[ 高喜平 ]——(2004-6-7) / 已閱40105次
中國(guó)法治化首先指的是依法治國(guó)方略的落實(shí)過(guò)程，是指建立社會(huì)服從法律的秩序的過(guò)程。在立法工作中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，目的是要使國(guó)家各項(xiàng)立法工作緊緊圍繞黨的工作重心，進(jìn)而使各項(xiàng)規(guī)范化的政策通過(guò)法的形式得以鞏固，確保了立法的正確方向。同時(shí)，以法的形式來(lái)肯定黨的政策，不僅是執(zhí)政黨政策實(shí)現(xiàn)的保證，也使憲法和法律得到了尊重。立法工作中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，服從于服務(wù)于國(guó)家工作的大局，自覺(jué)使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，進(jìn)而成為全社會(huì)一體化遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。立法工作中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的另一面是黨必須正確對(duì)待自身在社會(huì)活動(dòng)中的地位。因?yàn)槲尹h是國(guó)家之中的執(zhí)政黨不是國(guó)家之上的執(zhí)政黨，所以黨不僅是立法的主體，還是法治的對(duì)象。黨的十二大將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”“任何組織、個(gè)人都不享有超越憲法和法律的特權(quán)”寫入黨章，就是從黨對(duì)自身行為規(guī)范的角度來(lái)完善在立法工作中作為的成熟之舉。
在立法工作中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立社會(huì)服從法律秩序的社會(huì)狀態(tài)，還要正確對(duì)待黨的政策與法律的關(guān)系。黨的政策對(duì)我國(guó)各個(gè)時(shí)期完成國(guó)家各項(xiàng)工作具有至觀重要的作用。法律是政策的上升，是國(guó)家意志的體現(xiàn)，政策與法律都決定并服務(wù)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，都是社會(huì)主義制度中的有益組成部分。但只有法律才對(duì)全社會(huì)具有普遍的約束力，公布的法律有最大權(quán)威性。這就要求在具體的立法工作中，黨組織及黨員要建立憲法至上的觀念，深刻理解憲法精神，明確區(qū)分作為一個(gè)黨員與國(guó)家干部，人民代表三者之間的職責(zé)與義務(wù)，用法律來(lái)作為判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)，避免用黨的政策干涉太多法律事務(wù)，逐步提高立法中的憲法至上意識(shí)。同時(shí)也要求黨組織在制定和實(shí)施政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)與憲法和法律的基本原則和規(guī)定相一致，要有利于法律的實(shí)施，不能與現(xiàn)行憲法和法律相抵觸。目前，憲法和法律已經(jīng)成為各級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)施政的出發(fā)點(diǎn)和基本手段。相信，隨著黨在依法治國(guó)方略實(shí)施過(guò)程中對(duì)新領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的探索的不斷深入，黨的政策與法的關(guān)系的處理將更加和諧，更加成熟。
（三）依法行政中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)重在對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督
中國(guó)當(dāng)前政治發(fā)展的突出問(wèn)題大多集中在黨對(duì)干部任命權(quán)與重大事務(wù)決策權(quán)的壟斷，以及黨對(duì)權(quán)力監(jiān)督不力所帶來(lái)的權(quán)力腐敗與黨對(duì)用人，決策中失誤問(wèn)題的處理不力等。這些問(wèn)題的解決與否直接影響現(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的合理性，也是關(guān)系到“以黨統(tǒng)政”與“依法治國(guó)”政治秩序與治國(guó)方略的實(shí)際績(jī)效與歷史命運(yùn)。制約權(quán)力監(jiān)督，防止腐敗的滋生，改變高度集權(quán)的現(xiàn)狀，要注意如下事項(xiàng)：
1.首先要正確對(duì)待黨政關(guān)系
