[ 李志剛 ]——(2004-6-9) / 已閱26547次
行政許可對現代海關管理的挑戰及對策
【內容提要】本文從出臺行政許可法的意義入手，在概括分析行政許可與海關管理辨證關系的基礎上，筆者大膽提出、論述了實施行政許可會給現代海關管理帶來挑戰的四個方面，并圍繞上述問題就相關對策展開了系統論述。
【關 鍵 詞】行政許可 海關管理 挑戰 對策
【作者簡介】李志剛 物流監控科
今年7月1日施行的《行政許可法》，是世界上第一部單獨制定的行政許可法，是中國政府進行的一場“自我革命”，也是“三個文明”發展的必然成果，不但直接改變著行政管理者的理念，改變現有的管理模式，而且也改善著管理者與被管理者的關系。海關作為國家進出境監督管理行政機關，其管理行為會隨著經濟全球化進程的推進而更多地涉及到人民的切身利益。因此，如何就海關行政許可創新管理體制，實現現代海關制度第二步戰略目標對海關管理法治化的要求，建立法治管理型海關，筆者提出了自己的見解與看法。
一、實施行政許可會給現代海關管理帶來諸多挑戰
從哲學角度講，行政許可和現代海關管理是一對“對立統一”的矛盾關系：行政許可制約海關管理權限，促進海關管理的法治化進程；海關管理需按照行政許可進行，是海關依法行政的依據與保障。正確地駕馭矛盾可以促進事物的發展。基于當前海關管理的現狀和存在的問題，要馬上轉變管理理念，適應海關行政許可，無疑會遇到許多挑戰：
挑戰一：對海關管理構成要素提出了更高的要求。
海關管理是一個存在于社會主義市場經濟體制中的行政管理體系，包括海關管理主體和管理對象客體以及海關管理所處的管理環境三個構成要素。行政許可是行政機關根據公民、法人或者其他組織等行政相對人的申請，經依法審查，準予其從事某種特定活動的行為。因此，《行政許可法》在海關系統的實施是一個系統工程，要合法實施行政許可、科學進行海關管理，其首要條件是要使海關管理的構成要素具備更高的素質和要求。
（1）海關管理的主體。在整個海關管理體系中，海關是管理的主體，但管理行為的決策者和執行者都是由人來完成的，也就是說，海關管理的真正主體應是擔當不同行政職務的海關關員。所以，行政許可主要是對管理執行人行為的約束和規范，只有實施管理行為的個體自身具備了相當的法律知識、業務知識和必要的管理知識，并在執法管理活動中樹立起“許可執法”的意識，才能真正貫徹海關行政許可權力，才能在海關內部形成一個整體的“人民海關為人民”的執法隊伍。
（2）海關管理的客體。行政許可不同于行政機關依職權主動賦予相對人權利和免除義務的行為，沒有相對人的申請，行政機關不能主動予以許可，是一種依申請的行政行為。因此，管理客體素質的高低對能否正確實施行政許可起著重要作用。海關管理的客體，是海關管理的對象或承受者，是具體的進出境行為以及發生行為的人（自然人、企業法人）、行為的有形載體（運輸工具、貨物、物品）和行為的無形載體（知識產權）。海關對這些客體所進行的監管、征稅、統計等管理職能也多是建立在管理相對人申報的基礎上的。所以，管理相對人自身掌握知識的多少、能否如實申報在很大程度上也影響著海關行政許可實施的質量。
（3）海關的管理環境。是指存在于海關管理系統之外，對海關管理的實施和發展產生影響的外界客觀情況和條件，主要是指社會環境。海關行政許可多是基于財政需求和國家安全等目的設置的，實施海關行政許可的過程就是優化海關管理環境的過程，它要求海關管理必須與社會主義初級階段市場經濟的管理相適應，以民主和法制為導向，綜合運用多種合作方式提高信息交流，以滿足社會對海關管理低耗、高效的需求。
挑戰二：對海關管理理念的創新提出更嚴的標準。
《行政許可法》是中國社會深刻轉型的必然產物，體現了“合法、高效、便民、公正”的立法精神，創新了行政許可理念，推動了整個行政管理體制的革命性變革。其也必然會給創新現代海關管理理念提出更加嚴格的標準。
