[ 詹緒波 ]——(2004-6-9) / 已閱18481次
論基層民事執行
南京財經大學法學院 詹緒波 210046
摘要：執行是司法實踐中重要的一環，執行難也是一個亟待解決的問題 。本文試圖從基層民事執行難的原因著手，通過分析基層國家權力與基層社會之間的關系，找到一種能夠妥善解決 基層民事執行難的方法。
關鍵詞：基層① 民事 執行難
執行是訴訟的最后階段，是生效法律文書得以實現的保證 ，是國家法律得以具體貫徹和執行的保障，直接關系到司法公正和司法權威。然而，法院執行難卻一直困擾著司法界。2002年10月11日，最高人民法院院長 沈德詠主持召開“全國法院加強執行電視電話會議”，坦言法院執行工作“面臨十分嚴峻的形勢”。盡管自1999年，最高人民法院對執行做出了統一部署，五年來，各級法院做出了很大的努力，執行工作取得了重大進展②然而，時至今日，法院執行難依然存在。本文試圖從基層法院執行現狀著手，側重從民事執行方面，對基層民事執行工作提出自己的觀點和看法，以饗讀者。
為了便于展開討論，不至于使述議顯得過于空洞，在次試舉兩個具有典型意義的例子，以便通過對事例的分析得出某些結論。
案例1：1985年55歲的趙琳璧借貸1萬余元投資到陜西眉縣營頭鄉政府開辦的農具廠，一年之后，場子因無法繼續開辦，但他投入的錢卻拿不回來。1988年他將農具廠承包人李某與 眉縣營頭鄉政府告到法庭。1990年竟眉縣法院一審判決，由李某償還趙琳璧款17064。96元，眉縣營頭鄉政府負連帶責任。判決書生效后 趙琳璧多次催促， 因當時法院經濟審理`執行未分離，到1994年5月，此案由執行庭正式立案，因李某無償還能力，營頭鄉政府實際上是被執行人，盡管 趙琳璧多次到當地法院和鄉政府催促，鄉政府態度也很好，但案件無實質性進展。面對記者的鏡頭，趙琳璧 催淚發誓：“不兌現法律白條，死不瞑目”。
案例2001年10月27日，陜西風翔縣農民石五龍之妻因瑣事與鄰居石某父子發生爭執在撕打中受傷，治療工花去5600余元，石五龍將此事起訴到法院。2002年3月8日 風翔縣人民法院做出一審判決，判令石某父子共同賠償4481余元，判決生效后，同年4月8日石五龍即向法院申請強制執行，并交納了有關費用，但法院派人去執行卻沒有結果。2002年6月24日，寶雞市檢察院對此案提出抗議，風翔縣人民法院即對此案再審。2003年4月11日法院維持原判。在隨后下鄉執行中，因石某父子不在而無果。10月28日，百般無奈的石五龍在 風翔縣縣城公開拍賣“法律白條”并且承諾：“有誰能幫我討回這筆錢，我原分一半給他”
上述兩個案件都發生在基層，在法院執行過程中，法官也做出了努力，然而事件的結果卻令人遺憾——即出現了所謂的執行難。那么基層民事執行難的原因究竟是什么呢？
執行難是一個普遍存在的問題，而民事判決執行難又有其自身的特點。這種特點根源于基層結構（這里的結構既包括組織結構，社會結構，也包括權力結構）的特殊性。我認為可以從執行主體（國家權力）和執行客體（基層群眾）在基層的現狀來分析。
（一） 首先討論基層群眾的現狀
1、 基層特殊的社會組織結構
基層，特別是農村，以血緣和地緣關系構建了一個復雜的社會關系網，家庭、鄰里、街坊、包括村干部，總是會發生千絲萬縷的聯系。尤其是以血緣為基礎的家族更是發揮著至關重要的作用。與城市高度發達的物質文明產生的社會聯系不同，基層社會最重要的紐帶是血緣，相對于城市社會最主要的紐帶----利益，似乎更為牢靠。在農村，徹底脫離或者基本脫離自己的家庭是難以理解的。而城市則不同，由于經濟的發達、交通的便捷等，家族的概念幾乎可以沒有，甚或家庭內部的聯系也不必非常緊密。于是，相對于城市，基層的群眾（村民）更容易團結起來，也就是說基層更具有團結性。
同時，由于基層社會組織的基本要素是血緣、 地緣，而血緣和地緣決定了這個社區的人很自然、也很容易會產生密切的關系，也就是說，基層是一個熟人社會。
