[ 胡杰豐 ]——(2004-6-7) / 已閱23588次
業(yè)主委員會(huì)的法律困境與解決思路
浙江民禾律師事務(wù)所 胡杰豐
一直以來，我國(guó)物業(yè)管理實(shí)務(wù)中就存在著業(yè)主委員會(huì)法律地位不明、職責(zé)不清、運(yùn)作不規(guī)范等問題，致使在物業(yè)管理法律關(guān)系中，物業(yè)管理公司處于強(qiáng)勢(shì)地位，在物業(yè)管理過程中常常發(fā)生損害業(yè)主合法利益的情況，這種狀況已經(jīng)成為阻礙我國(guó)物業(yè)管理朝更高水平發(fā)展的的重要因素。因此，如何使業(yè)主委員會(huì)走出這種法律困境，更好的發(fā)揮其在業(yè)主自治中的應(yīng)有作用，成為我們必須共同面對(duì)并加以解決的一個(gè)課題。
困境一：業(yè)主委員會(huì)的法律地位不明確
我國(guó)法律規(guī)定的能參與民事活動(dòng)的主體有三類：自然人、法人和其他組織、國(guó)家，社會(huì)組織要成為民事主體，要么具備法人資格，要么屬于其他組織，否則其行為無法得到法律的認(rèn)可和保護(hù)。所謂法人是指具有權(quán)利能力和行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人必須符合下列四個(gè)條件：（1）依法成立；（2）有必要的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)；（3）有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所；（4）能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。其他組織又成為非法人組織，是指不具有法人資格但可以自己的名義進(jìn)行民事活動(dòng)的組織。我國(guó)《民法通則》沒有關(guān)于其他組織的規(guī)定，但是《民事訴訟法》第四十九條規(guī)定：“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人。”最高人民法院關(guān)于適用《民事訴訟法》若干問題的意見對(duì)其他組織作了進(jìn)一步的明確，其中第四十條規(guī)定：“民事訴訟法第四十九條規(guī)定的其他組織，是指合法成立，有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。”由此可見，其他組織是受我國(guó)法律認(rèn)可和保護(hù)的民事主體之一，主要包括合伙企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、企業(yè)法人的分支機(jī)構(gòu)和其他不具備法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體和公益團(tuán)體等。
法人和其他組織的差別主要表現(xiàn)為能否獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，法人能夠自己獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，與其成員的責(zé)任是嚴(yán)格分離的，如公司的責(zé)任與股東的責(zé)任相互獨(dú)立；其他組織則不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，其責(zé)任與成員的責(zé)任雖然在一定限度范圍內(nèi)分離，但是成員必須承擔(dān)最終責(zé)任，如合伙企業(yè)超出合伙財(cái)產(chǎn)范圍的責(zé)任由合伙人承擔(dān)無限連帶責(zé)任。
根據(jù)我國(guó)《物業(yè)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱為條例）關(guān)于業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的規(guī)定，業(yè)主大會(huì)是由全體業(yè)主組成并代表和維護(hù)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中的合法權(quán)益的組織，履行下列六大職責(zé)：
（1）制訂、修改業(yè)主公約和業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則；
（2）選舉、更換業(yè)主委員會(huì)委員，監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)的工作；
（3）選聘、解聘物業(yè)管理企業(yè)；
（4）決定專項(xiàng)維修資金使用、續(xù)籌方案，并監(jiān)督實(shí)施；
（5）制訂、修改物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)物業(yè)共用部位和共用設(shè)施設(shè)備的使用、公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)等方面的規(guī)章制度；
