[ 陳義軍 ]——(2019-1-14) / 已閱13352次
地方人大如何做好新時(shí)期立法工作
恭城瑤族自治縣人大常委會(huì) 陳義軍
（2018年9月）
黨的十九大將堅(jiān)持全面依法治國(guó)確立為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要內(nèi)容，對(duì)深化依法治國(guó)實(shí)踐進(jìn)行了全面部署，確立了社會(huì)主義法治的時(shí)代新定位和發(fā)展新境界，為新時(shí)代做好地方立法工作，推進(jìn)全面依法治國(guó),提供了科學(xué)理論和行動(dòng)指南。
地方立法，是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，以及自治縣人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱地方人大），依據(jù)憲法、立法法等有關(guān)法律的規(guī)定，結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，制定地方性法規(guī)（含自治條例和單行條例）活動(dòng)的總稱。地方立法是憲法和法律賦予地方人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，更是地方人大在新形勢(shì)下的一項(xiàng)重要工作職能。地方性法規(guī)是對(duì)其它法律法規(guī)暫時(shí)“顧不上、管不到、來(lái)不及規(guī)范”事項(xiàng)的有效補(bǔ)充和完善，具有更強(qiáng)的針對(duì)性和時(shí)效性。
做好新時(shí)期地方立法工作，不僅有利于各地運(yùn)用法治思維和法治方式更好地解決本行政區(qū)域改革發(fā)展的重大問(wèn)題，而且有利于充分發(fā)揮各地在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中的主動(dòng)性和創(chuàng)造性；同時(shí)，還有利于實(shí)現(xiàn)地方立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，有效適應(yīng)改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。
一、地方立法的歷史沿革與發(fā)展背景
地方立法是相對(duì)于中央立法而言的立法，是構(gòu)成國(guó)家整個(gè)立法體系的一個(gè)重要部分，對(duì)于完善以憲法為核心的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系具有極其重要的作用。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)地方立法的歷史沿革主要經(jīng)歷四個(gè)階段：
第一階段，從1949年新中國(guó)成立到1954年《憲法》頒布。1950年1月6日，中央人民政府政務(wù)院制定的《省、市、縣人民政府組織通則》規(guī)定：“省、市、縣人民政府有權(quán)擬定與省政、市政、縣政有關(guān)的暫行法令、條例或單行法規(guī)，報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)或備案。”這標(biāo)志著我國(guó)首次以行政授權(quán)的方式使地方政府獲得了立法權(quán)。
第二階段，從1954年《憲法》頒布至1979年《地方組織法》頒布。1954年《憲法》確立了由中央統(tǒng)一行使國(guó)家立法權(quán)的制度，取消了一般地方享有的法令、條例擬定權(quán)，僅規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例、單行條例，全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)解釋法律、制定法令。這一階段，中央對(duì)地方立法權(quán)限進(jìn)行了回收與縮減。
第三階段，從1979年《地方組織法》實(shí)施到2000年《立法法》修改。1979年《地方組織法》規(guī)定省級(jí)人大及其常委會(huì)行使地方性法規(guī)制定權(quán)，這與第一階段的行政授權(quán)的方式不同，這次修改是我國(guó)第一次以法律的形式賦予地方立法權(quán)。1982年五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的《憲法》，確認(rèn)了1979年《地方組織法》規(guī)定的地方立法制度。這次會(huì)議還對(duì)《地方組織法》進(jìn)行了修改，規(guī)定了省會(huì)市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)有權(quán)擬訂地方性法規(guī)草案提請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)審議制定。1986年，《地方組織法》再次修改，進(jìn)一步規(guī)定省會(huì)市和較大的市的人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2000年，《立法法》修改又增加規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)也可以制定地方性法規(guī)。在這20多年間，各享有立法權(quán)的城市在地方立法方面作了大量探索，有力地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、對(duì)外開(kāi)放、體制改革，使城市規(guī)劃建設(shè)和社會(huì)管理等各項(xiàng)事務(wù)逐步走上法治的軌道。
