[ 馬英杰 ]——(2004-6-4) / 已閱11676次
民事公益訴訟鼓與呼
河南君潔律師事務所 馬英杰
公益訴訟，是以訴訟目的為基準而界定的訴訟方式，它涵蓋刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟等三大訴訟領域，與國家利益、社會公共利益休戚相關。公益訴訟，是指特定的國家機關和相關的組織、個人，根據法律的授權，對違反法律法規侵犯國家利益、社會利益或不特定的多數人利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責任的活動。民事公益訴訟在實踐中主要是針對壟斷經濟、不正當競爭、環境侵權、違反消費者保護等違反公序良俗的公共性違法行為而設置的訴訟救濟途徑。本文主要從民事訴訟領域對公益訴訟的有關問題進行探究，并熱切期望民事訴訟法修改能確立公益訴訟制度。一、確立民事公益訴訟制度的必要性。關于對國家利益和社會公共利益中的民事權利的保護，我國實體法有明確具體的規定，如《民法通則》第七條規定：民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序。第五十五條第（三）項規定：民事法律行為應當具備下列條件：不違反法律或者社會公共利益。第五十八條規定：下列民事行為無效：(四)惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益的；(五) 違反法律或者社會公共利益的；無效的民事行為，從行為開始起就沒有法律約束力。第六十一條 民事行為被確認為無效或者被撤銷后， 當事人因該行為取得的財產， 應當返還給受損失的一方。有過錯的一方應當賠償對方因此所受的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。雙方惡意串通，實施民事行為損害國家的、集體的或者第三人的利益的，應當追繳雙方取得的財產，收歸國家、集體所有或者返還第三人。《合同法》第七條 規定：當事人訂立、履行合同，應當遵守法律、行政法規，尊重社會公德，不得擾亂社會經濟秩序，損害社會公共利益。第五十二條規定：有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定。第五十九條規定： 當事人惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益的，因此取得的財產收歸國家所有或者返還集體、第三人。盡管實體法對維護國家利益和社會公共利益作出了明確具體的規定，但對侵害國家利益和社會公共利益的民事權利由誰去維護，如何維護呢？民事訴訟法的規定則是空白的，程序法的空白使實體法無所適從。現實狀況是侵害國家利益的事件急劇增加，當事人惡意串通、以合法形式掩蓋非法目的大量肆無忌坦地侵吞、私分、轉移國有資產，國有資產的流失驚人。社會公共利益不斷受到侵害，市場經濟是以追求個人利益最大化為目標的經濟形式。市場主體對利益追求的內在沖動往往難以遏制。因此違法經營，違背公認的商業道德，不遵守競爭規則，侵犯社會公共利益。其關鍵的原因是侵害國家經濟利益和社會公共利益的行為得不到有效打擊，而國家利益和社會公共利益受到侵害時缺乏必要的司法救濟途徑，從而致使違法者逍遙法外。造成國家利益和社會公共利益的受侵害而得不到保護原因何在呢？主要是民事訴訟法的規定明顯滯后，從而使得民事訴訟法對國家利益和社會公共利益中民事權利的保護陷入十分尷尬的境地，因為民事訴訟法對公益訴訟沒有規定，所以實體法對公益權利的規定也形同虛設。當一些機關、組織和個人為維護國家利益和社會公共利益拿起法律武器來進行公益訴訟時，法院一般不予立案受理，因為《民事訴訟法》第一百零八條規定，原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。對于公益訴訟，法院要問你提起訴訟，與你沒有直接利害關系，與法無據。退一步說，即使好說歹說立了案，最后的審理結果往往又都是以維權者敗訴而告終。如何更切實地通過法律途徑維護國家利益和社會公共利益，在民事訴訟法中確立公益訴訟制度已成為迫切需要。 二、確立民事公益訴訟制度條件已經具備。首先，國外民事公益訴訟理論和規定相當成熟，可以借鑒、吸收和移植。法律移植是借鑒和吸收其他國家甚至是不同社會形態國家的法律制度，是法律制度發展的一條捷徑，因為當今世界雖然各國的社會制度不同，但往往會遇到一些相同或者類似的社會問題，這樣可以借鑒和吸收其他國家在處理同一問題上的法律手段。