關的任務，但最重要的還是行政機關。大量的法律，包括涉及國家經濟、科技、文化的發展，以及和人民切身利益有關的許多法律都要靠行政機關去落實。據統計，百分之八十的法律都有賴行政機關執行。行政機關在依法治國中擔負著最大量、最繁重的任務，可以說，沒有行政機關，依法治國就失去了最主要的支柱。沒有強有力的行政執法，立法方面的一切努力將變為徒勞。正因此，江澤民同志指出：“干部依法決策，依法行政是依法治國的重要基礎。”[①ｄ]
從與公民的關系說，雖然民事關系要比行政關系更廣泛、更復雜，但民事權益的保障，離不開行政機關。很多人以為保障民事權益，制止民事侵權行為，主要依靠法院，行政機關在此無能為力。這是一種誤解。民事權益的保障和民事侵權行為的制止，首先關乎行政機關。這是因為，民事侵權行為具有雙重性。例如，甲乙二人打架，甲將乙打傷，這是民事侵權，但同時甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵權行為，侵犯的不僅是公民權益，也侵犯了行政管理秩序。行政機關為了維護良好的行政管理秩序，就必須給破壞治安管理秩序的甲以行政處罰。行政機關的行政處罰行為，即是對違法行為的制裁，也是對民事侵權行為的制止；即是對社會秩序的維護，也是對公民權益的保護。由于行政機關工作人員數量多，程序簡單，效率高，因而常常在處理了公民侵犯行政管理秩序的同時，也順手將民事賠償問題附帶解決，這就是治安管理處罰條例所規定的情況。即使作為典型民事關系的婚姻關系，為維護良好的婚姻秩序，結婚時也必須先到行政機關去登記，如此等等。因此，對民事權益的保障和民事侵權行為的制止，常常首先由行政機關采取措施。這就必須強調依法行政。沒有依法行政，難以維護良好的行政管理秩序，也將會影響民事關系的正常發展，使民事權利難以保護。當然，這并不等于說行政機關可以干預一切民事侵權和民事糾紛。在這里，最重要的界線是法律界定。
另外，在公民守法和行政機關依法行政方面，作為管理者與被管理者這一對法律關系，行政機關的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政機關不依法辦事，就無法要求被管理者“守法”，言教必須與身教并重，嚴格依法辦事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素質。公民的守法并不難，難點在于行政機關工作人員嚴格執法，嚴格依法辦事。
依法行政也是依法治國的難點所在。行政機關行使權力時的特點之一是首長負責制，是權力的相對集中和命令與服從；行政事務的繁雜性和緊迫性，要求行政機關必須強調辦事速度，強調行政效率，并給予行政機關在行使職權時以較大的自由裁量權，行政方式上的這些特點，使人們習慣于按個人意志辦事，忽視依照法律規定行使行政權力。因此，依法行政將是依法治國最困難的部分。依法行政的困難，也就是依法治國的困難。實踐已經充分證明了這一點。如果依法行政不能取得成效，則依法治國最終也難以實現。
依法行政是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本準則。它反映了社會從人治向法治轉變的歷史進程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯系，權力的行使由個人意志決定；依法行政與法治相聯系，權力的行使以人民制定的法律為依據和評判標準。
三、依法行政的歷史發展
依法行政是近代社會法治國家所普遍奉行的準則，但由于各國社會歷史條件和法治傳統的區別，對于依法行政內涵的概括，也因時代和國家的不同而相異。