熟人社會的特性和易于團結的特點，構成了基層社會特殊的一面，而這種特殊性在一定意義上是落后的，而試圖“控制” 基層社會的法律卻帶有濃厚的現代性。于是基層社會的落后性與試圖“控制”它的意識形態的現代性便構成了一種矛盾。矛盾的雙方在理論上說應該是先進的一面（法律）占主導地位，然而，由基層社會結構的特殊性，再實踐中常常表現出一種相反的趨勢-------基層社會占居了主導地位。于是，執行難便成為一種正當現象了！ 本應該占統治地位的現代法律由于起自身某些方面與基層結構不和諧，導致起無法進入這個社區，自然也無法通過權力自身的運作取得獨占地位。權利的錯位導致在基層，執法人員扮演了非常尷尬的角色，而執行工作由于這種處境的尷尬自然的受到了影響，甚至是阻礙。
另一方面，由于基層的熟人社會性質和易于團結的特點，導致一些債權在現實執行中很難實現，。現實情況是債權人與債務人之間往往有密切的關系，或鄉鄰，或街坊，或朋友，甚或親戚。正如開頭提到的兩個案例。案例1中，趙琳璧與李某是生意合伙人，從某種程度上說是朋友關系。而案例2中，石五龍是與鄰居發生糾紛。在這種情況下，一方面，要求執行者與執行對象之間存在著緊密的聯系，盡管雙方對簿公堂，但如果雙方能夠自覺履行法律義務的話，那么這種原有關系還有可能延續，至少不會反目成仇；另一方面，面對執行難，債權人只能通過法律手段來達到終極目的，而這種終極目的達到，必須付出割舍雙方原有聯系的代價。更為重要的是，因為基層的熟人社會性質，很容易是這種割舍雙方聯系的單純行為進而擴展到割舍與很多人聯系之地步。再加上基層社會的團結性，可能債權人會被這個社區（群體）所拋棄。這也是文中兩個案例最終都發生轉向的原因。趙琳璧將債務追討轉向了并不直接相關的鄉政府，而作為外鄉人（從陜西榆林遷到眉縣）將債權試圖移交給“第三者”。
（2）基層民眾獨特的文化結構和法律心理。
盡管現代化的浪潮已席卷了全國的每寸土地，與此相伴隨得法律（司法）現代化以不是當年的“洪水猛獸”。在基層，我們看到了普通群眾法律觀念的一些可喜轉變。比如：他會在日常生活中重新構件一個自我保護體系，在同他人交往時會更多的強調某些法定儀式，等等。③然而，正如上段所言，傳統的基層結構在相當大的程度上仍然保留著其固有的特性，而與此想適應的基層民眾的文化結構和法律心理依然具有其特殊性。
其一、時至今日，許多基層民眾還是不愿打官司，發生的糾紛，他們更愿意以“禮治”的方式來解決通過村委會或是家族中有聲望的長輩來調解。正如費孝通先生指出的。中國鄉土社會權力結構分為四種：橫暴權力、同意權力、長老統治和時勢權力。④在禮治占統治地位的基層，長老統治（即定教化）占據著相當重要的地位，而至于橫暴權力的實施，則是禮治無法實現解決糾紛時被迫采取的手段。因此在基層民眾思想未得到徹底改造之前，法治的“入侵”必然會在一定程度上破壞禮治的統治，從而易使民眾打下法治無用的意識形態烙印。
其二、基層的現代法律心理并未確立。基層的許多民眾依然認為打官司，或者被告上法庭充當被告是不光彩的事。因此，在禮治調節無效而訴諸法律之時，被告人的思維便粘貼了恥辱的標記。如果說在判決還未確定之前，被告人還可以選擇是否履行應有的義務的話，那么在法庭判決其應履行已生效的法律文書的情況下，按照被告人現有的法律邏輯，那便是毫無選擇的余地------堅決不履行應盡的義務，或者至少是堅決不認真不履行應盡的義務。因為，被告人一方面要考慮“面子”問題；另一方面也要考慮日后的生活問題，甚至是社會地位問題-----我賠給他錢是否會矮他一截？
其三、對國家權力的一種自然排斥，也是基層法律心理的一個要素。法在基層更多的被理解為一種刑罰，對法的畏懼導致對法的自然排斥。自然，民事執行也被排斥在這種“親密社會”之外，這也可以理解，為何人們叫難以執行判決書為“法律白條”，可以將“法律白條”公開拍賣。
（二）國家