（1）有限性管理標準。海關管理的基礎和依據是現行的海關法律，但其受 “行政主導”和“防范為主”的立法思想的影響，大都過度強化海關對進出口活動的管理職能，而忽視對行政相對人權利的規定和保障。其在執法管理中的表現是：海關不能正確擺正和管理相對人的關系，往往會形成“海關處于主導地位、相對人只能按照海關的指令辦事”的錯誤認識，隨意對管理相對人發號施令、而不容許他人申辯、反駁；還有的甚至把管理相對人置于同海關相對立的地位，認為自己就代表海關、就代表法律，是管人的人，我說了算。這與《行政許可法》第十二條、十三條行政許可權設置的指導思想是相悖的。今后的海關管理要與市場經濟規則相結合，把那些能減的審批項目堅決地減下來，對凡通過市場競爭機制調節、行業組織和中介機構規范的自律性管理以及海關采用事后監督等方式能夠予以規范的，應逐步地交還給行業協會或報關協會等團體組織辦理，把海關從日常的事務管理中脫離出來，方能更科學地依法辦事，提高執法管理的綜合社會效能。
（2）服務性管理標準。行政許可法規定的“便民原則”，要求政府在行政管理過程中要做好服務。就海關行政審批的實施而言，無紙化報關、網上受理、網上審批就是體現“便民原則”的現代審批方式。當前，海關管理的方式已初步形成了以H2000、執法評估、風險管理、統計監督等強大網絡系統支持的現代海關管理模式，不足的是我們目前的受理方式和受理條件，還不能完全適應海關行政許可的要求。在條件成熟的條件下，需要按照“統一受理、分工作業”的原則盡快開通對外的審批專用電子郵箱，將各種通信地址和有關號碼通過媒體向社會公布；同時，在操作流程、設備要求和審批人員業務素質等方面制定應對方案，逐步配套，進而把私法中的平等、合議原則引入公法的管理中來，使每個關員在思想和行動上同“行政許可”接軌，真正樹立起“管理就是服務”的執法理念。
（3）公開、透明性管理標準。 “海關行政許可”是以保護從事進出口貿易行為的公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家經濟利益安全和社會秩序為許可內容的。公開海關行政許可的事項、條件、程序是現代海關管理的必然要求，但長期以來海關執法管理的依據多是政策性法規文件，其變化性較強，且公開程度不高。據統計，現行3000余件海關規范性文件大部分沒有公布，與行政許可法的要求相差甚遠，缺乏執行所必須的社會監督機制，使得執法中不可避免的存在海關關員執法不統一、不規范的情況。如：同一個進口貿易商分別從青島和連云港進口美國廢鋼，在青島一天就順利通關，而在連云港報關時，則被南京海關提出了價格質疑，經過三天多時間的價格磋商，最后以企業無奈答應調價才給予了放行通關。一樣的貨，一樣的價格，不一樣的通關結果，讓企業感覺到了不一樣的海關執法。可見，符合《行政許可法》要求的海關管理的法制建設仍然任重而道遠。
挑戰三：對海關管理程序設置的要求更加規范。
程序是許可制度中最重要的組成部分之一。程序對提高行政效率、保護公民的權利以至促進經濟發展至關重要，但行政許可法不可能詳細列出所有行政行為的程序，只能規定一些主要的必經程序。所以，海關作為一個國家獨立的行政執法主體，必須遵照行政許可法規定的程序，設置符合本系統實際的管理程序。
（1）要明確有權設置海關行政管理程序的主體資格。目前，海關行政管理程序的設置的隨意性太強，且較為混亂、繁瑣，上至總署下至基層海關內部各科室都或多或少地設置了某些業務管理程序，自成一套、各不相同。如有些業務名為“三級審批”，而事實上在某些海關要經過八九個報批環節，有甚者還常出現因程序過多而引起的科室間或科室內部互相推諉、扯皮情事，嚴重制約海關管理效能的提高，乃致使一些企業怨聲載道。對此，應按照行政許可法中“一項許可只能由一個機關審批”的設置原則，科學、合理地界定設置海關行政管理程序的主體資格條件，以統一設置來實現管理程序的一致性。
（2）引進民主和監督機制，科學設置海關管理程序。海關行政管理程序的制定是一項涉及面較廣、較細，可操作性要求又較強的工作。實踐證明：任何一項許可程序的制定或廢止都會牽扯到管理相對人的切身利益。因而，海關行政許可管理程序的制定應著重考慮兩個方面：