第四階段，就是2015年3月《立法法》修改。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。”2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，這是《立法法》自2000年頒布施行以來(lái)的首次修改。修改后的《立法法》明確提出，將制定地方性法規(guī)的權(quán)力下放到“設(shè)區(qū)的市”，將全國(guó)原來(lái)49個(gè)“較大的市”的立法權(quán)增加到282個(gè)“設(shè)區(qū)的市”。這標(biāo)志著“較大的市”地方立法特權(quán)已經(jīng)成為過(guò)去，我國(guó)地方立法進(jìn)程進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)代。
二、地方立法面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
多年來(lái)，我國(guó)地方立法反映了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，有力地推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)社會(huì)的繁榮和穩(wěn)定，但是，就桂林乃至廣西而言，當(dāng)前地方立法工作還面臨諸多困難和問(wèn)題，還難以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求。主要表現(xiàn)在以下方面：
（一）地方立法權(quán)滯后，束縛了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展
經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展使得地方對(duì)于地方性事務(wù)的自我治理產(chǎn)生了極大的內(nèi)生性需求，尤其是在全面推進(jìn)依法治國(guó)的當(dāng)下，運(yùn)用法治思維和法治方式，通過(guò)法律制度深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾將成為地方治理的新常態(tài)。在這種情勢(shì)下，地方對(duì)于法律規(guī)范的需求大幅度增加。但由于立法權(quán)滯后，導(dǎo)致許多城市在治理上遇到瓶頸。不少地方在國(guó)家或省級(jí)立法無(wú)法適應(yīng)本地實(shí)際的情形下，轉(zhuǎn)而訴諸制定大量“紅頭文件”，進(jìn)行事實(shí)上的變相立法。這種做法，雖然滿足了一時(shí)急需，但卻使“紅頭文件”的權(quán)限不斷擴(kuò)張，侵入了立法領(lǐng)域；同時(shí)，文件的主觀性、隨意性、變動(dòng)性極大，可能因主要領(lǐng)導(dǎo)的更替和意志變遷而引發(fā)朝令夕改的政策搖擺，容易破壞法制統(tǒng)一和法律權(quán)威，影響社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程，不利于在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)、依法治市進(jìn)程中，發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性，束縛了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
根據(jù)修訂后的《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，賦予所有設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，就廣西而言，截止2015年7月，行使地方立法權(quán)的有南寧市、柳州、桂林、梧州、北海、欽州、玉林市等，其他7個(gè)設(shè)區(qū)市也相繼于2016年1月行使地方立法權(quán)。
（二）地方性法規(guī)忽略差異性，操作性不強(qiáng)
廣西共有12個(gè)少數(shù)民族自治縣，從表面上看，雖然各個(gè)自治縣都有自治條例，但是經(jīng)過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，除了《恭城瑤族自治縣自治條例》把“自治縣享受法定權(quán)益”單列一章外，其他11個(gè)自治縣自治條例從文本結(jié)構(gòu)、體例、內(nèi)容等各方面都保持了高度的統(tǒng)一性，這雖然保證了自治縣自治條例文本結(jié)構(gòu)的科學(xué)規(guī)范性，但是，各自治縣的現(xiàn)實(shí)情況存在很大的差別，自治縣自治條例的過(guò)于統(tǒng)一規(guī)范，往往忽略了各自治縣的差異性，在實(shí)施的過(guò)程中難免存在“水土不服”的現(xiàn)象。此外，在現(xiàn)行地方性法規(guī)文本中，尤其是在自治縣自治條例文本表述中，普遍存在用詞過(guò)于原則，操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。比如，自治區(qū)人大常委會(huì)2015年以來(lái)批準(zhǔn)的龍勝、三江、大化、金秀、融水、隆林、都安、恭城等8個(gè)少數(shù)民族自治縣修改后的自治條例條文中，“適當(dāng)照顧”、“享受照顧”、“適當(dāng)提高”、“給予提高”、“逐步提高”……等等用詞過(guò)于原則，缺乏剛性要求，操作起來(lái)難以把握尺度，換而言之，就是自治縣自治條例有的條文“好聽(tīng)、好看，但不一定好用”，實(shí)施效果必然大打折扣。為了解決這一問(wèn)題，各級(jí)人大都在努力嘗試，尋找解決途徑。例如，在今年7月份自治區(qū)十三屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《恭城瑤族自治縣傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》，也經(jīng)歷了曲折的過(guò)程。一部法律法規(guī)的實(shí)施，其最終要求便于實(shí)際操作，具有震懾力，反之不然。我們?cè)谧灾螀^(qū)人大常委會(huì)相關(guān)專工委對(duì)設(shè)定行政處罰問(wèn)題有分歧之后，在自治區(qū)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和幫助下，帶領(lǐng)我縣赴全國(guó)人大匯報(bào)我們的想法和意見(jiàn)，得到全國(guó)人大的高度重視、肯定和支持，在自治區(qū)人大常委會(huì)審議表決批準(zhǔn)時(shí)，獲得全票通過(guò)，這為我縣在今后保護(hù)傳統(tǒng)村落中提供了強(qiáng)有力的法治保障。