在共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的中國(guó)，黨政關(guān)系體現(xiàn)在兩部分：一是黨與政府的行政權(quán)之間的關(guān)系；二是黨與人民之間的關(guān)系。前者從政治層面上講，指的是與政協(xié)中的各個(gè)政黨各人民團(tuán)體以及各界代表或組織的關(guān)系。后者從國(guó)家組織層面上講指的是黨與政權(quán)中的權(quán)力機(jī)關(guān)-------人民代表大會(huì)之間的關(guān)系。按照我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，政府是從人大產(chǎn)生并向人大負(fù)責(zé)，向人大匯報(bào)工作，接受人大的監(jiān)督。人大與政府之間的關(guān)系才是權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)政機(jī)關(guān)的關(guān)系。因此，黨如何正確處理同人大的關(guān)系才是中國(guó)黨政關(guān)系首要問(wèn)題。黨與人大的位置擺正了，黨同政府的關(guān)系就自然易于處理了。顯然，近年來(lái)，來(lái)自中央到地方的實(shí)踐都有跡象表明人大的地位已下降到了黨委及政府之下，進(jìn)人大工作被認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)干部的退居二線。人大更是被中外學(xué)者形象地稱之為“橡皮圖章”這就是黨委和政府權(quán)力不斷擴(kuò)張，人大權(quán)力逐漸縮小的必然結(jié)果。
2.理清了黨政關(guān)系，我們就要采取具體措施來(lái)制約權(quán)力濫用了。制約權(quán)力濫用是一項(xiàng)非常復(fù)雜，難度很大的系統(tǒng)工程。必須全方位多層次構(gòu)建，既要立足于體制，機(jī)制，制度的改革和完善，又要致力于黨員干部隊(duì)伍的培養(yǎng)與教育為一體的建設(shè)，方能取得成效。
（1）改革當(dāng)前人大制度，提高辦事效率，使各級(jí)人大真正成為人民參政議政的活動(dòng)場(chǎng)所。科學(xué)合理嚴(yán)格規(guī)范民主程序，擴(kuò)大民主范圍，提高公眾集體議事決策度，以集體權(quán)力來(lái)制約個(gè)人權(quán)力，為擴(kuò)張人大權(quán)力，限制黨委越權(quán)辦事提供良好的外部環(huán)境。
（2）著力調(diào)整權(quán)力配置，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的合理分解，明確界定。具體包括：明確權(quán)力內(nèi)容，明確權(quán)力運(yùn)作規(guī)則，明確用權(quán)規(guī)則。真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行法規(guī)化，程序化與權(quán)責(zé)一體化，保證權(quán)力行為的嚴(yán)肅性，減少隨意性。另外，按照政府體制改革步驟與方式推行政府權(quán)力下放，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格限制領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，防止權(quán)力“越位”等，要在全黨范圍內(nèi)，要求各級(jí)黨委尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)規(guī)范自己的行為，杜絕以黨代政，以黨代法，以權(quán)壓法等現(xiàn)象的出現(xiàn)。
（3）努力培養(yǎng)，精心選拔，創(chuàng)造出適應(yīng)并能夠促進(jìn)法治化進(jìn)程的政治領(lǐng)導(dǎo)層。同時(shí)，對(duì)在職的黨員干部還要大力加強(qiáng)其權(quán)力觀教育，法制觀念教育，特別是憲法觀教育，通過(guò)提高行政工作人員法律意識(shí)，形成作為一個(gè)具體行政活動(dòng)執(zhí)行者的從政道德觀念來(lái)抵制私欲的膨脹，阻斷公權(quán)與私利的結(jié)合，杜絕權(quán)力異化現(xiàn)象的發(fā)生。另外，通過(guò)思想教育的方法，牢固樹(shù)立馬克思主義世界觀，人生觀，價(jià)值觀，也使國(guó)家工作人員真正弄明白，“過(guò)去參加革命是為什么，現(xiàn)在當(dāng)干部應(yīng)該作什么，將來(lái)身后留點(diǎn)什么？”自覺(jué)地講奉獻(xiàn)，體現(xiàn)人生價(jià)值，自覺(jué)地做到奉公守法，依法行政，依法辦事。
