[ 周莫龍 ]——(2018-7-4) / 已閱12034次
一 、土地發(fā)展權(quán)的基本理論
(一)土地發(fā)展權(quán)的概述
1.土地發(fā)展權(quán)的起源
‘土地發(fā)展權(quán)’這個詞在我國出現(xiàn)的比較晚，因為在我國古代，實行的是封建土地所有制，‘天下之土莫非王土，率土之濱莫非王臣’。廣大農(nóng)民更本就很少擁有土地，因此在我國古代歷次農(nóng)民戰(zhàn)爭中，就有解決土地問題的影子。秦末的農(nóng)民戰(zhàn)爭，雖然打著誅暴秦的口號，但最終還是落腳到土地上。近代革命也是一樣，在民主主義革命時期，孫中山就將土地革命作為一項主義的內(nèi)容，即民生主義中包含了平均地權(quán)；在新民民主主義革命時期初期，毛澤東創(chuàng)立了井岡山革命根據(jù)地，就將‘土地革命’作為一項重要戰(zhàn)略決策來對待。在西方，早在古代羅馬法中就有土地發(fā)展權(quán)的萌芽，“土地所有權(quán)及于土地之上下。” [4] “20世紀40年代。為解決土地開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的新問題，英國率先創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)制度。1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》采納《阿斯瓦特報告》(Uthwatt Report)的建議，實行土地發(fā)展權(quán)“國有化”，即一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)(亦即土地變更使用類別之權(quán))歸國家所有，由國家獨占。私有土地仍然保持私有。從此。任何私有土地只能保持原有使用類別的占有、使用、收益與處分之權(quán)。變更使用類別之權(quán)為國家所有．由國家獨占。私有土地所有人或其他任何人如想變更土地的使用類別之權(quán)，在實行開發(fā)之前，必須先向政府購買發(fā)展權(quán)(土地發(fā)展權(quán))。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實行土地發(fā)展權(quán)國有化后，英國開發(fā)土地的勢頭立即得到遏制。” [5]
2.土地發(fā)展權(quán)的概念
在國內(nèi)，關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的概念，國內(nèi)學(xué)術(shù)界大致有狹義和廣義兩種理解。狹義的土地發(fā)展權(quán)，主張它是“土地所有權(quán)人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物(包括建筑物與工事) 而獲利的權(quán)利。”[6]沈守愚較早從法學(xué)的角度將農(nóng)地發(fā)展權(quán)界定為“將農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的變更利用權(quán)”。杜業(yè)明認為，“土地發(fā)展權(quán)是指某組織或個人變更土地用途而獲得額外收益的權(quán)利。而農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)是特指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和農(nóng)村存量建設(shè)用地直接進入土地一級市場而獲取收益的權(quán)利。”[7]周建春認為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)又稱土地發(fā)展權(quán)或土地開發(fā)權(quán)，是指將農(nóng)地改為最佳利用方向的權(quán)利，也可狹義地定義為農(nóng)(耕)地改為建設(shè)用地的權(quán)利。廣義的土地發(fā)展權(quán)涉及土地利用和再開發(fā)的用途轉(zhuǎn)變和利用強度的提高而獲利的權(quán)利。胡蘭玲認為，“土地發(fā)展權(quán)是指對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深方向發(fā)展、在使用時變更土地用途之權(quán)，可將其分為兩類：空間(高空，地下)建筑權(quán)和土地開發(fā)權(quán)。”