（6）法律、法規(guī)或者業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則規(guī)定的其他有關(guān)物業(yè)管理的職責(zé)。
《條例》第十五條規(guī)定業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，履行以下五項(xiàng)職責(zé)：
（1）召集業(yè)主大會(huì)會(huì)議，報(bào)告物業(yè)管理的實(shí)施情況；
（2）代表業(yè)主與業(yè)主大會(huì)選聘的物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同；
（3）及時(shí)了解業(yè)主、物業(yè)使用人的意見和建議，監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)管理企業(yè)履行物業(yè)服務(wù)合同；
（4）監(jiān)督業(yè)主公約的實(shí)施；
（5）業(yè)主大會(huì)賦予的其他職責(zé)。
經(jīng)過對(duì)比后我們可以得出以下結(jié)論：第一，業(yè)主大會(huì)既有制定業(yè)主公約等內(nèi)部規(guī)章制訂權(quán)，又擁有進(jìn)行“選聘、解聘物業(yè)管理企業(yè)”、 “決定專項(xiàng)維修基金的使用、續(xù)籌”等民事活動(dòng)的資格，還能夠代表全體業(yè)主對(duì)公共場(chǎng)地、設(shè)施設(shè)備行使財(cái)產(chǎn)權(quán)；第二，業(yè)主委員會(huì)只是業(yè)主大會(huì)的一個(gè)常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)業(yè)主大會(huì)的授權(quán)負(fù)責(zé)處理業(yè)主大會(huì)的日常事務(wù)，對(duì)外可以根據(jù)業(yè)主大會(huì)的決定與物業(yè)管理公司簽訂合同，本身沒有獨(dú)立的意思能力；第三，業(yè)主委員會(huì)雖然是依法成立的，但是沒有法律法規(guī)規(guī)定業(yè)主委員會(huì)可以經(jīng)過登記后取得法人資格，所以業(yè)主委員會(huì)不是法人。第四，雖然目前在物業(yè)管理實(shí)務(wù)中人們普遍把業(yè)主委員會(huì)作為其他組織來對(duì)待，但是從法律責(zé)任上分析，業(yè)主委員會(huì)委員或者業(yè)主不可能對(duì)業(yè)主委員會(huì)的行為承擔(dān)最終責(zé)任，因此，業(yè)主委員會(huì)也不屬于其它組織。筆者認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)與業(yè)主大會(huì)的關(guān)系就如公司董事會(huì)與股東會(huì)的關(guān)系相當(dāng)，業(yè)主委員會(huì)只是業(yè)主大會(huì)的一個(gè)內(nèi)部機(jī)關(guān)，而不是法人和其他組織。也就是說，按照法律規(guī)定業(yè)主委員會(huì)目前并不具備任何法律主體資格！
困境二：業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)作程序亟待規(guī)范
《條例》和《業(yè)主大會(huì)規(guī)程》雖然明確規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，但是對(duì)召開業(yè)主大會(huì)的條件、業(yè)主委員會(huì)的組織保障、對(duì)業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督、業(yè)主委員會(huì)的法律責(zé)任等都沒有具體規(guī)定。
《條例》規(guī)定“同一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會(huì)，并選舉行產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)”，沒有具體規(guī)定業(yè)主大會(huì)召開的條件（物業(yè)交付時(shí)間、入住比例等）。建設(shè)部《業(yè)主大會(huì)規(guī)程》規(guī)定“業(yè)主籌備成立業(yè)主大會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）的指導(dǎo)下，由業(yè)主代表、建設(shè)單位（包括公有住房出售單位）組成業(yè)主大會(huì)籌備組，負(fù)責(zé)業(yè)主大會(huì)籌備工作。”“籌備組應(yīng)當(dāng)自組成之日起30日內(nèi)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門的指導(dǎo)下，組織業(yè)主召開首次業(yè)主大會(huì)會(huì)議，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)。”這就是說，如果建設(shè)單位不參加業(yè)主大會(huì)籌備組，業(yè)主大會(huì)就不可能成立，也就不可能產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)。而現(xiàn)實(shí)生活中建設(shè)單位及前期物業(yè)管理公司出于利益考量（如存在建設(shè)質(zhì)量問題、害怕失去物業(yè)管理地位等）而不愿意成立業(yè)主大會(huì)的大有人在，這樣業(yè)主委員會(huì)的組建也就不可能順利進(jìn)行。
