[ 張輝蝗 ]——(2004-6-16) / 已閱17691次
芻議審判委員會工作機制的改革與完善
張輝蝗
審判委員會是當代中國法院制度體系中一個頗具中國特色的制度（1）。近年來，隨著“同世界接軌”的口頭的流行，隨著法院各項工作改革的不斷深入，人們對現行審判委員會工作機制進行改革的呼聲越來越高，許多學者同仁對現行審判委員會的工作職能提出了質疑，甚至有的認為應該廢除這一制度。其主要理由是，雖然《人民法院組織法》確定它是一級審判組織，但它卻從來不開庭審理案件；雖然它從不開庭審案，而它卻又有對各類案件下判的權力。這種審者不判、判者不審的現象，有悖于當代司法理念，有悖于審判中的直接言詞原則，從某種意義上講，它影響了辦案效率，有礙于公開審判。那么，審判委員會這一審判組織是否就沒有繼續存在的必要呢？筆者的觀點是否定的。在當前形勢下，它的存在必將會對法院的各項審判工作起著舉足輕重的作用，問題的關鍵是要對其中與當今形勢發展不相適應的部分，進行改革，予以完善。筆者現就如何改革與完善現行的審判委員會工作機制談點粗淺的看法，以期達到拋磚引玉的目的。
一、現行審判委員會制度存在的弊端
《人民法院組織法》明確規定，獨任庭、合議庭和審判委員會是人民法院的審判組織。而作為法院內設的最高審判組織的審判委員會，它擔負著對重大疑難案件的研討，對審判工作經驗教訓的總結，以及對其他與審判工作相關事宜的指導。自設立至今，在抵御司法干預，保障司法獨立，
（1）北京大學法律系教授蘇力《基層法院審判委員會制度的考察與思考》，見《北大法律評論》第1卷·第2輯第320頁。
把好案件質量關以及統一司法尺度等方面一直發揮著重要的作用（2）。但
是，隨著審判方式改革的深化，審判長和獨任審判員的選任，合議庭作用的有效發揮，現行審判委員會工作機制的弊端也日益顯現。其主要表現為：
1、審判委員會委員資格的確認不盡合理。審判委員會是審判組織，應由符合其自身特點和職責要求的人員組成，而現有的審判委員會則沿襲了我國行政管理機制的傳統模式，委員們基本上是由院長、副院長、審判業務庭庭長及相關部門負責人如負責紀檢的、黨務的等人組成，即看其是否具有相應的行政領導職務，有者，一般可取得委員資格，很少考慮其法律知識水平和業務素質的高低，委員成了一種政治待遇；而取得了資格的又是終身“享用”，除非是退休或調出；并沒有去根據審判委員會的職能作用而選用現有法官中的優秀者，而是依職權論資排輩，甚至為平衡而將委員資格作為一種榮譽授予一些老同志，這些委員往往年齡偏大，學歷偏低，接受新知識慢，法學理論水平較低，僅靠老經驗辦事，難以勝任飛速發展的新形勢的需要。如某基層法院現有委員9人，真正具有法律本科學歷或具有法律知識的其他本科學歷的僅為1人；50歲以上或接近50歲的卻為8人，年齡結構老化，知識結構低下。另據調查，各級法院基本上將紀檢干部作為法定委員，使審判委員會的工作增添了幾分神密感，嚴肅感。其實，我們發現大部分紀檢干部雖然干事頂真，但是他們大都是由紀檢部門派駐的或是已不再適應審判工作新形勢而“改行”的，我們應該清醒地認識到，討論案件，是為了把好案件質量關，而不是要查處承辦案件的法官有無徇私枉法等行為，就是辦案法官有徇私枉法行為的，也不屬審判委員會管轄之事，應有紀檢部門另行查處。
（2）《人民司法》2001年第2期第21頁朱建新的論文《淺論審判委員會工作機制的改革與完善》
再者，分管副院長和業務庭庭長相互輪崗、換崗較少，往往導致一些委員可能只熟悉或精通其分管領域的有關法律和審判，而對其他門類的法律和審判知之甚少，專業領域相對挾窄，委員們的自身素質與審委會的工作職責不相適應（3）。