[8]侯華麗認為，“土地發(fā)展權(quán)是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，應(yīng)包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)即農(nóng)地發(fā)展權(quán)；未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)；在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴大投入的發(fā)展權(quán)；在建設(shè)用地上進行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。”[9]但是多數(shù)學(xué)者還是以外國學(xué)者的觀點來進行闡述和介紹著土地發(fā)展權(quán)。而且在國外學(xué)者的基礎(chǔ)之上不斷的發(fā)展和豐富著土地發(fā)展權(quán)，不斷的拓寬著。筆者認為：土地發(fā)展權(quán)是指土地除在其已擁有使用權(quán)類別以外能夠給所有權(quán)人或使用權(quán)人帶來額外的發(fā)展利益（即土地的增殖利益）的期待財產(chǎn)權(quán)利。
（二）土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)和特征
1.土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)
土地發(fā)展權(quán)是建立在以社會主義土地全民所有為基礎(chǔ)上的，是從土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離出來，但又必須的依賴前兩者，沒有土地所有權(quán)和使用權(quán)就不可能會有土地發(fā)展權(quán)。然而，土地發(fā)展權(quán)并不是一味的附庸，而是可以單獨存在的一種權(quán)利。三者相互依存，相互獨立。
土地發(fā)展權(quán)屬于一種財產(chǎn)權(quán)，而這種財產(chǎn)權(quán)是一種期待財產(chǎn)權(quán)。是一種有別于現(xiàn)有土地使用權(quán)類別的權(quán)利。
2.土地發(fā)展權(quán)的特征
首先，土地發(fā)展權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)。它是以所有權(quán)和使用權(quán)為基礎(chǔ)的一種財產(chǎn)權(quán)。只有存在土地的所有權(quán)和使用權(quán)，才談得上土地的發(fā)展權(quán)，進而才能談得上論財產(chǎn)權(quán)。
其次，土地發(fā)展權(quán)是一種可以與所有權(quán)和使用權(quán)分離的一種財產(chǎn)權(quán)。雖然土地發(fā)展權(quán)是建立在所有權(quán)利和使用權(quán)利之上，作為一種新興權(quán)利，卻可以與所有權(quán)相分離而單獨存在。
最后，土地發(fā)展權(quán)是指土地除在其已擁有使用權(quán)類別以外能夠給所有權(quán)人或使用權(quán)人帶來額外的發(fā)展利益（即土地的增殖利益）的期待財產(chǎn)權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)不是土地的已有權(quán)利，如所有權(quán)、使用權(quán)、地役權(quán)等，而是能夠給所有權(quán)人或使用權(quán)人帶來額外的發(fā)展利益（即土地的增殖利益）的期待財產(chǎn)權(quán)利。
二、 我國土地發(fā)展權(quán)的現(xiàn)狀
（一）土地相關(guān)權(quán)利的法律相關(guān)規(guī)定
我國現(xiàn)今實行的是社會主義土地國家和集體所有制，國家和集體共同享有土地的權(quán)利，換句話說也就是全民所有。而在農(nóng)村則實行的是以家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這是由國家和以家庭為單位的個人簽訂的合同，在合同期間，土地的使用權(quán)歸個人和家庭，所有權(quán)歸國家的一種制度。在行使土地使用權(quán)時，使用權(quán)所有人可以按照相關(guān)法律規(guī)定，自由處分自己享有的土地使用權(quán)和國家分配的一定范圍面積的土地，我國《憲法》第十條明確規(guī)定：“城市土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山、也屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償；任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以按照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。” 