1、國家權力在基層的孱弱。
從理論上來說，擁有暴力機關的國家應該遠遠大于基層（公民）的權力，作為個體的公民無法與強大的國家抗衡。近年來，我們更多的是聽說國家權力對公民權利的損害。像超期羈押、收容遣送、包括亂打白條等。建國五十多年來，黨建立了全國統一的領導體制，各級政府，包括司法機關的建設都一定程度的得到加強。一個“統一、精簡、效能”的政府機構正在逐步確立。但理論與實踐總是存在一定程度的偏差（當然這種偏差是合理的，否則理論與實踐都無法長足發展），實踐證明，在特定的空間、環境下，國家權力與公民權力會發生驚人的蛻變。尤其是在社會轉型期，國家權力（人民公社）退出基層，取而代之的是農村自治組織------村民委員會。在農村日常政治、社會生活中扮演著極為重要的角色。而這種角色卻不是代表國家，或者說是國家權力的延伸，他代表的是一種與基層密切相關的力量。從某種意義上來說，無論是村民委員會還是黨支部都是為村民服務的，而不是履行國家職能的（包括強制職能）。國家在基層權力的孱弱，這也可以解釋案例2中，為何法院不傳喚被執行人到庭，而兩次親自下鄉，最終因被執行人逃避而無法順利執行。同樣案例1中，也出現了人民法院12年無法追回債權人應有的債權。
需要說明的是，這里論述法院與基層的關系主要側重與實踐方面（權力碰撞），而在前面“基層特殊的社會組織結構”中論述法院與基層的關系主要側重于從意識形態方面（法律試圖控制基層）。兩者有密切的關系，但不是等同的。
2、個別執行人員素質差，影響執行隊伍整體形象。
從宏觀上分析，基層執行難與國家權利的孱弱有直接關系。那么，從微觀上分析，執行人員素質差，也是影響司法權威的原因。當前一些執行人員素質較低，工作作風差，官僚主義嚴重，在執行過程中出現了執行亂的情況。執行人員缺乏耐心教育，深入調查的作風。個別執行人員與債務人進行不正當接觸，幫助債務人隱藏債務：個別執行法警野蠻執法，導致矛盾激化，執行更加難以解決。媒體津津樂道的炒作“野蠻執法Vs 暴力抗法”反映了近年來暴力抗法有上升的趨勢。⑤
3、執行較強的行政化色彩。
再回到基層，除去上述幾乎全國都有的現象，基層執法也有起自身特點。基層法院帶有很強的行政色彩，即使是送法下鄉，司法便民措施也是在行政權利的影響下做出的。“黨中央的文件比法律條文有用”反映了這種現象⑥同時，對行政強制執行的協助也加強了法院執行工作的行政化色彩。在基層普通民眾的心中，法院執行局和工商、城管、甚至鄉干部沒有什么區別，甚至是比這些部門的可敬畏性還低。因此，在長期以來形成的排斥行政權力的心理影響下，基層民眾對行政權力的“同路人”------執行權力，做出本能的排斥。這也是為何許多執行法警去基層執行時，無人配合的原因之一。既然無人配合，執行結果便不言而喻了。
二、如何解決基層民事執行難？
對基層民事執行難原因的分析，使筆者產生了一個牢固的觀念：正如適用于商業社會、陌生人社會的現代法律無法在基層有效運作：城市中一些解決執行難的方法在基層不一定有效。同樣，從西方移植過來的方法也會被打上“方法白條”的烙印。我非常贊同蘇力先生對法治現代化中本土資源的看法，基層的問題還是應該回到基層來解決。
1． 加強普法宣傳，妥善解決糾紛，在基層樹立司法權威。
意識形態控制的力量無疑是強大。黨和國家歷來重視思想領域的動態，這種情況表現在基層主要是法律知識的宣傳與普法工作，十多年來，普法工作取得了顯著的效果⑦在這里，筆者主要想討論的是如何將普法工作落到實處，真正體現實事求是，密切聯系群眾的作風，普可行之法、可用之法。因為有時基層群眾拿到竟是《反不正當競爭法》，甚至是《知識產權保護法》！
在基層司法實踐中，基層法院更應該發揮司法的效力，貫徹司法宗旨，探索在基層可行的司法形式，重在解決糾紛，妥善解決規則與實際之間的矛盾，為群眾半實事，辦好事，從而確立司法權威。只有真正樹立司法權威，才能使自覺履行法律文書成為可能。這也是解決基層民事執行難的最理想狀態，最好方法。