2、討論個案的隨便性很大。根據規定，審委會的職能之一是討論重大、疑難案件，即討論個案并作出處理決定。也就是說，只有獨任審判的法官覺得有疑難問題的案件，合議庭意見不一致的案件和重大案件才需要提交審判委員會討論。但是在審判實踐中，許多法院并沒有規定何謂重大、疑難案件，對重大、疑難案件的理解、掌握各不相同，往往是庭長或分管副院長不同意合議庭的意見而提出予以討論；有時因案件承辦人案情吃不準，或者是怕負責任而將案件推向審判委員會討論；還有一些案件十分簡單，如一般交通肇事案件，因審判委員會規定凡需判緩刑的案件一律要向審判委員會匯報，結果象這一類的案件匯報只是等到開會那天，走走過場，一個人發言，幾個人附和，三五分鐘就定案。特別是近幾年來在實行錯案追究制的鼓噪下，由于各級法院對錯案的判斷標準不統一，且有層層加重的傾向，從而給法官造成相當的壓力，使得改革以來向審判委員會匯報的案件本來已逐漸減少的趨勢發生了某種程度的逆轉。一些法官一旦遇到有點疑問的案件或新型的案件，為了避免承擔責任或損害自己的利益，就請示主管副院長乃至將案件提交審判委員會決定（4）。由于審委會管得過寬，討論的案件過多，平時忙于討論具體案件，沒有精力研究決定哪些真正具有普遍意義和指導意義的案件，既影響了審委會自身其他工作的
（3）《人民司法》2001年第2期第21頁朱建新的論文《淺論審判委員會工作機制的改革與完善》
（4）北京大學法律系教授蘇力《基層法院審判委員會制度的考察與思考》，見《北大法律評論》第1卷·第2輯第349頁。
正常開展，也影響了合議庭審理案件的效率。
其次，委員們對疑難案件討論把關的質量還不是很高，難免也有顯失
公正、不符客觀實際情況的發生。一方面，疑難案件大多由于事實難以認定，證據難以取舍，適用法律難以確定，裁判難以作出，而現在的委員們往往只注重精通或熟悉某一方面的法律業務知識，對其他門類非常陌生，討論到自己熟悉、關心一塊的案件時，發言尚能積極，可討論到其他門類的案件時，冷眼相觀，人云吾云，沒有主見。有時看院長、分管副院長的臉色、眼神行事，領導表態后，隨后來個簡單附和，既使辦了錯案，也有領導先在前面扛著，最后誰也不用承擔責任；甚至有的委員為了避免錯案追究，總是等到最后才發言，并刻意持少數人的意見，因為審委會最后是按少數服從多數的原則定案。案件辦對了，雖然自己投的是反對票，但自己不會受到任何影響；案件辦錯了，那是多數人的意見，要追究的是他們，與自己無關，耍了一個極大的滑頭。另一方面，有的案件匯報人不能及時提交案件審理報告，也有的委員事前根本沒有看案件審理報告，往往是臨陣磨槍，打無準備之仗。在運作方式上，許多法院都是集中一段時間安排若干案件討論，有些案件考慮到審限問題，往往在快下班時還未討論議決，不得不草草收兵，匆忙定案，如此這般，大大影響了案件質量。
再者，有些地方的審判委員會只注重了開會形式的表態，而忽視了參與庭審或旁聽庭審。審判委員會討論案件往往以開會形式進行，由于許多委員事前既不查閱案卷材料，也不參與庭審或參加旁聽，委員獲知案情的唯一途徑就是聽案件承辦人的匯報，很難搞清訴辯雙方的意見，爭論的理由及焦點，而有的承辦人匯報本身就沒有抓住案件的重點、焦點和難點，委員們聽匯報自然也就成了“霧里看花”、“水中望月”，難以全面了解案情；也有的承辦人匯報時故意帶有主觀偏片性， 往往將委員們引入“歧
途”，難免使委員們的表態出現誤差。
另外，部分委員專業知識不全，綜合能力不強，還有少數委員對案件的認識，對法律的理解，還不如案件合議庭的審判人員。同時，由于長期以來對審判委員會的工作沒有一個相應的考核約束機制，出了問題，往往是由審判委員會這個集體來承擔責任，而實際上誰也不負任何責任（5）。
3、沒有真正當擔起總結審判經驗的責任。
總結審判經驗是審判委員會的重要任務之一，尤其是在審判方式改革進入攻堅階段的今天顯得更為重要。但是，長期以來，由于受行政管理模式的影響，委員們在很大程度上忙于應酬待人接物，忙于對個案的討論，沒有真正靜下心來，認真地總結一下以往審判工作中所取得的成功經驗和應該吸取的教訓。有的審判委員會年初雖然也確定了總結經驗的計劃，但是到了具體的工作中，委員們沒有去留心觀察，去深入收集審判實踐中的好做法，一年下來，兩手空空，但他們卻以長年累月忙于行政事務為借口而感到未完成總結經驗計劃是理所當然，心安理得。有的委員雖然有總結審判經驗的這種想法，卻因自己的年齡偏大，素質偏低，難當此任。也有的委員雖有這份能力，也有這份熱情，但他們既怕落個好出風頭、好顯露自己的“壞名聲”，又怕一次提交了總結經驗材料，下次還得“能者多勞”，不得不也縮起頭來。長期以往，大家也都習慣于只講個案指導，很少搞審判經驗總結了。