業(yè)主委員會(huì)作為作為業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，要具體負(fù)責(zé)實(shí)施業(yè)主大會(huì)的各項(xiàng)決議和規(guī)定，處理本區(qū)域內(nèi)與物業(yè)管理相關(guān)的事項(xiàng)。但是由于業(yè)主委員會(huì)的委員都是兼職，在完成各自的本職工作之余，不可能有很多的時(shí)間和精力來處理業(yè)主委員會(huì)的事務(wù)。雖然一些地方性法規(guī)如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》、《上海市居住物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定了業(yè)主委員會(huì)可以設(shè)置專職主任、副主任或者聘請(qǐng)專職執(zhí)行秘書，但是從全國(guó)范圍看，如何保證業(yè)主委員會(huì)的工作效果是一個(gè)普遍性的難題。目前業(yè)主碰到什么問題，往往不是想到找業(yè)主委員會(huì)，而是通過物業(yè)管理公司來解決。但如果業(yè)主需要解決的問題就是出自物業(yè)管理公司呢？業(yè)主又該找誰呢？
《條例》也規(guī)定業(yè)主和業(yè)主大會(huì)都有權(quán)監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)的工作，但是對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督方式等都沒有明確規(guī)定，這就很容易造成“人人監(jiān)督、人人都沒法監(jiān)督”的局面。另一方面，《條例》規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)由熱心公益事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)……的業(yè)主擔(dān)任。”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，業(yè)主委員會(huì)委員要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力做好自己的工作，又不能取得合理報(bào)酬，完全憑著公益心為全體業(yè)主服務(wù)，可能在短時(shí)間內(nèi)可以做到，但是要堅(jiān)持二、三年甚至更長(zhǎng)的任期則并不可行。并且在沒有監(jiān)督機(jī)制的情況下，業(yè)主委員會(huì)委員極有可能利用自己手中的職權(quán)為自己謀求私利而不惜損害其他業(yè)主的利益！
業(yè)主委員會(huì)法律困境的解決思路
發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)為了規(guī)范各物業(yè)管理法律主體的行為，維護(hù)廣大業(yè)主和租戶的合法權(quán)利，一般都設(shè)有業(yè)主自治組織（業(yè)主代表大會(huì)和業(yè)主管理委員會(huì)）或者住戶自治組織（房客聯(lián)合會(huì)或者住戶自助小組）。這些組織的存在，對(duì)于貫徹政府的物業(yè)管理政策、有效的實(shí)施物業(yè)委托管理、保證業(yè)主和住戶的自律和相互監(jiān)督，都具有積極作用。因此很多國(guó)家和地區(qū)用法律的形式對(duì)業(yè)主（或住戶）自治組織加以規(guī)范、扶持和制約。其中有些國(guó)家和地區(qū)強(qiáng)制性的要求建立業(yè)主自治組織，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《公寓大廈管理?xiàng)l例》就規(guī)定：凡同一建筑物有三戶和三戶以上業(yè)主，就必須建立具有法人資格的“管理委員會(huì)”。也有一些國(guó)家和地區(qū)授權(quán)業(yè)主選擇是否成立具有法人資格的自治組織，如我國(guó)香港特別行政區(qū)的《建筑物管理?xiàng)l例》規(guī)定：業(yè)主有權(quán)組織具有法人資格的業(yè)主立案法團(tuán)，代表所有業(yè)主行使權(quán)利，實(shí)現(xiàn)利益并承擔(dān)責(zé)任。
發(fā)達(dá)國(guó)和地區(qū)的法律一般也要求業(yè)主大會(huì)成立后要依法到政府部門登記注冊(cè)并取得法人資格，組成獨(dú)立的法人團(tuán)體。業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生的管委會(huì)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的有關(guān)決議，對(duì)建筑物進(jìn)行管理。管委會(huì)要接受業(yè)主的監(jiān)督、檢查，并定期向業(yè)主大會(huì)報(bào)告工作情況，以保證管委會(huì)妥當(dāng)、善意的行使自己的職責(zé)。但也有些國(guó)家和地區(qū)作出了不盡一致的規(guī)定，如我國(guó)臺(tái)灣的《公寓大廈管理?xiàng)l例》也要求全體業(yè)主組成“區(qū)分所有權(quán)人會(huì)議”并選舉產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)關(guān)——管理委員會(huì)，但是沒有授予“區(qū)分所有權(quán)人會(huì)議”以法人地位，而是規(guī)定“管理委員會(huì)有當(dāng)事人能力”。