3.監(jiān)督權(quán)力的實(shí)施是另一個(gè)至觀重要的問(wèn)題，針對(duì)當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全問(wèn)題，努力加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，專門機(jī)關(guān)監(jiān)督的法律制度的建設(shè)是當(dāng)前促進(jìn)我國(guó)法制監(jiān)督體制構(gòu)成的主要目標(biāo)。我們一方面要繼續(xù)完善公示制，聽(tīng)證制，承諾制，質(zhì)詢制讓盡可能多的人了解權(quán)力運(yùn)作全過(guò)程，疏通人民群眾向權(quán)力機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)的渠道，維護(hù)公共權(quán)力，從外部有效抑制濫用權(quán)力行為的發(fā)生。另一方面，要完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)效。黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，核心問(wèn)題是保證領(lǐng)導(dǎo)干部行使和運(yùn)用權(quán)力。其中最重要的是讓廣大黨員干部真正作為主體參與黨內(nèi)監(jiān)督，形成一種良好監(jiān)督氛圍。黨內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)都應(yīng)在黨內(nèi)公開(kāi)，都要經(jīng)過(guò)黨內(nèi)討論，民主評(píng)議。對(duì)黨員中權(quán)力的持有者，執(zhí)行者，嚴(yán)格按照德、能、勤、績(jī)、廉多層次多角度評(píng)議，確立其升、降、懲、罰.獎(jiǎng)等。通過(guò)經(jīng)常召開(kāi)民主生活會(huì)的形成開(kāi)展批評(píng)與自我批評(píng)，實(shí)行相互監(jiān)督。機(jī)制上，要強(qiáng)化紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，擴(kuò)大紀(jì)檢權(quán)限，減少紀(jì)檢過(guò)程中其他人為因素的干擾等。充分發(fā)揮黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督謹(jǐn)戒性作用。對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的國(guó)家工作人員，嚴(yán)肅處理，以鐵的紀(jì)紀(jì)律和法律告誡當(dāng)權(quán)者依法行使職責(zé)。
（四）司法工作中改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保司法獨(dú)立和公正的要求
依法治國(guó)需要司法公正，司法公正是法治最重要的內(nèi)容。法治意味著法律的普遍適用和至高無(wú)上；法律平等地約束社會(huì)一切成員的法治原則，必須經(jīng)由公正的司法活動(dòng)來(lái)貫徹實(shí)施。德沃金說(shuō)：“法院是法律帝國(guó)的首都”，公正的司法，不僅在于懲惡揚(yáng)善，弘揚(yáng)法治；同時(shí)也是對(duì)民眾遵紀(jì)守法的法治觀念的教化；是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)事人高效有序地從事合法交易的規(guī)制。司法歷來(lái)都以公正作為自己的理想。在法治國(guó)家建設(shè)中，司法公正具有更重要的意義。首先，司法公正是司法的最本質(zhì)要求。司法就是要公正地解決一定社會(huì)矛盾及其相應(yīng)的法律沖突。它是國(guó)家這一公共權(quán)力因沖突著的各方無(wú)法自主地解決糾紛，而為其設(shè)定的由國(guó)家專門機(jī)關(guān)予以裁決的糾紛解決機(jī)制。其次，司法公正是司法贏得群眾的最基本保證。司法權(quán)力是國(guó)家權(quán)力的構(gòu)成部分，它的直接來(lái)源是國(guó)家權(quán)力的分配與賦予；它的最終來(lái)源則是民眾權(quán)力的讓渡。我們認(rèn)為司法權(quán)力最終來(lái)自人民，一是從國(guó)家權(quán)力來(lái)自人民的意義上講的，二是從司法機(jī)關(guān)官員由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的意義上講的，司法機(jī)關(guān)的設(shè)立在歷史緣起上，是人民愿意將其所涉及的糾紛交其裁決的共同意愿，當(dāng)然包含著大多數(shù)民眾對(duì)其的信賴。司法機(jī)關(guān)的繼續(xù)存在，也離不開(kāi)人民的繼續(xù)信賴和支持。而枉法的裁判、不公的裁判，不僅扭曲了是非，混淆了正義與邪惡，而且會(huì)造成民眾對(duì)法律的權(quán)威性的懷疑、不信任甚至蔑視，法律虛無(wú)主義的觀念由此滋生，社會(huì)主義法制建設(shè)的成果，將因此而遭受毀滅性的摧殘。正如培根所指出的，“一次不公的（司法）判決比多次不公平的舉動(dòng)為禍尤烈。因?yàn)檫@些不平的舉動(dòng)不過(guò)弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了。”司法不公，已經(jīng)成為非法治國(guó)家的普遍存在的重大社會(huì)問(wèn)題。這是法治國(guó)家決不能允許的。我們要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家必須確保司法公正。