二、現行審判委員會制度改革已勢在必行
隨著現行審判委員會工作機制弊端的不斷顯現，隨著審判方式改革的深化和審判長、獨任審判員選任工作的落實，審判委員會制度改革的時機
（5）北京大學法律學系副教授陳瑞華《正義的誤區－－評法院審判委員會制度》，見《北大法律評論》第1卷· 第2輯第387頁。
也日趨成熟。一方面，審判方式的改革，為審判委員會機制改革打下了良
好的基礎，庭審方式由過去的糾問式逐步過渡到現在的訴辯式，抗辯式，法官重在庭審駕馭，居中裁判，“先定后審”、“暗箱操作”的現象基本消除，取而代之的是整個庭審在法官的主持下，雙方當事人有話講在法庭，有證舉在法庭，有理辯在法庭，法官做到公開認證，公開評述，公開宣判，力爭實現審判工作的“陽光工程”。由于隨著審判方式改革的不斷深入，迫切要求審判委員會要依法還權于合議庭，還權于獨任審判員，有力地沖擊了原有審判委員會的工作機制，過去那種由承辦人員負責案件事實，由審判委員會或個別委員負責判決的做法逐步得到改變。另外，現代司法理念中的審判直接原則也要求沒有直接參加審判全過程的審判委員會委員無權決定案件。同時，隨著合議庭功能的不斷強化，當庭宣判的案件在增多，提交審判委員會討論的案件在減少，有一些重大疑難的案件已由院長等其他委員直接擔任審判長在審理，或者參與審判和旁聽。因此，審判方式的改革，必然會帶動審判委員會機制的改革。另一方面，審判長和獨任審判員的選任，也為審判委員會機制改革提供了難得的契機，審判長和獨任審判員的選任，改變了過去那種僵化的模式，不僅使許多優秀法官脫穎而出，也是依法還權于合議庭的必然前提，有利于消除審判人員對審委會討論決定案件的依賴性，使一些素質較高的優秀法官有了施展才華的天地；有利于通過明確審判長在合議庭中的核心地位，使其負責組織合議庭開展審判活動，從根本上改變合議庭只審不判的現象，從而弱化了審判委員會對個案的裁決功能。審判長和獨任審判員的選任機制，必然會促動審判委員會的工作機制的改革。
另外，目前法官的素質，經過幾年來幾上幾下的各種業務培訓，學歷教育，大部分法官的理論水平和辦案能力都得到了較大幅度的提高，已基本具備了恰當行使審判權的能力，為審判委員會工作機制的改革創造了一定的資源條件（6）。
三、審判委員會所應改革的內容及其工作機制的完善
綜上所述，現行審判委員會工作機制曾在我國審判實踐中發揮了應有的作用，但也顯露出種種弊端，我們應該要把握好契機，積極穩妥地建立起新的工作機制，切實當擔起實現人民法院世紀主題的重任。
從目前的形勢看，審判委員會改革與完善的內容主要是，一要把好委員資格關，努力培養、選撥精英型的委員；二要縮小個案討論的范圍，切實放權于合議庭；三要經常開展審判調研，及時總結審判經驗；四要及時解決其他有關審判工作的問題，并可嘗試設立專業化審判委員會制度。
1、關于嚴格委員的資格。
審判委員會委員資格的限定應以審判委員會職能作用的有效、全面發揮為前提。《人民法院組織法》第十一條規定：“地方各級人民法院審判委員會委員，由院長提請本級人民代表大會常務委員會任免……。”法律并沒有規定委員一定是由行政長官當任。因此，要提高審判委員會的工作效率，發揮審判委員會的職能作用，必須要從提高委員的審判決策能力抓起，從委員們的任職資格抓起，對于難以適應審判委員會工作的應予及時免職，不能再將委員一職視為一種政治待遇。
在具體的選任時，一方面，委員的人數不宜過多，基層法院應確定在7人左右。人太多了，難以選出專業化的、精英型的委員，且開會時人人發言耽誤時間；人太少了，又難以集思廣益，發揮其應有的作用。另一方面，要確定一個相應明確、標準較高的任職條件，如任職對象必須具有豐富的法學知識，優良的道德品行，較高的公信度；已取得審判長資格且有
