[ 張學奇 ]——(2004-6-4) / 已閱23065次
土地行政罰款，該如何罰？罰多少？
導言：
罰款是一種行政管理辦法，更是一種行政制裁手段。何種情況該罰，罰多少？何種情況不該罰，不能罰。
一些地方存在一定的隨意性，既是行政亂作為，也在一定程度侵犯公民、法人的權利與利益。 法律規定是唯一的尺度，決不能隨意在法律規定的范圍之外決定罰不罰，罰多罰少。準確恰當的行政處罰，必須事實清楚，證據確鑿；定性準確，按照法律條款恰當地對號入座，法有規定的當罰，法無規定的即不能罰。
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土地行政執法監察工作是國土資源執法監察工作的重要組成部分，罰款在土地執法監察工作中是一個非常重要和經常運用的處罰手段，是目前土地行政處罰實際工作中實施最多、最普遍的一種處罰方式。但是，行政罰款也是土地執法監察工作中最容易發生問題和出亂子的一個方面。所以，被處罰相對人在接受罰款處罰時就會有不同的態度和反映，也經常引起人們的很多異議。這里作者就土地執法監察中關于行政罰款問題進行一些粗淺探討，對實際工作中存在的問題和應該如何運用罰款的處罰手段談一些看法和意見，并請對該問題有興趣的朋友來共同探討。
對土地違法行為當事人實施行政罰款的處罰，是縣級以上人民政府土地行政主管部門依法對違反土地管理法律、法規的單位和個人強制其在一定期限內繳納一定數額款項的行政制裁。《中華人民共和國土地管理法》第七十三條、第七十四條、第七十五條、第七十六條、第八十條、第八十一條共六條規定了罰款的內容，占了法律責任十二條款中的二分之一。法律的規定中對罰款的表述形式有“可以并處罰款”，“并處罰款”，“可以并處罰款”，“處以罰款”等四種。
一、從司法解釋和法律釋義上的理解。
1、“可以并處罰款”。是在依法對土地違法行為作出責令退出土地、拆除、沒收處罰的同時來選擇使用的，這里的“可以并處罰款”，可以并處罰款，也可以不并處罰款，但是不能單處罰款，實際工作中這類情況是處以罰款還是不處以罰款，執法人員需根據具體情況來確定，這里也給予了行政執法人員一定的裁量權。在《土地管理法》中屬于此類的有：（1）第七十三條規定的買賣或者以其他形式非法轉讓土地的；違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的；符合土地利用總體規劃，但是在非法轉讓的土地上新修建了建筑物和其他設施等三種情形。（2）第七十四條規定的違法占用耕地建窯、建墳的；或者在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等破壞種植條件的；或者因為開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化等三種情形；（3）第七十六條規定的未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的；符合土地利用總體規劃非法占地等兩種情形。
2、“并處罰款”。并處罰款是在依法給予其他處罰后，同時還要給予罰款的處罰，這里的并處罰款就不是可以罰款或者可以不罰款的，并處罰款是帶有一定的肯定性和強調性，可以理解為必須要給予罰款處罰，但是不能以罰款代替其他處罰，也不能單處罰款。屬于這種情形的條款有《土地管理法》第八十一條，擅自農民集體所有的土地使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。
3、“可以處以罰款”。《土地管理法》第七十五條規定，拒不履行土地復墾義務，在責令限期改正逾期不改正的，責令繳納復墾費，專項用于土地復墾，可以處以罰款。這里的可以處以罰款應該理解為可以處以罰款，也可以不處以罰款，也可以單處罰款，實際工作中是處以罰款或者不處以罰款，是并處罰款還是單處罰款需要視當事人具體情況和行政執法人員具體行政裁量了。
4、“處以罰款”。《土地管理法》第八十條規定，依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準的用途使用國有土地的，責令交還土地，處以罰款。這里的“處以罰款”就是要處以罰款，雖說這里不是強調必須要處以罰款，但是相對“可以處以罰款”來說強調的力度就要稍大一些，所以可以理解為基本上是要處以罰款的。
二、具體行政執法工作中出現的問題。
基層國土資源管理主管部門處在行政執法的最前沿，工作在具體實施行政處罰的第一線，長期在一定的工作條件和執法范圍環境下，一方面存在著對法律法規和國家大政方針理解、把握與當地實際情況有機結合的難度，另一方面也受到各種來自政府領導（直接頂頭上級）和相關部門（級別平行）等多方面的干預與干擾。所以在一些少數地方在對土地違法行為行政處罰的實施過程中無意地或者是故意地（有時是不得已而為之地）存在著這樣和那樣的問題。諸如存在的應該是并處罰款的，不作其他處罰而只單獨處以罰款；有的是不該罰款的也罰了；應該按規定標準罰款的，有罰低的，也有罰高的；還有的按照正常程序下達行政處罰決定書，憑某一位領導的一個招呼、一句話（或出于發展當地經濟的工作角度，或出于個人某種私人關系與感情），就可以將原本非常嚴肅的《行政處罰決定書》完全不算數了。筆者通過調查分析某市去年下達的156份行政處罰決定書后，發現存在或大或小問題的有63份，占了下達處罰決定書的40%，這是一個不小的數字，足以引起高度重視和加以解決。具體情況分以下幾種：