一要方便申請人通關。有權設置管理程序的海關，應在調研的基礎上，廣泛征詢管理相對人的意見，知其所需，方能為其所設。在“一個窗口對外”、“集中受理、分工協作”管理思路的指導下，充分尊重管理相對人參與管理程序制定的權利，盡可能簡化操作流程、降低企業通關成本。
二要便于海關及時、公正進行行政管理和服務。法律是依據，程序是保障。“信賴保護”原則是行政許可法的重要原則，是防止政府行為“出爾反爾”法律約束。因而，海關在修改制定相關程序時，應充分考慮對程序的實踐需要性和實際可操作性，科學解決好法定固有程序和領導行政自由裁量權的問題，并以成文的外在形式加以公布，使海關管理能夠以法定的程序辦事、以公正的態度服務。借此，達到以固有的程序制度規范海關管理的目的。
挑戰四：對海關管理責任劃分的要求更加明確。
監督與責任制度是行政許可法中設立的重要制度之一，其目的以監督機制和責任制度來解決行政管理機關在執法實踐中存在的重許可、輕監管或者只許可、不監管等輕責任的問題。海關是一個高風險職業，執法實踐中同樣存在著注重程序合法或注重內容合法等傾向，引起的行政訴訟或賠償有逐步增加的趨勢。暴露出的是海關管理的法制基礎建設不到位，海關實施行政許可責任的劃分不明確。
（一）海關違反行政許可進行海關管理的責任分為兩種：一是撤銷的責任，是指海關有義務撤銷違法的許可，恢復到許可以前的狀態。主要是針對海關在管理過程中實施的違法許可行為而言的，不管是程序違法還是實體違法，不管是管理相對人違法還是海關管理行為違法，海關都必須撤銷。例如：海關許可不符合法定條件的保稅庫從事保稅貨物堆存經營，就可能會給公共利益和他人利益造成損害和威脅，如果不及時糾正，必定會違背許可的目的。二是補救的責任。可以簡單地理解為補償受害者責任。是對受益人基于信賴被撤銷行為的合法存在而產生的利益的實際損失的補償。
（二）海關違反行政許可進行管理的責任形態：
（1）無權限管理的責任
海關管理權與其他權力一樣都必須來自法律的授予，未經法律授權或由于認識上的問題而實施了法律并未授權的許可行為時，應視情況承擔兩種責任。首先，應當承擔糾正責任，即撤銷違法的許可行為或者確認該項許可為無權限的無效許可；其次，應當承擔善后責任，即補償無過錯的申請人由于獲得許可或者失去無效許可遭受的損失。
（2）越權管理的責任
海關實施許可行為進行管理時必須遵守職權法定原則和不得越權原則，對于不屬于自己職權范圍內的許可事項，不得實施任何管理行為。一旦超越權限實施了許可行為，則該行為屬于違法行為，應予撤銷或者宣告無效。此外，還應考慮相對人值得保護的信賴利益和撤銷帶來的公共利益熟輕熟重，當值得保護的信賴利益大于撤銷的公益時，許可不得撤銷；當信賴利益小于撤銷行政行為獲得的公益時，可以撤銷但應對收益人給予補償；如果受益人的信賴利益不值得保護時，行政機關可以撤銷許可，不必補償。
（3）違反程序實施管理的責任
實踐中，海關違反許可實施管理的行為有多種，除了以上涉及的無權限和越權許可之外，還存在一種違反許可程序的管理行為，也稱為“許可程序違法的管理行為”是指違反了行政許可法規定的程序要件，如違反法定時限、省略、顛倒行政步驟、形式要件不足、缺少程序要求等而實施的海關管理行為。對因此而造成的后果，海關必須承擔責任，但由于程序違法對海關管理行為的實體結果有不同程度的影響，所以，海關對此類因違反許可進行的海關管理行為承擔的責任也有所不同。如果程序違法對實體結果不產生實質性影響的，不發生海關糾正的責任，管理相對人獲得的許可也并不因此撤銷，故也不存在善后補償的責任；反之，程序嚴重違法足以導致實體違法的，必須權衡相對人的信賴利益與撤銷許可后的公共利益的輕重而依法決定是否撤銷和給予補償。
二、應對行政許可實施的幾點對策