而我國《物權(quán)法》第一百二十四條明確規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營體制。”第一百二十五條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”《物權(quán)法》還設(shè)立了建設(shè)土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等相關(guān)權(quán)利。我國《民法通則》第八十條也規(guī)定了：“國家所有的土地，可依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定有集體所有制單位使用，國家保護它的使用，收益的權(quán)利；使用單位有管理、保護、合理利用的義務(wù)。公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體所有的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。土地不得買賣、出租、抵押或者以其他非法形式轉(zhuǎn)讓。”
（二）土地發(fā)展權(quán)的現(xiàn)狀
縱觀我國法律，還沒有直接的將土地發(fā)展權(quán)納入到立法中間來，也沒有明確權(quán)利的所屬，只不過在不同的法律條文中零星的或者說籠統(tǒng)的進行過表述。但是在學(xué)術(shù)界卻不乏其論。例如“二元主體論對于二元主體論的支持者，大部分是從我國國情、我國土地所有制的特點、保護生態(tài)環(huán)境或者維護農(nóng)民土地所有權(quán)利益的角度，指出我國的土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)該有2個：國家和農(nóng)村集體。”[10]目前，我國國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利歸屬主要有3種看法：歸國家所有、歸農(nóng)民和集體所有、承包農(nóng)民所有。討論是日漸深刻豐富，這些討論也引起了國家的注意，國家也正在進行改革，例如國家今年就準備提高征收和征用補償中居民的份額，就是對這些討論的一個回應(yīng)。
三 、我國土地發(fā)展權(quán)的問題
（一）土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)問題
我國土地目前存在的最大問題就是流轉(zhuǎn)問題，國家對土地的流轉(zhuǎn)設(shè)置了很嚴的標準，這雖然一方面起到了保護土地的問題，可在另一方面也阻礙了土地的發(fā)展。現(xiàn)在城市化速度越來越快，對土地的保護制度卻沒有及時改變，因此在城市化過程中，尤其是在征地拆遷過程中出現(xiàn)了許許多多的問題，這些問題錯綜復(fù)雜，不是很容易就能解決好的。國家雖然規(guī)定土地可以依法流轉(zhuǎn)，可是依什么法律，沒有統(tǒng)一的法律，雖然可以人為設(shè)立一些補償標準，可是社會發(fā)展的太快，很多標準很快就不適應(yīng)需求，而國家又不能及時調(diào)整標準，而是等到矛盾極其尖銳的時候才想到改變所設(shè)立的標準，這是一次利益的博弈和妥協(xié)。如果搞得好就可能緩和矛盾，搞得不好就有可能激發(fā)矛盾。
（二）土地發(fā)展權(quán)面臨的環(huán)境問題
我國土地荒漠化、鹽堿化、水土流失嚴重。由于大量過度的開墾，濫伐濫砍，種植技術(shù)問題等一系列因素促使這種現(xiàn)象的出現(xiàn)。無論我國南北，還是東西，都存在這樣的問題。這都是人們在開發(fā)土地時留下的后遺癥，人們在開發(fā)時根本就沒有考慮到后果，雖然國家一再宣稱要注重水土保護，可是在實際中卻沒有做到，拿不出完善的法律，同時在執(zhí)行法律規(guī)定時，也常常不落到實處，為的是節(jié)省一些成本，將自己的行政成本降到最低。
（三）土地發(fā)展權(quán)面臨的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)問題
隨著科技生產(chǎn)力的提高，居民的經(jīng)濟水平不斷提高，城市化的發(fā)展，在農(nóng)村出現(xiàn)了很多荒廢的土地，貧瘠的、肥沃的都有，以至于土地應(yīng)有的生產(chǎn)能力沒有完全的發(fā)揮出來，出現(xiàn)了土地浪費的行為。生產(chǎn)的能力提高了，在農(nóng)村，一個或一家人在外打工的不在少數(shù)，他們都覺得在外打工比在家里死守那幾畝地要強得多，不過那也是事實，只不過再好的工作也會回家的，等到他們自己再回家時，已經(jīng)不得不再去開荒了，不過有的人還好，將自家的土地讓別人幫忙照看，土地由照看人自己耕種，這讓自己的土地不至于荒廢。