1、應該作責令退出土地、拆除或者沒收非法建筑處罰決定后并處罰款的，而不進行前面的處罰，卻只單獨處以罰款。
例如有份處罰決定書中是這樣下的，“經查：被處罰單位苗莊居委未經土地行政主管部門批準，于2001年11月在本居委東側非法修建住宅樓，占地面積為2.1畝，形成了非法占地事實，違反了《中華人民共和國土地管理法》第五十九條規定。根據《中華人民共和國土地管理法》第七十六和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條規定，決定處罰如下：1、責令苗莊居委寫出書面檢查。2、對苗莊居委非法占地2.1畝處以每平方米15元罰款，計21000元。如不服本處罰決定，可以在------。”
這份行政處罰決定書明顯存在著兩個方面的問題，一是責令寫出書面檢查只是作為批評教育和提高當事人法律法規認識的過程，不應作為處罰內容列在處罰決定書中；二是按照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條的規定，對未經批準或者采取欺騙手段騙取批準非法占用土地的主罰范圍是責令退還非法占用的土地，符合土地利用總體規劃的處以沒收，不符合土地利用總體規劃處以拆除，可以并處罰款。即要在作出拆除、沒收和責令退出土地處罰的同時，可以并處罰款。在這里，拆除、沒收和責令退出土地的處罰是主罰項，并處罰款是附罰項，不實施主罰項就不能實施附罰項。本處罰決定的實施不作主罰項只作罰款處罰是棄主而求次，是違反法律規定的。
2、應該處以正常標準罰款的有時罰的低，有的又自定標準罰的很高。
有的地方實施行政處罰時，對同一種違法行為在有些地方罰款按5元處罰，在有些地方按10元或者15元處罰，理由是有的地方經濟發達罰款就處罰的高，有的地方經濟欠發達就處罰的低，因為法律法規規定處以罰款的，按每平方米30元以下，這樣的理由也似乎有道理還可以站得住腳。但另外有一種罰款額度就有些離譜，高的出奇。有個地方縣在處罰非法占地過程中的罰款標準是不確定的變量，每平方米的罰款數計算方法是：違法占地的總面積除以二是每平方米的罰款標準，這個罰款標準再乘以違法面積是所違法占地的總罰款，即違法占地面積越多罰款標準越高。例如一個農戶在建房時超占了80平方米，按非法占地的罰款標準是每平方米是40元，總的罰款數額就是3200元。如果另外有人非法占用土地160平方米，罰款標準就是每平方米80元，總的罰款額是12800元，可謂是水漲船高。在詢問這里的領導和執法人員為什么這樣處罰時，他們的理由是這樣處理方法能讓多占土地的多交罰款，超占面積越多的處罰越重，能讓違法的人不敢多占土地。聽起來雖說理由不能說是不充分，或者可以說出發點也許是好的，但是這樣自定標準已經超出了法律法規所規定的標準范圍，也是屬于執法違法的一種行為，或者說是一種行政亂作為。
3、還有的超出法律法規的規定，別出心裁亂施處罰。
例如有一份《行政處罰決定書》這樣表述：“經查：興旺煉鐵廠未經批準，擅自與劉莊村簽訂占地協議，于2002年3月26日開工，非法占用劉莊村耕地33.77畝修建鐵廠的行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十四條和第四十五條的規定，根據該法第七十六條和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條的規定，決定處罰如下：一、你公司與劉莊村所訂占地協議無效；二、對你公司非法占用的耕地33.77畝，折22513平方米，每平方米處以15元，計337701.75元。罰款后依法補辦用地手續。如不服本處罰決定，可以在------。”
這份處罰決定書中存在問題：一是宣稱所達協議無效，不應算作處罰決定的內容，對違反有關法律法規的私達協議本身是無效的認定應在陳述違法事實的過程中進行，表述為兩單位所達協議因違反了法律法規的哪條哪款被視為無效協議。二是“罰款后依法補辦用地手續”這句話本身就是不依法，從該處罰決定書所依據的法律法規中無法找到有罰款后補辦用地手續的規定，這只是別出心裁的自定處罰結論的處罰內容，也是違反法律規定的，這也是一種行政亂作為行為。三是同樣存在著以上所述的不進行拆除、沒收和責令退出土地處罰的主罰項，只作處以罰款的附罰項的問題。
三、依法行政，依法處罰，法無規定不處罰。
分析以上發生的亂罰款和行政亂作為問題的原因是多方面的，筆者認為主要原因有兩個方面，一是有的地方對土地管理法律法規的理解和認識上存在偏差，對實施行政處罰認識不高、嚴肅程度不夠；二是為了增加一些經濟收益或者是為了完成一定的罰沒收入任務。
行政處罰是當事人違反了行政管理法律法規，需要依法承擔行政法律責任，是行政主管部門對違法者的行政責任追究和行政制裁，應該嚴格依據法律法規來實施，以事實為依據，以法律為準繩是最基本的原則，法律的規定是唯一的尺度，決不能隨意地由任何個人或者少數幾個人在法律規定的范圍之外，去決定是否處罰或者不處罰和決定處罰標準高低。
要對當事人進行準確恰當的行政處罰，就要必須嚴格依法進行，首先嚴格做到依照程序規定，查清案件事實，掌握確鑿證據；然后要依照法律準確定性，正確適用法律，按照法律條款恰當地對號入座，法有規定的當罰，法無規定的即不能罰。
作者單位：山西省晉城市國土資源局 張學奇
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