2、推行執行體制改革。執行工作具有雙重性，一方面，執行的裁決權具有裁判權的性質，應該屬于司法權；另一方面執行的實施權具有管理支配的特點，應該屬于行政權。因此有必要對現有執行體制進行改革，即：設立一個獨立于普通法院之外的執行局，專門負責執行工作，這個執行局仍由最高人民法院管轄。在全國建立一個 垂直領導的執行體制，分設最高人民法院執行總局，下設執行局、執行分局、執行支局。⑧這樣在司法領域便存在兩套系統：一套審判系統，由各級人民法院構成；一套執行系統，由各級執行機構構成。這種設置一方面有利于打破執行工作中受地方保護主義干擾較大的屏障，利于執行工作，另一方面也有利于審判與執行之間的良性互動。
3、加強執行隊伍建設，創造性的開展執行工作。
基層國家權力的孱弱是導致執行難的一個原因，因此在面對國家權力無法有效的控制基層權力，而且執行客體又并非出于正當理由影響執行時，加強執行隊伍建設便顯得必要了。
執行隊伍建設一方面指執行力量的加強。按照中央1999年11號文件規定，要把執行人員的比例增加到法院總人數的15%；另一方面也指執行隊伍素質建設。即：提高執法意識、業務素養、嚴格守法、認真執法。
在實際執行中，為了讓人民群眾合法權益最大限度的得以實現和保障，一些法院從審判開始，在每個環節都注意盡量減少執行難度：實行訴訟風險告知制度，對給予金錢給付案件采取訴訟保全措施；一些法院還廢除了執行費用預收制度，而且作好宣傳教育工作，努力提高執行和解率。同時積極展開整治暴力抗法專項活動5年來，對拒不執行的17。3萬人實施了司法拘留，判決了一批犯罪分子。⑨
也有學者提出一些具有創造性的執行方式，如把外出執行為主變成在法院內執行為主；把開庭執行變成執行的主要方式；把依靠有關部門配合執行變成執行的一種輔助方式。⑩
4、加強立法工作，為執行難的解決提供法律保障。據悉《民事強制執行法》將于近期提交全國人大討論，這對民事執行難的解決是一件好事。
5、利用基層已有資源。基層的熟人社會性質一方面導致了外來力量難以進入，另一方面也為外來力量迅速控制這個社區提供了可能。相對與進入一個城市并且控制這個社區的速度，基層要快的多。因為只要控制了基層某個權力人物（村干部、或者當地有名望的長輩），那么外來力量可以很容易的控制這個社區。對于基層民事執行來說，會大大減少執行的難度。而且這種控制也是可能的，因為基層社區（村落）的權力人物也有擴張自己原有影響的欲望。他可以在公權力與基層個人之間充當中間人的角色，一方面擴大其在基層的影響力，另一方面與公權力再交換中取得更多的利益。如果從善良的一面考慮，充當公權力與基層個人之間中間人的角色，也有保護整個社區和諧的可能。這是由于“熟人社會”的性質使他無法對那些破壞秩序的人采取強制手段，而充當中間人引來國家權力去解決這個問題，確是更合理的選擇。既然基層權力人物與國家權力有可協作性，那么合理的利用這種“本土資源”，對解決基層民事執行難也有重大的意義。
參考文獻
①基層：現代漢語詞典的解釋是“各種組織中最低的一層，它跟群眾的關系最近”可以看出這種解釋主要是從組織結構中闡述的。而筆者認為的基層，主要是國家權力的末梢，是從權力理論來認識的。在以權力的層次來界定基層與上層的界限來說，基層與農村是相等的。所以，本文的基層主要指農村，尤其是不發達的農村。這種觀點在蘇力先生的《送法下鄉》中也有體現。
②2003年2月21日，新浪網載：全國法院5年來共執行案件1176。79萬件，比五年前上升75。93%，執行標的額11266億元，增長了近5倍.如本文無特別聲明，以上站點都于2003年10月20日至28日訪問。
③參見蘇力 《送法下鄉》 中國政法大學出版社 2000年版 235頁
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