（6）《人民司法》2001年第2期第21頁朱建新的論文《淺論審判委員會工作機制的改革與完善》
擔任審判員3年以上的經歷，法律專業本科以上學歷或具有文科類其他專業本科學歷且具有法律知識；有較強的表達能力和調研能力，且在近兩年內在省、市級以上報刊上發表過審判調研文章；具有較強的庭審駕馭能力和應變能力，且通過院長推薦，民主測評，經黨組研究決定，最后報人大正式任命。
同時，要建立考核機制，加強對委員的考核。除業務水平、素質考核外，對審判委員會討論案件時，出席情況，發表意見情況也進行匯總，考核其到會率和發表意見正確率，對不適格者應報請人大予以免職，及時補員。
另外，對現任委員要加強學習培訓，提高委員履行職責的能力。司法領域新情況新問題很多，特別是我國加入WTO以后，新類型案件將層出不窮，與此相應，法律法規也在不斷補充、修正、廢除，新的法律法規和司法解釋不斷出臺，要求委員在增加知識積累的同時，要實現知識的更新，以提高分析問題、解決問題的能力，提高自身素質，適應審判委員會職能發揮的需要。學習培訓包括政治理論、法學理論素養、專業知識、審判能力，特別是調研能力的培訓，因為審委判員會職能作用的發揮離不開調研。
2、關于規范重大、疑難案件的討論。
首先應明確界定討論案件的范圍，明確重大、疑難案件的標準。重大案件一般包括：在本地區有重大影響的案件，上級法院指定管轄或指令再審的案件，依審判監督程序立案再審和抗訴的案件。而疑難案件一般包括：新類型的案件，法律無明確具體規定的案件，合議庭意見有重大分歧的案件。
其次應制定明確的審判委員會討論個案的規程，如討論的提起應由院長或分管副院長把關，對審理報告的分發應由研究室負責，匯報人一般應提前5天將審理報告按規定數額和格式要求交研究室，研究室審查登記后應提前3天將審理報告分發給各位委員，包括特邀的列席者。委員們收到審理報告后，應認真閱讀，設立專門筆記，理出發言提綱，不打無準備之仗，發言要有針對性，不腳踩西瓜皮滑到哪里是哪里。
討論案件時，應讓合議庭成員列席參加審判委員會，以補充承辦人匯報中的不足，或有意不匯報的內容。必要時還可特邀一些審判骨干或檢察長列席會議，允許他們發言，認真聽取他們對個案的具體處理意見，但不賦予他們最后對案件處理的表決權，改變過去那種僅讓案件所在庭庭長列席會議現象，因為原來的做法實際上是混淆了行政權和審判權的概念和界線。
3、關于加強審判工作經驗的總結。
審判委員會的職能應從目前的個案討論為主轉變成總結審判工作經驗與討論重大、疑難案件和其他有關審判工作問題并重。審判實踐中，審判委員會在討論裁判個案時，已經遇到了不少困難和問題，有些案件討論過三、四次還是拿不下來，特別是在適用法律定性，裁量上有許多許多拿不準的問題，有時遇到同類案件，卻由于討論時間有先后，裁量尺寸沒有統一好，造成了制判后的許多尷尬現象。隨著新類型重大、疑難案件的不斷出現，這些困難和問題將也會不斷增加。因此，審判委員會應該高度重視審判經驗的總結工作，每年都應確定總結經驗的計劃，并落實到每個委員，每年按不同的審判專業，每個委員或幾個委員共同完成一定數量的針對性的經驗總結。同時，注意學習借鑒上級法院，兄弟法院的先進審判經驗，取人之長，補己之短，結合本院實際提出改進意見。對總結出的不同類型案件的審判規律，各類案件審理中應注意的問題，應歸納匯總，建章立制，真正發揮總結經驗的作用。使審判規范、科學、合理，確保司法公正高效。
4、及時解決其他有關審判工作的問題，并可嘗試設立專業化審判委員會制度。
其他有關與審判工作的問題還有很多，諸如審限跟蹤問題，公開審判問題，管轄異議問題，合議庭成員回避問題（7）。審判實踐中人們普遍感到，程序不公很難保證實體公正，而遲來的實體公正同樣也是司法的不公。因此，這些問題我們應該在審判委員會工作機制改革中應予全面具體的落實，既強調實體公正，又強調程序公正，力求達到公正與效率的有機統一。
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