然而我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系上本身存在著干擾司法公正的因素，再加上當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，司法不工公現(xiàn)象表現(xiàn)得更加嚴(yán)重。且已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)法制的統(tǒng)一性和司法的獨(dú)立性，司法體制的不健全所導(dǎo)致不正之風(fēng)、司法腐敗，已經(jīng)大大削弱了黨在人民心目中的形象和權(quán)威。當(dāng)前存在在司法體制中的問(wèn)題主要表現(xiàn)在如下幾方面：
1.我國(guó)的法院長(zhǎng)期混同于行政機(jī)關(guān)，對(duì)法官管理的公務(wù)員化。雖然從表面上看，法官由同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)選舉產(chǎn)生，但在實(shí)際操作中，卻要和其他公務(wù)員一樣，接受同級(jí)黨委組織的考核，要參加公務(wù)員考試。而且政府的人事部門還要行使管理職能，進(jìn)人出人都要經(jīng)人事局批準(zhǔn)。法官的級(jí)別歷來(lái)是按公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)而定，即使是《法官法》實(shí)施之后，法官的等級(jí)也是從公務(wù)員等級(jí)換算而來(lái)。各級(jí)法院的法官的選任必須經(jīng)過(guò)同級(jí)黨委的討論通過(guò)。司法體制內(nèi)部的不健全，以及我國(guó)權(quán)力分配上的特點(diǎn)甚至使我國(guó)的法院表面上看最無(wú)權(quán)，但卻存在著最專權(quán)的法官的奇異現(xiàn)狀。這樣客觀上又為腐敗提供了可乘之機(jī)。
2.各級(jí)黨組織、政府、社會(huì)團(tuán)體對(duì)司法多或多或少有所干預(yù)。在案件審理過(guò)程中，黨委可以調(diào)閱案件，書記可以批示案件，政法委可以對(duì)案件具體問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)、討論，表面上似乎強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)則發(fā)生地方保護(hù)主義，而且黨委成員并非都具有專業(yè)的法律知識(shí)，加之根本沒(méi)有參加庭審過(guò)程，卻對(duì)案件作出討論和決定，極難保證對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定全面清楚、適用法律準(zhǔn)確。并且存在著干擾司法獨(dú)立的因素，極易形成以權(quán)壓法和以權(quán)代法的情況發(fā)生。
3.目前人民法院的設(shè)置與行政區(qū)劃相一致、法院的人事任免完全由地方?jīng)Q定、法院的經(jīng)費(fèi)完全由地方政府提供，各級(jí)法院在人財(cái)物方面與地方緊密相連，司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域相重合。司法存在嚴(yán)重的地方化和行政化，司法地方保護(hù)主義的現(xiàn)象嚴(yán)重。
對(duì)于上述問(wèn)題的解決必須從制度改革抓起，從機(jī)制改革入手，從司法官員著眼。按照黨的十五大報(bào)告明確提出的要求：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，是加強(qiáng)法制建設(shè)的重要內(nèi)容。我們應(yīng)該從如下幾方面作起：
1. 改變目前司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域重合現(xiàn)狀。各地法院的法官應(yīng)定期實(shí)行輪換制，從而擺脫司法的地方化和行政化，鏟除司法地方保護(hù)主義的基礎(chǔ)。同時(shí)要糾正對(duì)司法審判的不當(dāng)甚至非法的干預(yù)。正如江澤民同志所指出的，“對(duì)執(zhí)法中存在的地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法、干預(yù)司法部門獨(dú)立辦案的行為……要依據(jù)黨紀(jì)國(guó)法嚴(yán)肅查處。”
2. 必須在庭審制度上進(jìn)行改革。要將公開(kāi)審判落到實(shí)處，凡是依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)審判的案件，一律應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開(kāi)審判，并應(yīng)最大限度地允許人民群眾旁聽(tīng)，通過(guò)公開(kāi)審判，在法庭上講清事實(shí)，說(shuō)明是非，樹(shù)立法院和法官“講理、公正、廉潔”的形象，盡最大可能地保障裁判的公正性。