綜上所述，我們可以得出這么一個結(jié)論：人們的土地發(fā)展權(quán)沒有得到很好的保護，同時也沒有更好的獲得土地在發(fā)展中所帶來收益，也就是說沒有使人們得到他們應(yīng)該獲得收益權(quán)。
四、土地發(fā)展權(quán)問題解決的途徑
一千個讀者眼里有一千個哈姆雷特，而一千個作者筆下肯定有多種見解，沒有人的思想會完全的相同，下面筆者就從以下幾個方面來闡述土地發(fā)展問題解決的途徑：
（一）政策引導(dǎo)先行、法律完善緊隨其后
沒有好的政策和完善的法律，那么就無法管理好一個國家的內(nèi)政事務(wù)，因此，執(zhí)政黨必須要制定好一個科學(xué)的施政綱領(lǐng)，落實好每一個正確而科學(xué)的政策，針對上述問題我們的黨必須盡快制定出一個科學(xué)的政策，引導(dǎo)立法，將自己的施政綱領(lǐng)和科學(xué)的政策上升為法律。而如何將土地發(fā)展權(quán)納入政策，進而上升為法律呢？那么我們就不得不考慮土地發(fā)展權(quán)在立法中的地位了。在前面筆者已經(jīng)比較詳細的闡述了‘土地發(fā)展權(quán)’在我國法律中沒有直接的表述，而僅僅只有一些零星的規(guī)定，下面就請跟隨著筆者一起來探討一下土地發(fā)展權(quán)在我國法律當中應(yīng)該處于什么樣的地位？
土地發(fā)展權(quán)，對于立法者來說，是一個必須認真對待的詞語。由于黨的十八大明確提出要讓居民收入翻番，更好的保護人民的權(quán)益，讓人們更好的共享改革和發(fā)展所帶來的紅利，要建成全面的小康社會。這就為‘土地發(fā)展權(quán)’入法提供了政策的指引，同時由于政府在征地拆遷過程中的行為，成為一個重大的推動因素。另外，人民的權(quán)利意識不斷增強，保護自己權(quán)利意愿日漸強烈，這也成為立法者不得不考慮的一個重要因素。
總之，土地發(fā)展權(quán)入法具備了相應(yīng)條件，因此，立法者必須加以考慮，早日將其納入立法程序，以明確的法律條文將土地發(fā)展權(quán)在《憲法的修正案》中確定下來，以最高法律的形式給予保障，再在《民法通則》、《物權(quán)法》、《耕地保護法》和《環(huán)境法保護法》等法律中進一步具體規(guī)定，以便執(zhí)法者更好的執(zhí)行，這也有利于保護人民的合法權(quán)利，更好的共享發(fā)展紅利。
（二）戰(zhàn)略支撐靠科學(xué)技術(shù)、法律是保障
之所以在土地開發(fā)中出現(xiàn)荒漠化、鹽堿化、水土流失等問題，一個重要的因素就是科學(xué)技術(shù)達不到要求，或者根本就是缺乏科學(xué)技術(shù)，在筆者小學(xué)時，就曾經(jīng)看見一幅畫，那副畫的作者已經(jīng)忘記了，畫的是：在熱帶雨林，一個外國人先來到熱帶雨林來定居，砍伐了一大片樹木，頭一年獲得豐收，可是幾年以后，他又砍伐另外一片，因為砍得第一片土地的產(chǎn)出能力下降，無法滿足種植需求。這樣形成了一個惡性循環(huán)，到了三十年后，他住的地方已經(jīng)沒有樹木，而且一旦下雨就會出現(xiàn)大的洪水災(zāi)害。這幅畫雖然短小，筆畫簡潔，但告訴我們一個重要的道理，或者說是一個教訓(xùn)——我們不能盲目的耕種。
黨的十七大就提出了科學(xué)發(fā)展觀，著眼于科學(xué)發(fā)展，核心是廣大人民的根本利益，方法就是統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)發(fā)展。而在黨的十八大更是將科學(xué)發(fā)展觀擺在首要位置，并且將其作為黨的指導(dǎo)思想，只有高度重視科學(xué)技術(shù)，才能夠更好地解決土地發(fā)展中所遇到的問題。因此，我們必須更加加強現(xiàn)代教育，傳播現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識，例如，舉辦‘科學(xué)技術(shù)進校園’，‘科學(xué)技術(shù)進農(nóng)村’等一系列活動，促進現(xiàn)代科技的傳播，我們要用科學(xué)發(fā)展觀來武裝人民的大腦，拋棄以前的、舊了的、過時了的思想，傳播新的東西和思想，來幫助人民。
但是僅僅依靠技術(shù)還不起作用，沒有法律的保障說什么也白說。因此，需要不斷完善《環(huán)境保護法》、《耕地保護法》等一系列法律，嚴格落實執(zhí)行，嚴禁有法不依，禁止隨意圈地，鼓勵農(nóng)民積極而科學(xué)的耕種。
（三）關(guān)鍵是調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、核心是權(quán)利保障