發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)一般對(duì)業(yè)主或住戶自治組織的建立方式和條件也做出具體規(guī)定，如我國(guó)香港《建筑物管理?xiàng)l例》就規(guī)定管理委員會(huì)可以通過三種方式建立：1）業(yè)主自主組建（需征集到20%的業(yè)主簽名同意并且出席大會(huì)的業(yè)主超過全體業(yè)主的50%）；2）主管當(dāng)局委任（需有擁有份數(shù)不少于20%的業(yè)主提出申請(qǐng)）；3）審裁處委任（需有擁有份數(shù)不少于10%的業(yè)主或主管當(dāng)局或獲授權(quán)人員的申請(qǐng)）。業(yè)主委員會(huì)一經(jīng)成立就要接受業(yè)主大會(huì)和政府專管當(dāng)局的監(jiān)督，如果業(yè)主委員會(huì)委員有違反法律法規(guī)規(guī)定職責(zé)的情況就必須承擔(dān)罰款、訓(xùn)戒等法律責(zé)任。為了保證業(yè)主委員會(huì)委員的利益，各國(guó)和各地區(qū)一般也規(guī)定委員可以按照標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取一定的津貼，作為其時(shí)間、精力付出的回報(bào)，。
根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)港、澳、臺(tái)地區(qū)物業(yè)管理發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)業(yè)主組織的地位、實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治是解決業(yè)主內(nèi)部糾紛、業(yè)主與物業(yè)管理公司糾紛和維護(hù)業(yè)主權(quán)益的有效途徑。從我國(guó)《物業(yè)管理?xiàng)l例》有關(guān)業(yè)主大會(huì)的規(guī)定分析，業(yè)主大會(huì)作為一個(gè)代表和維護(hù)全體業(yè)主利益的自治組織，已經(jīng)具備了取得法人資格的形式條件：1）依法成立；2）有自己的名稱（×××業(yè)主大會(huì)）、組織機(jī)構(gòu)（業(yè)主委員會(huì)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)）和場(chǎng)所；3）有自己管理的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)在唯一欠缺的條件是沒有法律明確規(guī)定業(yè)主大會(huì)可以取得法人資格。因此，筆者認(rèn)為，為了加強(qiáng)業(yè)主組織在物業(yè)管理中的地位和作用，應(yīng)該由法律明確規(guī)定業(yè)主大會(huì)可以在依法成立并登記后取得法人資格，而業(yè)主委員會(huì)作為業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施業(yè)主大會(huì)的決議，代表業(yè)主大會(huì)對(duì)物業(yè)進(jìn)行有效管理。
同時(shí)，物業(yè)管理法律法規(guī)也應(yīng)對(duì)業(yè)主大會(huì)組建的條件、程序，對(duì)業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督措施、物質(zhì)津貼、法律責(zé)任進(jìn)一步明確化和具體化。如規(guī)定入住率達(dá)到一定的比例或交付時(shí)間超過一定期限業(yè)主就可以籌備成立業(yè)主大會(huì)，當(dāng)建設(shè)單位或者前期物業(yè)管理公司阻撓業(yè)主大會(huì)的成立時(shí)，一定比例的業(yè)主可以向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)強(qiáng)制成立業(yè)主大會(huì)；規(guī)定業(yè)主大會(huì)和物業(yè)管理主管部門對(duì)業(yè)主委員會(huì)的進(jìn)行監(jiān)督的方式與措施，業(yè)主委員會(huì)委員違反職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。這樣既符合業(yè)主自治這一原則，也有利于保護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益，促進(jìn)我國(guó)物業(yè)管理行業(yè)的有序、健康發(fā)展。