3. 保證司法公正，必須制定嚴(yán)格的法官職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律，大力提高司法官員品德修養(yǎng)和法律修養(yǎng)。鑒于我國(guó)司法工作人員素質(zhì)普遍不高的情況，這一點(diǎn)尤為重要。
4. 為保證公正司法，還必須強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，不斷加強(qiáng)和完善司法監(jiān)督制度。按照我國(guó)司法體制的特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法定監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督而且也應(yīng)當(dāng)是社會(huì)監(jiān)督體系中最重要的一環(huán)。當(dāng)前，我國(guó)正努力構(gòu)建的在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，法律授權(quán)下，以檢察機(jī)關(guān)為第一主體地位的社會(huì)化依法預(yù)防體系系統(tǒng)工程是一項(xiàng)既有益于加強(qiáng)黨對(duì)司法機(jī)關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)的，又有益于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的有益嘗試。
在我國(guó)，司法工作堅(jiān)持黨對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義國(guó)家不可動(dòng)搖的基本原則，也是社會(huì)主義司法的一大特色。黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)組織領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)來(lái)維護(hù)司法機(jī)關(guān)的分工合作，互相配合，相互制約，為其提供秉公辦事，獨(dú)立司法的外部環(huán)境。為此，各級(jí)黨的組織都應(yīng)把保證法律的有效實(shí)施，保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)作為自己的重要工作。相信隨著黨領(lǐng)導(dǎo)方式的不斷改善，審判司法制度和檢察監(jiān)督制度的大力改革和完善，司法機(jī)關(guān)所體現(xiàn)出來(lái)的監(jiān)督作用和法律對(duì)全社會(huì)的教育警戒作用將愈加明顯，中國(guó)司法體制將愈加完善。
綜上所述，厲行法治，實(shí)施依法治國(guó)，徹底建設(shè)法治國(guó)家任重而道遠(yuǎn)，要將黨在立法、行政、司法工作的執(zhí)法活動(dòng)徹底納入到法治軌道，既要實(shí)現(xiàn)黨政活動(dòng)的法治化，政府行為合法化，權(quán)力結(jié)構(gòu)法治化，民主參與法治化，又要中國(guó)共產(chǎn)黨同其他一切組織和個(gè)人一道守法、護(hù)法、在憲法和法律的指引下有計(jì)劃、有步驟，有秩序地、自發(fā)地將整個(gè)國(guó)家系統(tǒng)的法治建設(shè)向前不斷推進(jìn)。
在我國(guó)實(shí)施依法治國(guó)方略各個(gè)環(huán)節(jié)中，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是黨的主張，還是人民的整體意志。只有靠擁有科學(xué)的世界觀，方法論作指導(dǎo)，捻熟人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，既善于集中群眾的智慧和力量，又具有豐富的組織經(jīng)驗(yàn)和崇高的政治威望，能夠率領(lǐng)和團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民統(tǒng)一行動(dòng)的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證社會(huì)主義法治國(guó)家這一目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨當(dāng)之無(wú)愧成為我國(guó)立法的政治設(shè)計(jì)者，執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)者，守法的行動(dòng)帶頭者，普法的思想引導(dǎo)者。中國(guó)共產(chǎn)黨當(dāng)之無(wú)愧為我國(guó)法治建設(shè)的最大政治資源。
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