[ 樓杰科 ]——(2004-5-29) / 已閱24091次
淺析改革背景下監獄企業的出路與對策
樓杰科
一般意義上，監獄與企業似乎是聯系不到一起的兩個陌生概念。《辭海》中語：監獄是國家的刑罰執行機關，監禁罪犯的場所；企業是從事商品和勞務的生產經營，獨立核算的經濟組織。而目前的所謂監獄企業，就正如上述所言要“面對雙重目標的矛盾。一方面，作為監獄改造與懲罰罪犯手段的載體，懲罰與改造罪犯是監獄企業必須遵循和完成的社會目標，而追求經濟效益又是企業生存發展的必要條件”。 且不論其雙重職能是否能夠協調發展，其“監企合一”體制本身就根本性的弊病，尤其在市場經濟日益深化的今天。
從經濟學角度來看，目前的監獄企業實際上是承擔著“公共物品”提供的職能。服刑人員的強制勞動，不僅僅是法律上的對犯罪行為的懲罰，更是對全社會的安定有序提供間接的教育服務。雖然強制勞動應當僅是教育服刑人員的手段之一，但也無法避免將勞動本身作為改造目的實際社會需求。在此情況下，監獄企業還需要按照一般的勞動生產的要求提供基本的勞動條件（勞動崗位、勞動場所、勞動資料等）因此，在探討監獄企業如何發展的時候，就必須將其納入公共產品組織的改革大背景之中。
公共產品組織的普遍特點與問題：
第一，多元性價值取向性。公共產品組織一般都存在多種價值取向。即一方面最大程度的利用本身的資源來服務社會公眾，直接的或是間接的；另一方面還要保障自身的經濟效益用以可持續性的發展。例如，郵政、電信、電力、交通等公共服務既要為社會公眾提供最好的服務，同時又要確保自身的經濟效益，否則也難以實現其社會效益。因此監獄企業不可避免的即要保證實現改造、懲罰罪犯的社會目標，又要將企業的經濟效益放在一個重要的位置。
第二，國家資本的壟斷性。由于公共物品的特殊提供，其業務一般為國家壟斷。監獄企業便是特殊的國有企業，在監企合一的背后更有著國家壟斷的影子。而這種壟斷僅表現在資本性質上，而非行業領域。
第三，政策影響性。國家通過政策調控來影響公共產品的供求擴大或縮小。從一般公共產品的政府定價就可以明白，國家政策性因素的主導地位。監獄企業在改革中的產品定位、價格定位、勞動力價格的定位，應當都受到政府的指導和保護。
第四，生產效率的低下性。在我國，公共產品大多是國有國營的，并基本處于相對或絕對的壟斷之下。因此，其內在的經濟擴張動力與外在壓力明顯不足。與一般的企業相比較，生產效率與經濟效益低下。目前的監獄企業也普遍存在效率低下的問題，其主要原因也在體制與經營機制等方面；雖然因其特殊的“用工”制度，有的監獄企業活得還不錯，但這也只是一種掩蓋的假象而以。
因此面對公共產品組織問題，世界各國都有過不同的嘗試。在監獄與監獄企業的改革管理上，同樣也發生著變革。
新加坡議會通過了《新加坡矯正更生公司法》，組建新加坡復員技訓集團（簡稱SCORE公司），作為國家批準的法定機構。其主要職責是：經營全國監獄生產，負責各監獄的生產項目、原材料供應、產品銷售和技術管理；負責對罪犯的培訓；為刑滿釋放人員介紹職業；協調私人企業在監獄內設工廠，安排罪犯勞動。國家給予SCORE公司不少優惠政策。
80年代后期，加拿大監獄局成立監獄局勞動服務公司（簡稱CORCAN）來管理監獄勞動。這樣通過更透明的社會成本、更具商業化的財務管理、更易于與私人企業建立關系，對市場需求變化的反映能力更強和以更靠近私人企業的標準來培養罪犯的職業技能。CORCAN已開始對其產品和服務進行改革，以便向更多的部門提供更多的產品和勞務服務。同時，CORCAN還在越來越多的私營企業主的幫助下，以比以前更系統的方式去開拓新市場。CORCAN是監獄局的下屬機構，但它基本采取市場模式來運作，它與聯邦監獄之間并沒有從屬關系。作為一個專門公司，CORCAN通常只是為罪犯提供職業培訓和工作機會，并負責產品的生產設計和市場銷售以及運營盈虧。CORCAN還有一個由商界人士、工人代表和市民組成的咨詢委員會。在CORCAN內部，為了方便對不同產品和服務種類的管理，設有農業、建筑業、制造業、紡織品和勞務等5個管理處。
可見，新加坡與加拿大等國監獄生產的改革模式事實是將專門從事生產經營的部分獨立成為一個特殊的企業，而直接受監獄行政管理機構的領導，與各監獄之間沒有直接的關聯。實際上就是我們所謂“監企分開”的模式。但這類企業不僅僅涉及各類產品生產，更將對服刑人員出獄后的就業介紹、技能培訓等服務作為重要業務職能。