（三）地方性法規(guī)普遍存在“內(nèi)容單一，明顯滯后”的現(xiàn)象
截至2018年7月，我區(qū)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共304件，其中：自治區(qū)本級(jí)地方性法規(guī)174件，法規(guī)性決議、決定15件；設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)88件，自治縣自治條例12件、單行條例13件。而截止2014年底，桂林市行政區(qū)域內(nèi)只有恭城、龍勝兩個(gè)自治縣分別有1部自治條例和1部森林資源管理?xiàng)l例，地方立法工作明顯滯后，由此造成地方性法規(guī)數(shù)量偏少、涵蓋面不廣、內(nèi)容單一。直到2016年3月31日由廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)通過(guò)的《桂林市地方性法規(guī)制定條例》后，桂林市才相繼制定了《桂林市市容市貌與環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《桂林市石刻保護(hù)條例》。在全區(qū)12個(gè)自治縣的13部單行條例中，涉及森林資源7件、村落文化2件、道路交通1件、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)2件、庫(kù)區(qū)移民1件、旅游發(fā)展1件，這些條例的實(shí)施，對(duì)促進(jìn)各自治縣的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。但是，多年以來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)大部分上位法作了修改，我區(qū)27件自治條例和單行條例，除新制定的3部單行條例外，我區(qū)自治縣所有單行條例11件和部分自治條例4件，均未能及時(shí)對(duì)接上位法作相應(yīng)修改完善，對(duì)現(xiàn)行地方性法規(guī)的修改明顯滯后，與新形勢(shì)的發(fā)展要求相去甚遠(yuǎn)。
（四）地方性法規(guī)在立項(xiàng)和審議上還有不小局限
就我區(qū)而言，設(shè)區(qū)市擁有立法權(quán)之后，現(xiàn)實(shí)情況千差萬(wàn)別，加之各級(jí)人大例會(huì)一般每年只召開(kāi)一次，且會(huì)議的時(shí)間緊、任務(wù)重，地方性法規(guī)案的立項(xiàng)、審議在一定程度上受到時(shí)間限制。據(jù)調(diào)查，廣西壯族自治區(qū)成立以來(lái)，自治區(qū)人民代表大會(huì)通過(guò)的單行條例只有3部，其他地方性法規(guī)都是由自治區(qū)人大常委會(huì)制定或批準(zhǔn)的。自治區(qū)人大常委會(huì)在審議法規(guī)案時(shí)，由于內(nèi)容多，時(shí)間緊，為了保證會(huì)議議程順利完成，只能壓縮時(shí)間，勢(shì)必影響對(duì)地方性法規(guī)案的審議質(zhì)量。比如，自治區(qū)人大常委會(huì)2015年在審議《恭城瑤族自治縣自治條例》修訂案時(shí)，為保證會(huì)議議題的順利完成，對(duì)其修改說(shuō)明的報(bào)告作了時(shí)間限制，報(bào)告文稿從11頁(yè)壓縮到5頁(yè)；2018年在審議《恭城瑤族自治縣傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》時(shí)，對(duì)該條例的立法說(shuō)明作書(shū)面審議，審議的質(zhì)量在一定程度上打了折扣。
（五）立法機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才匱乏，影響了地方立法的質(zhì)量和水平
立法工作是一項(xiàng)專業(yè)性、綜合性、政策性、法律性、實(shí)踐性和文字性較強(qiáng)的技能工作，立法人才既是專家又是雜家，做好地方立法工作尤其需要復(fù)合型人才。據(jù)調(diào)查，全區(qū)12個(gè)民族自治縣，在2016年撤銷了常委會(huì)的法工委，成立法制委，就自治縣立法來(lái)說(shuō)法制委既是法案起草者又是審議者，而且法制委聚會(huì)的只有主任委員一名，其他委員分別在其他行業(yè)，難以給予立法工作的時(shí)間保障，從而影響立法質(zhì)量。同時(shí)，在全區(qū)市、自治縣兩級(jí)人大機(jī)關(guān)干部中，特別是自治縣，具有法律專業(yè)學(xué)歷的不多，從事法律工作出身的也比較少，具有法官、檢察官、警察、律師等工作經(jīng)歷的更少，立法專業(yè)人才匱乏問(wèn)題日益突出。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有地方人大采取從人大代表中選擇一些具有法律職業(yè)資格的人員，以兼職身份充實(shí)到相關(guān)專委或工委中，但這些兼職委員對(duì)地方立法工作缺乏深入了解，未能從根本上解決問(wèn)題，這樣勢(shì)必影響地方立法的質(zhì)量和水平。如何培養(yǎng)、留住和吸引立法專業(yè)人才已成為地方人大面臨的一個(gè)大難題。