資本主義初期，適應自由競爭的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狹義的，即國會制定的法律。“無法律即無行政”。隨著社會的發展，國家對經濟和社會的干預擴大、深入，法治國逐步建立，依法行政之法，擴大至根據法律制定之法規等行政立法，這是國外依法行政理論的主要時代變化。[①ｅ]就國家而言，德國行政法學的創始人Otta Mayer在《行政法》中認為，依權力分立原則，國家應“依法律而治”，即國家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重點為“１．法律的規范創造力原則；[②ｅ]２．法律優越原則；３．法律保留原則。”[③ｅ]印度行政法學者Ｍ．Ｐ．賽夫在其《德國行政法》一書中認為德國的“法治”觀念包括兩種意見，“實質上的法治要求實現公正的法律秩序。這一原則要求國家的權力應當服從于各種確定的、不可變更的憲法原則，服從于實質性的基本價值”。“形式的法治要求，國家的一切活動都應當以根據憲法制定的各種法律為依據”。[④ｅ]
英國法學家Ａ．Ｖ．戴西將英國的法治原則歸納為三個原則：“１．正規法律的絕對優位及政府專斷權力之排除；２．法律之一律平等；３．憲法的一般原則乃通常法律適用結果的濃縮”[⑤ｅ]。當代英國學者將法治原則概括為：“１．政府的一切活動必須遵守法律；２．法治原則不局限于合法性原則，還要求法律必須符合一定標準，具備一定內容；３．法治原則表示法律的保護平等；４．法律在政府和公民之間無偏袒。”[⑥ｅ]
美國的法治原則包含下列因素：１．法治原則承認法律的最高權威，要求政府依照法律行使權力。但法律必須符合一定標準，包含一定內容。否則，法律也可作為專制統治的工具；２．正當的法律程序：為保護公民權益不受政府的官員不正當行為的侵犯，還必須在程序方面對政府權力的行使加以限制。３．法律規定的權利和程序必須執行，為此，必須有保障法律權威的機構。[⑦ｅ]
日本關于依法行政的觀點對我國的影響最大。早期的著名法學家美濃部達吉認為，法治主義建立于法律平等之思想和對人民權利自由之限制，須有法律之根據。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基礎之上。其基本原則為“１．行政權之作用，不得與法規相抵觸；２．非有法規根據，不得侵害人民權利，或使人民負擔義務；３．非有法律根據，不得為特定人設定權利，或為特定人免除法規所科之義務。４．法規任行政權以自由判斷之場合，其判斷也須合于法規。”[①ｆ]其后，田中二郎將依法行政概括為“１．行政為法規之執行；２．行政須有法規之授權；３．行政應受法規之限制。”[②ｆ]
近期來，日本、臺灣學者常將依法行政歸納為法律優位原則與法律保留原則。將法律優位原則稱為消極的依法行政，法律保留原則稱為積極的依法行政。[③ｆ]
依法行政作為政府行使權力的最基本的準則，是為我國社會主義國家的性質所決定的。依法行政，是人民當家作主的必然結論。
在我國，依法行政是歷史發展到一定階段的產物。我國到８０年代末提出依法行政的原則，決不是偶然的，這是政治經濟發展的結果。
十一屆三中全會以后，我國進入改革開放的新時期。伴隨著改革開放發展起來的我國經濟民主和政治民主，為行政管理必須依法行使權力奠定了基礎。一手抓經濟，一手抓法制，我國的社會主義法制得到迅速發展。社會主義市場經濟的提出和建立，要求建立與之相應的社會主義法制。市場經濟在一定意義上就是法制經濟，因為，要建立健全和規范商品經濟，舍法制別無它途。法制是健全的市場經濟必有的內在要求。依法治國、依法行政，已成為我國政治經濟形勢發展的歷史要求，同時也為我國確立依法治國、依法行政的原則提供了現實的可能性。
依法行政也是法制建設本身發展的結果。我國憲法對依法行政提出了基本要求，并作了許多原則規定，近幾年來，社會主義法制迅速發展，在經濟、社會的廣闊領域里，為依法行政提供了法律依據。其中尤其是行政訴訟法和國家賠償法的頒布實施，建立了對具體行政行為是否合法的司法監督機制。事實上，依法行政正是行政訴訟制度建立起來以后才提出的。這是提出依法行政原則的法律條件。是法制建設本身發展的規律性體現。１９９６年３月通過的《行政處罰法》，充分體現了依法治國、依法行政的精神。在我國行政管理中影響極為巨大的行政處罰領域，從行政處罰的設定權、實施主體和處罰程序等幾個方面，保證行政機關在行政管理中必須依法行政的方針，把我國依法行政實踐提高到一個新的水平。
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