完全不必把自己封閉起來，關起門來搞代價極高的法律實踐，一切都要自己從頭做。實踐證明，那種經驗爬行主義的態度對于法制建設來說是不利的，在市場經濟發展過程中，有些國家已積累了成熟經驗，這方面的法律規定可供我們借鑒、吸收和移植的。公益訴訟在古羅馬時期就已產生，它是與私益訴訟區分而言的，私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。[9]因為市民及有關團體組織是公共社會的組織部分，有享受公共利益的權利，國家利益、公共利益、個人利益之間有密切的聯系，當公共利益受到侵犯時，實際上公眾享受公共利益的權利也受到了侵害，按照“有權利必然有救濟”的原則，保護公共利益的訴訟制度也就應運而生。隨著資本主義大工業經濟、壟斷經濟的發展，一些政府部門、壟斷集團有能力從自身利益出發挑戰公共利益，使得保護公共利益成為公眾的實際要求，為公共利益而進行訴訟的案例增多，促進了公益訴訟制度的發展和完善。 國外的公益訴訟制度的理論與實踐有兩種主要的模式：一是美國的公益訴訟模式。這種模式主要是依靠判例的形式形成和發展公益訴訟機制，并以適當的法律規定加以健全和完善。如美國從1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯邦委員會案件和1943年紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中發展出私人檢察總長制度，即當違法行為危害公共利益時，國會可以授權一個公共官吏提起訴訟制止違法行為，也可以授權任何人提起訴訟解決這類爭端，而受到授權的人即相當于私人檢察總長。1986年修改后的《反欺騙政府法》規定任何個人或公司如發現有人欺騙美國政府，都有權以國家的名義控告違法的一方；《謝爾曼法》和《克萊頓法》規定任何人均可以對反托拉斯的行為起訴；《聯邦采購法》規定任何人均可代表美利堅合眾國對政府采購中的腐敗和有損于美國公眾利益的行為提起訴訟；美國的集團訴訟制度將人數不確定但各個人所具有同一事實或法律關系的當事者擬制為一個群體，群體中的一人或數人提起訴訟視為代表整個群體所提起，判決效力擴及群體中的每個個體，[11]其目的是重在保護社會公共利益。可見，美國已經形成了一套比較完備的公益訴訟制度。二為大陸法系公益訴訟模式。法國、德國、日本的民事訴訟法律制度中都規定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權以主當事人的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參與訴訟，并可以上訴。法國《新民事訴訟法典》除對以保護公益為目的的協會訴訟和個人訴訟有明確規定外，該法典第423條規定凡是在公共秩序受到危害的情況下，檢察機關可以依職權提起訴訟。 其次我國法學工作者對公益訴訟的理論已進行了一定的探索和研究，并取得一定的理論成果，具備了確立我國民事公益訴訟制度的理論基礎。重點有中國檢察出版社出版的顏運秋主編的《公益訴訟理念研究》，法律出版社出版的韓志紅和阮大強主編的《新型訴訟－經濟公益訴訟的理論和實踐》及一大批法學家的相關理論研究文章等。再次，民事訴訟的大膽實踐已現實地突破了民事訴訟法有關公益訴訟規定的空白，針對國家利益和社會公共利益受侵害問題，全國各地已經進行了積極有益的探索，為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎。自1996年以來，河南、山西、福建、山東、貴州、江蘇、江西等省檢察機關先后以法律監督機關的身份，作為國家利益和社會公共利益的維護者，在各級政府的國有資產管理部門未能充分有效地履行保護國有資產的職能時，充分履行法律監督職責，采取法律補救措施，將國家對國有資產、社會公共利益的特殊保護政策落到實處，進行司法實踐的創新，開展公益訴訟活動嘗試并取得了成功。江西省萍鄉市上栗縣法院對該縣檢察院代表國家作為原告起訴的一起國有資產流失案件當庭作出判決，檢察機關的訴訟請求全部獲得了支持。湖南岳陽縣人民法院對該省第一例由檢察機關提起的民事公訴案作出判決：被告張立新與岳陽縣供銷社日用雜品公司簽訂的房地產協議無效，對造成流失的17萬多元的國有資產由張立新承擔責任，其他11名被告負連帶責任。岳陽縣人民法院受理了起訴并判決支持縣檢察院的訴訟請求，表現出極大的司法勇氣。山西省法院審結了兩起由檢察院提起的民事訴訟，一例是河津市中醫院未經市國有資產管理局的同意評估而擅自轉讓辦公用房及設施，為保護國有財產，檢察院積極主動代表國家提起訴訟；另一例是國有企業鄉寧縣煤運公司在代替被保證人履行債務之后，怠于行使對被保證人的追償權，檢察院為追回國有的財產而提起訴訟。 