近日司法部長張福森在調研監獄體制改革試點工作時強調，監獄體制改革的目標，就是要通過改革實現“全額保障、監企分開、收支分開、規范運行”，最終建立起中國特色的監獄管理體制。某些地方的改革已經先行：2003年11月通過政府注入1.4億元資金，重慶市正式剝離了各級監獄企業，其中中央財政7100萬，重慶地方財政7100萬。按照改革計劃，重慶市監獄管理局將原本負責生產經營的內設機構分離出來，組建成重慶市渝劍控股集團有限公司，由市監獄管理局管理。各監獄將負責監獄生產經營管理工作的機構分離出來，組建為渝劍控股集團的全資子公司，由渝劍控股集團有限公司管理。改革之后，人員徹底分開。負責生產經營管理工作的機構及人員整建制地劃轉到監獄企業。監獄所需的行政經費、罪犯改造經費、罪犯生活費、監獄業務費支出等納入財政預算，由國家全額保障。監獄經費支出以及監獄警察的工資收入與生產收入脫鉤。企業利潤主要用于自身的企業拓張、再生產等。
從重慶監獄企業的改革來看，其一監企分離已由應然到自然；其二監企分離后的財政支付轉移是國家財政制度改革大背景下的必然；其三監獄與監獄企業如何協調管理服刑人員是分離后的主要問題。
結合目前已經進行的改革，筆者就有關監獄企業分離后的某些預測性問題作簡要的分析并提出相關的對策，以供參考。
其一，法律規制的缺位。目前的《監獄法》既無對監獄與監獄企業管理相關規定，也沒有對監企分離后的事項有相關的規定。因此，在這方面存在著法律空白點。而相關政策支持，也僅是帶有原則性的指導，雖說這是改革進程中不可避免的問題，但就監獄企業這一特殊的企業而言，應盡快摸索出相應的運行模式并將其中成功的部分上升到法律階段。
其二，產權結構與管理模式的探討。
從重慶當前的改革來看，應當可以預見到其他地方的監獄企業改革，尤其是產權結構方面的改革，將必然采取國有資產經營性與非經營性分離的模式。即原來的具有行政管理權責的機構與參與市場經營的機構相分離。
但就監獄企業的特殊性和目前國有企業運行的情況來看，即便是分離也會帶來行政管理機構對母公司的干預和母公司對子公司的干預，從而影響企業的運行效率。由于產權結構的單一化，在增加融資渠道，拓寬監獄企業融資瓶頸和改革監獄產品的“身份”等方面都會遇到和原來一樣的困難。因為監企分離后，首先得益的是原來的監獄管理，使其更加符合《監獄法》的要求。而對監獄企業而言，只不過是正了企業的名稱而已，同時仍然需要面對市場經營中的風險和困境。因此，分離后的監獄企業更加需要更多的政策機制和法律保障：
1、改造原有的產權機構
變原來的單一持股制為多元持股模式。在產權設定明晰的前提下，應該將部分優質的產權進行上市交易。應當鼓勵私營成分的介入，從而擴大原有的持股形式。進而在融資、生產、銷售等環節上獲得一般企業的平等地位。同時也可以最大限度的避免國有企業受行政干預過多的弊病。筆者同時認為，在政策允許的情況下，私營化的監獄企業也是完全可行的。
2、監獄企業的管理人員的建設
監企分離后，必然是導致人員的相應分流，或者在監獄行政機構中從事行政管理工作，或者從事監獄企業的經營管理。而后者往往又缺乏直接面對市場進行開拓的經驗和能力，也就是說監獄企業目前普遍缺乏合格的職業經理人。但應當看到，在監企分離后，監獄企業具有較充分的人力資源調配的權力，完全可以引進和加大力度培養合格的職業經理人隊伍。這一點對任何企業而言都是至關重要的，尤其是監獄企業而言。因為除一般勞動力較其他競爭對手較低的優勢以外，監獄企業缺乏其他明顯的市場優勢。
目前現存的國有企業，很明顯的具有天然行業壟斷性或資本規模擴張性；而在一般充分競爭性或低資本性的行業中已經很難找到國有企業的蹤影。因此監企分離后的，監獄企業更加需要具有優勢的職業經理人來為企業的發展打拼。
3、監獄與監獄企業協調
監企分開的做法并非監獄管理領域中的獨家創造。實際上，在其他的一些多元性價值的行業中，相關的分離工作也在逐步的展開。特別是在財政轉移支付制度改革的背景下，將更加有力的推動各個行業的“政企分離”、“事企分離”。也就是說，將同一領域中的營利活動與非營利活動通過多組織的形式分開。這種改革方式在許多國家的一些領域中已經取得了成功的經驗。然而，當多組織取代了單一組織，單組織多目標的協調問題變為多組織的協調問題。 而新的協調成本也需要重新的估計。對以非經濟效益為單一目標的組織而言，這一協調成本可能會更大。因此監企分離后，監獄與監獄企業間關于服刑人員的協調，監獄管理機構與監獄企業之間的管理關系。
4、國家政策與法律的保障
監獄企業直接進入市場后，雖然可以褪去非市場主體地位的味道，獲得一般經營性主體的基本權利。但從市場競爭的角度來看，無疑監獄企業在各行業的競爭中并不具備特別有效的優勢，有時甚至是劣勢。特別是在經濟貿易日益全球化的今天，既然要參與市場，就不可避免的要遵守市場一般的游戲規則。例如，近期SA8000規則的出臺，就是針對企業勞工制度的。監獄企業似乎可以因為其特殊性而具有相應的例外，但是這種例外卻不具備現實的法律或者政策的保障，而在市場經營中顯得蒼白無力。即便是所謂的以國家采購的方式來解決一部分的監獄企業產品的政策提議也不具體實質的法律效力。
對尚未進入分離的監獄企業而言，不僅僅需要在如何分離上下大的功夫，更需要對分離后的經營模式、協調機制、管理方式、法律保障等方面作更多的嘗試和思考。