三、加強(qiáng)地方立法工作的對(duì)策建議
（一）加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握地方立法的正確方向
地方人大行使地方立法權(quán)是其重要職能，更是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容，因此，務(wù)必加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握地方立法的正確方向。首先，地方黨委要充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，把立法工作擺上全局工作的重要位置，定期專題研究，完善決策程序，加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)，尤其在研究總體改革方案和具體改革措施時(shí)，同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題。其次，要加強(qiáng)地方黨委對(duì)立法規(guī)劃和立法項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)，督促、支持和保證相關(guān)部門依法履行職責(zé)，建立完善決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)，著力解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民群眾廣泛關(guān)注的重大問(wèn)題。此外，要建立地方立法向同級(jí)黨委報(bào)告制度，立法規(guī)劃的編制和立法項(xiàng)目的制定要報(bào)黨委討論決定，通過(guò)法定程序使黨的主張成為國(guó)家意志，同時(shí)還要形成工作制度，使黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)更加科學(xué)化、民主化。
（二）以設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)為契機(jī)，科學(xué)謀劃地方立法工作
為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》和修改后《中華人民共和國(guó)立法法》，2015年6月26日，自治區(qū)黨委轉(zhuǎn)發(fā)了自治區(qū)人大常委會(huì)黨組《關(guān)于推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求全區(qū)在2016年全國(guó)“兩會(huì)”之前，確定14個(gè)設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，7月2日自治區(qū)正式啟動(dòng)13個(gè)設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)的評(píng)估工作（南寧市原來(lái)已有立法權(quán)），將形成評(píng)估報(bào)告提交自治區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議審定，并將提請(qǐng)自治區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議審議表決是否確定有關(guān)設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)。同年７月２４日，廣西壯族自治區(qū)十二屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議表決通過(guò)了《廣西壯族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于柳州、桂林、梧州、北海、欽州、玉林市開(kāi)始行使地方立法權(quán)的決定》，上述６個(gè)設(shè)區(qū)的市自２０１５年８月１日起開(kāi)始行使地方立法權(quán)，至2016年1月1日起防城港、貴港、百色、賀州、河池、來(lái)賓、崇左市等市享有地方立法權(quán)，這標(biāo)志著廣西地方立法工作將進(jìn)入新階段。
2017年4月，習(xí)近平總書(shū)記視察廣西時(shí)，明確提出“五個(gè)扎實(shí)”工作要求，為我區(qū)在新的歷史起點(diǎn)上更好推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供了根本遵循和行動(dòng)指南，同時(shí)也對(duì)地方立法工作提出了新的更高要求。當(dāng)前，我區(qū)立法工作面臨立法任務(wù)重、立法要求高、立法難度大、立法節(jié)奏快等許多新挑戰(zhàn)和新要求。貫徹好習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神特別是視察廣西時(shí)的重要講話精神，就是要適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，在立法工作中準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，同時(shí)遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律。特別是在民族地區(qū)推進(jìn)科學(xué)立法，必須以科學(xué)的理論為指導(dǎo)，堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，加強(qiáng)調(diào)研研究，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，科學(xué)合理設(shè)計(jì)好各項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，確保每一項(xiàng)立法都符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和要求，真正經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。