公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟亦是舉不勝舉，北京一名17歲少年狀告國家煙草專賣局及24家煙草公司，請求法院判令25家被告在本單位網站主頁上注明“吸煙有害健康”、“禁止任何人向未成年人出售香煙”、“禁止中小學生吸煙”字樣，并以不少于10％的內容宣傳吸煙有害健康及未成年人吸煙的危害。江西國風律師事務所律師周歡向法院提交訴狀，狀告南昌鐵路局按有座車票的價格向旅客出售無座車票。此案一審已判處周歡敗訴。河南漯河市女教師狀告當地酒廠，要求法院判令酒廠在產品上注明成分、警示標志，但一、二審法院均駁回起訴。在上海，一女乘客未注意機票上英文代碼載明的機場而跑錯機場，誤了飛機，因此狀告航空公司，訴訟請求之一是賠償損失，二是要求判令航空公司出售機票應用中文標明機場。但同樣是因為上述原因，該女乘客的第二個訴訟請求與她本人沒有直接的利害關系，法院未予支持。 特別需要提及的是河南省鄭州市的市民葛銳的“三毛錢入廁官司”更是公益訴訟的典范，葛銳在鄭州火車站候車期間，到候車廳內廁所入廁，廁所管理人員要求其交納0.3元入廁費，雙方為廁所是否應該收費發生爭執，后葛銳按管理人員要求支付了0.3元入廁費。隨后，葛銳把鄭州火車站的上級鄭州鐵路分局推上了法庭。葛銳認為，旅客購票后即應享受從進站到出站所必須提供的各種治安、衛生、候車休息等基本客運服務，鄭州火車站的行為已侵害了消費者的合法權益。葛銳要求：賠禮道歉；退回3毛錢的入廁費。鄭州市二七區人民法院一審判決認為，鄭州鐵路分局對葛銳在候車室入廁收0.3元費用，是河南省物價局根據國務院頒布的有關規定批準的，屬合法收費行為，判葛銳敗訴。葛銳依法提起上訴，鄭州市中級人民法院終審判決鄭州鐵路分局返還葛銳0.3元入廁費,并承擔一、二審案件受理費。從葛銳三角錢入廁定官司之后，我們欣喜地看到，全國各地車站陸續取消了車站公廁收費。這些由個人自發為維護不特定多數人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個人利益，按法律規定普通公民無權起訴。致使這些意在為不特定多數人贏得權益的訴訟，多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關系”。檢察機關提起的公益訴訟基本上都勝訴了，而公民個人所提起的維權公益訴訟則多以敗訴而告終，但兩者從不同層面提起的公益訴訟都大膽突破了民事訴訟法的規定，從民事訴訟實踐而言已經在我國民事訴訟中引入了備受關注的公益訴訟制度。三、構建符合我國國情的民事公益訴訟制度。民事訴訟法修改已提到了人大會議的議程之中，是否在民事訴訟法中確立民事公益訴訟制度仍是有所爭議，可謂仁者見仁，智者見智。為切實維護國家利益和社會公共利益，從法律角度確立民事公益訴訟制度已成為當務之急，不僅是必要的，而且是必需的。況且無論從公益訴訟的理論基礎講還是從公益訴訟的實踐講都已具備確立公益訴訟制度的條件。那么構建什么樣的民事公益訴訟制度呢？筆者認為應當充分借鑒西方國家在公益訴訟中的成熟經驗，并從我國現階段國情和司法實踐出發來構建公益訴訟制度。關于民事公益訴訟案件的范圍，應當限定在為維護國家利益和社會公共利益的民事合法權利的基礎之上，其他不成為公益訴訟案件。需要重點探討的是提起民事公益訴訟的主體為哪些機關、組織和公民。筆者認為公益訴訟既然是為保護國家利益和社會公共利益而設置的程序制度，就應當體現其社會性、公共性，允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進行公益訴訟，不應有所限制。且賦予國家機關、有關組織、公民個人均有訴權，分別能發揮各自的優勢，彌補不足之處，形成強大的訴訟合力，充分保障違反公益的行為受到法律追究。如國家機關對某些損害公益行為會顧慮方方面面的關系、面臨重重壓力而懈怠起訴，但它的力量較公民個人而言更強，有訴訟對抗力上的優勢；公民個人的訴訟力量較弱，但“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”的民眾卻在訴訟意志上很少會受到干擾，更敢于舉起公益訴訟大旗。從公益訴訟的實踐來看，首先應該確立人民檢察院和公民個人提起公益訴訟的主體地位，同時也應當考慮消費者協會、律師協會、環保組織及其他相關機關和組織的主體地位。
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