目前，為了迎接《行政許可法》實施對海關管理的挑戰，總署已在按照許可法的要求，對海關行政管理所依據的法律法規進行著以“立”、“改”、”廢”為主線的清理檢查工作。但，要建立達到《行政許可法》要求的現代海關管理制度，僅做這些是不夠，還必須根據新形勢的需要在以下四個方面作出對相應的、必要的調整：
一、樹立人本管理意識，提高海關管理諸構成要素素質。
法治是現代政治文明的重要表現。各級海關管理主體有必要以前瞻性的戰略眼光來全面認識和掌握行政許可法的內容。一方面深入了解行政許可法出臺的背景與歷程，全面掌握行政許可權尤其是涉及海關的行政許可權的設置范圍和實施原則，不斷豐富自身的知識面；另一方面要結合當前管理情況，吸收教訓、總結經驗，改進外部管理環境，從而做到預估在先，心中有底，有備而戰。
同時，更要根據新形勢的要求，逐步建立人本管理機制，努力提高海關工作人員隊伍的整體素質和服務水平。具體做到：①真正貫徹公務員“逢進必考”制度。有目的地增加法律在公務員考試中的比例，對剛通過軍轉等途徑入關的同志應組織法律知識培訓，從源頭上把好人員的法律素質關；②建立健全學法、用法的日常考核機制。目前單位或個人學法的意識業已形成，但其相應的機制不是很全，致使存在“學法一陣風、口號一喊就放松”現象。為此，應建立不定期的專項法律學習的考試考核制度、開展定期的法律知識競賽活動等等，為關員堅持長期學法提供制度上的保障；③提高法律知識在職務升遷考核中的比例。在觀念上打破“順次而進，依階而上”的用人機制，把掌握法律知識的多少作為用人時參考的重要標準來考慮，以此來激發關員學習法律知識的主動性和能動性。
二、創新海關管理理念，提升執法服務水平。
行政許可法是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復議法之后又一部規范政府行為的重要法律。從前幾部法律的實施情況來看，規范政府行為的關鍵是要讓行政機關在管理中樹立起一個“法”的意識，不斷強化與更新管理理念：
（一）要強化法治和統一實施理念。行政許可法是現代政治文明發展的必然結果，“治國者先治于法”。法治理念的核心是樹立憲法與法律在國家政治和社會生活中至高無上的地位，而海關是法治國家建設的主體，其有維護憲法與法律絕對權威的義務。因而，海關應找準把關和服務的平衡點，樹立行政許可意識，打破部門限制、融入地方經濟建設中來，明確自身職能的邊界，明確法制統一實施的重要性，在有效地實施對本地的進出口活動管理的同時，盡可能地簡化行政手續、為企業通關服務。確保海關系統執法尺度的一體化
（二）要強化平等和服務理念。就是樹立平等行政、公正執法和服務社會的行政觀念。海關在實施行政管理行政過程中要充分尊重并保證管理相對人的平等權利，以平等的姿態行使管理主體的各項權利與義務，要有行政權力來自于人民，行政主體必須為人民服務，替人民負責的意識，平等地對待各行政管理相對方，平等、自覺接受來自各方面的監督。要從傳統的命令、服從觀向服務、公樸觀轉變，進一步增強海關主體的服務意識，這不僅是海關“十六方針”的要求，也是為了使海關管理更好的適應行政許可法的客觀要求。
（三）要強化科學理念。也就是各級海關主體及其公務人員培養科學的精神，以科學的態度、科學的方法，推動行政主體的科學決策及科學管理，把科學創新作為促進結構調整和經濟社會全面進步的強大動力，努力把海關管理的決策與執行過程建立在科學的基礎上，盡可能減少行政失誤，實現行政決策的科學化和行政管理手段的科學化，確保海關系統執法尺度的一體化。
（四）要強化效能理念。效能原則是行政許可法實施的重要原則之一。要求海關管理主體及其公務人員樹立起追求效率、追求效益的行政理念，完善對各種新情況保持靈敏高效的應對機制，使海關管理在充分發揮國際市場配置機制作用的過程中保證各種社會資源獲得最佳的經濟社會效益。
三、在管理運作上要講求執法統一、程序便捷、責任明確。
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