（三）強(qiáng)化縣級(jí)以上地方人大主導(dǎo)作用，依法推進(jìn)地方立法工作
立法是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，歷經(jīng)立項(xiàng)、起草、審議、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)，需要各相關(guān)方面共同配合，也不可避免地受到各方利益的影響。為此，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，推動(dòng)人大代表參與立法工作，加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，健 全 立 法起 草、論 證、協(xié) 調(diào)、審 議機(jī)制，依法推進(jìn)地方立法工作。為此，要把握好幾個(gè)重點(diǎn)：一是堅(jiān)持依法推進(jìn)地方立法。各級(jí)人大推進(jìn)地方立法，必須以憲法為基礎(chǔ)依據(jù)，遵循相關(guān)法律的規(guī)定，符合自治區(qū)人大地方法的要求，真正做到地方立法的精神、原則、權(quán)限、內(nèi)容、程序和規(guī)范于法有據(jù)，且立法的合法性需經(jīng)自治區(qū)人大審查。二是追求社會(huì)利益最大化目標(biāo)。改變過(guò)去那種立法規(guī)劃簡(jiǎn)單“大拼盤”、“大雜燴”的局面，更多地聽(tīng)取基層單位和廣大群眾的意見(jiàn)、建議，不為部門意見(jiàn)所左右，做到突出重點(diǎn)，區(qū)分輕重緩急，科學(xué)合理地配置立法資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化的立法目標(biāo)。三是堅(jiān)定維護(hù)地方立法公正性。牢牢把握地方立法規(guī)劃變更的主動(dòng)權(quán)，在遵循法律體系自身規(guī)律的前提下，根據(jù)客觀形勢(shì)變化科學(xué)作出立法決策，防止政府部門在變更項(xiàng)目這個(gè)立法工作的二輪博弈中進(jìn)行利益滲透，堅(jiān)決杜絕部門利益對(duì)立法的損害，維護(hù)地方立法的公正性。四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方立法關(guān)系。積極主動(dòng)介入那些涉及幾個(gè)執(zhí)法部門、難以由其中某一部門起草，綜合性強(qiáng)、社會(huì)覆蓋面廣、事關(guān)全局和老百姓切身利益的重要法規(guī)，選擇一些相關(guān)的立法項(xiàng)目開(kāi)展自主立法，從全局考量和理順各方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有效整合不同利益訴求，促成各方面達(dá)成共識(shí)。
（四）深化立法工作改革創(chuàng)新，全面加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作
深入貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，以設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)改革為契機(jī)，全面加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作。一是堅(jiān)持公開(kāi)民主立法。立法規(guī)劃和立法計(jì)劃、法規(guī)草案及說(shuō)明、法規(guī)文本等立法信息均通過(guò)人大網(wǎng)站、常委會(huì)公報(bào)或者地方主要媒體予以公開(kāi)，同時(shí)通過(guò)召開(kāi)各種形式的座談會(huì)、論證會(huì)等，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)。對(duì)各方面意見(jiàn)不但“聽(tīng)”，更注重“納”。在確定立法計(jì)劃、立法項(xiàng)目時(shí)，要廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，真正做到公開(kāi)征集立法計(jì)劃項(xiàng)目。在地方法規(guī)起草過(guò)程中，要沉下去傾聽(tīng)基層群眾的意見(jiàn)，使他們的利益訴求得到充分表達(dá)。法規(guī)草案審定后，要對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行公示，認(rèn)真研究采納群眾的合理化建議。對(duì)涉及廣大群眾切身利益、深受市民關(guān)注的立法，特別是一些爭(zhēng)議較大的法規(guī)案，可以嘗試召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)，深入聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，拓寬群眾直接參與立法活動(dòng)渠道，更廣泛地集中民智、反映民意。同時(shí)，可邀請(qǐng)立法顧問(wèn)和立法專家參與各項(xiàng)法規(guī)案的調(diào)研論證活動(dòng)，對(duì)地方法規(guī)的制定提出意見(jiàn)和建議，提高地方立法的質(zhì)量和水平。