俗話說：“牽牛要牽牛鼻子”。這話說的一點都不錯，而在解決土地發(fā)展問題中，我們又不得不抓住關(guān)鍵問題。
由于社會的進步，科技的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)大量富余勞動力，要都出去務(wù)工的話，企業(yè)所能提供職位肯定容納不下，因此要不斷創(chuàng)新，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)穩(wěn)步快速發(fā)展，不斷調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，吸納更多農(nóng)村富余勞動力，同時提高耕地的利用效率，保證高效利用、高效產(chǎn)出。
與土地相關(guān)的有很多權(quán)利，地役權(quán)、地上請求權(quán)、土地使用權(quán)、土地發(fā)展權(quán)、土地所有權(quán)等。而在這些權(quán)利當中，對于國家來說最重要的是土地所有權(quán)，對于人民來說最核心的應(yīng)該是土地使用權(quán)，隨著社會發(fā)展，土地發(fā)展權(quán)也越來越重要，突出了。國家為了提高居民的收入，想盡一切辦法，可是成效都不是很大，我國的貧富差距越來越大，帶來的問題也越來越多，一方面，農(nóng)村居民有土地，但卻沒有市場；城市居民有市場卻沒有土地，國家在不斷的調(diào)控，可是差距依舊在擴大，土地不斷在征收，國家并沒有想出分紅利的好辦法，以前一直是按照標準來一次性補償，可以說很多人由于征地補償而一夜暴富，但卻又是返貧最快的一群人，先不說他們返貧的原因，我們從這例分析一下人民流失的權(quán)利。
雖然，名義上國家是用物質(zhì)來和人民交換土地使用權(quán)，表面上看起來，人民并沒有吃虧，可是再細細的思考一下，便不難發(fā)現(xiàn)這里面的問題，國家給補償時是靜止的，按照一個價格給定的，但是社會經(jīng)濟卻是發(fā)展的，運動的，土地征收以后政府又以比征收更高的價格放出，這里面的利潤巨大，可是人民卻很難享受到，但卻要為高房價付出更多，這便是‘土地的發(fā)展利潤’，人民卻只是分享到很少的一部分而已。
因此，我們必須得將土地發(fā)展權(quán)以權(quán)利的形式固定下來，而一種權(quán)利要得以固定下來，就要加以立法或者完善法律，無論是在根本法，還是在基本法。我們不僅要保護土地所有權(quán)，土地使用權(quán)還要更加注重對土地發(fā)展權(quán)的保護。
五、市場中的土地發(fā)展權(quán)
（一）土地發(fā)展權(quán)提出的市場背景
從改革開放后，我國就一直在探索市場之路，現(xiàn)在我國已基本建立起了社會主義市場經(jīng)濟體制，建立了公司制、進行了股份制改革，由于土地問題關(guān)系重大，因此國家對土地改革的步子要比其他方面慢一些，但也是一直穩(wěn)打穩(wěn)扎的在不斷推進，我國土地制度由于是公有制，在很多方面不宜過激。但是也不能不進行改革，我國一直以來都有這么一條‘耕地不得少于18億畝’紅線，國家對耕地的管理十分的嚴格。尤其是近些年，城市化、工業(yè)化的進程加快，對土地的需求量加大而政府在這時候也盯上了土地財政，以較低價格從人民那里征收土地，然后以較高的價格賣出，從中獲巨額的利潤，直接的出現(xiàn)了這么一個結(jié)果——那就是國家富而人民貧窮。民眾享有的土地發(fā)展權(quán)沒有得到很好的保護，因而土地發(fā)展權(quán)也不能得到充分的發(fā)展。導(dǎo)致土地利用市場化畸形，進而導(dǎo)致政府、民眾、開發(fā)商三者之間利益博弈，政府擁有強大的公權(quán)力作支撐，獲得的利益也就最大，開發(fā)商次之，民眾最少。而在這個過程中，開發(fā)商又與政府相勾結(jié)組成巨大的利益集團，這直接就將民眾的土地發(fā)展權(quán)給忽略了。
（二）土地發(fā)展權(quán)走社會主義市場之路是必然選擇
國家之所以能夠這樣做，那就是國家掌握著土地的所有權(quán)，土地是國家的，國家想怎樣使用就可以使用，因為所有的標準都是國家所定下來的，那些標準是怎么得出來，我們不得而知，雖然，社會主義市場經(jīng)濟體制已初步建立，而土地也成為了一種參與分配的要素，但是這還是遠遠不夠的，為什么這么講呢？那就是享有土地使用權(quán)的廣大人民沒有訂立標準的機會或者說沒有訂立標準資格，這是由于人民沒有土地所有權(quán)，這就是土地的國家壟斷，要打破這種壟斷，必須的給予人民更加廣闊的權(quán)利，使之能夠與國家這種壟斷權(quán)力相對抗，要做到這樣，筆者認為這需要從一下幾點入手：
1.完善土地發(fā)展權(quán)作為一種分配要素參與分配的途徑
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