在法規(guī)審議階段，廣泛征求代表意見(jiàn)，邀請(qǐng)相關(guān)人大代表列席法制委員會(huì)和常委會(huì)會(huì)議，共同審議法規(guī)草案。在法規(guī)實(shí)施階段，積極組織人大代表參加執(zhí)法檢查，邀請(qǐng)人大代表參與立法后續(xù)評(píng)估工作，推動(dòng)地方性法規(guī)的全面貫徹實(shí)施。二是建立完善立法工作制度。建立健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、相關(guān)各方有序參與的立法工作機(jī)制，建立立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，為立法工作提供制度保證。要明確人大常委會(huì)會(huì)議安排審議法規(guī)案的時(shí)間，原則上應(yīng)該有充足的時(shí)間，時(shí)間太短很難討論出個(gè)結(jié)果。要將法規(guī)草案內(nèi)容提前發(fā)給與會(huì)人員，方便大家提前介入，或調(diào)研、或函詢，或征求群眾意見(jiàn)，以保證審議質(zhì)量。要建立完善統(tǒng)一審議制度，明確統(tǒng)一審議的方式、內(nèi)容，由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿，并建立表決制度。三是提高立法可操作性科學(xué)立法。地方性法規(guī)是國(guó)家法律、法規(guī)的延伸、細(xì)化和補(bǔ)充，其主要任務(wù)是依據(jù)本地實(shí)際情況，立足解決本地實(shí)際問(wèn)題，對(duì)上位法原則性規(guī)定予以細(xì)化，對(duì)上位法沒(méi)有充分考慮到的問(wèn)題予以補(bǔ)充，確保法律、法規(guī)在本行政區(qū)域得到遵守和執(zhí)行。因此，在立法體例上要本著“需要幾條就制定幾條”的原則，完善立法技術(shù)，統(tǒng)一法規(guī)的體例、結(jié)構(gòu)、用語(yǔ)，使規(guī)定更加準(zhǔn)確、精煉、規(guī)范。同時(shí)，要科學(xué)嚴(yán)密設(shè)計(jì)法規(guī)規(guī)范，對(duì)制度規(guī)定、行為性規(guī)定和處罰幅度等進(jìn)行細(xì)化，能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，少一些原則性、宏觀性、綱要性的條款，多一些細(xì)化、量化的規(guī)定，增強(qiáng)法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性。四是探索完善創(chuàng)制性立法。有地方特色是地方立法的重要標(biāo)志，只有突出地方特色，地方性法規(guī)才有生命力，才能實(shí)現(xiàn)地方立法的初衷。因此，地方立法必須從人民根本利益出發(fā)，敢于破除體制障礙，勇于觸及社會(huì)管理和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，努力為深化改革留出空間，這需要加強(qiáng)和改進(jìn)立法調(diào)研工作，不斷完善立法專題調(diào)研制度，深入到情況復(fù)雜、矛盾突出的地方，多層次、多方位、多渠道地了解真情、實(shí)情，讓地方性法規(guī)條文牢牢扎根于現(xiàn)實(shí)生活，不斷探索完善創(chuàng)制性立法，在創(chuàng)制性立法上有所突破。例如：我縣在制定《恭城瑤族自治縣傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》關(guān)于法律責(zé)任條款設(shè)置中，對(duì)一些經(jīng)常遇到的違反傳統(tǒng)村落保護(hù)條例規(guī)定的行為，依照相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章設(shè)置行政處罰，執(zhí)法主體、處罰力度均依照相關(guān)規(guī)定。在對(duì)設(shè)有法律明文對(duì)其行為有相關(guān)處罰時(shí)，我們根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定降低處罰力度作出處罰規(guī)定。比如，對(duì)不屬于文物保護(hù)單位和歷史建筑的傳統(tǒng)建筑刻劃、涂污、損壞或者拆除、遷移的，我們根據(jù)文保法、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我縣的實(shí)際及傳統(tǒng)建筑的檔次不同而作出與損害文保單位、歷史建筑處罰國(guó)度低的處罰設(shè)計(jì)作出降低檔次的處罰，這對(duì)違反條例的行為處罰既沒(méi)有超越相關(guān)的法律法規(guī)，又符合我縣實(shí)際。目的在于本條例在實(shí)施過(guò)程中，老百姓看得懂并知其違法后果使其自覺(jué)守法；對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)便于執(zhí)法，更有利于加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù)。
（五）加強(qiáng)立法人才隊(duì)伍建設(shè)，為做好地方立法工作提供堅(jiān)實(shí)保障
人才是決定工作和事業(yè)成敗的關(guān)鍵因素，立法人才和立法隊(duì)伍是地方立法工作中最稀缺、最寶貴的資源，在很大程度上決定著地方立法工作的質(zhì)量和水平。換而言之，人才隊(duì)伍建設(shè)是做好地方人大立法工作的重要基礎(chǔ)和保障，沒(méi)有一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)強(qiáng)的立法專業(yè)隊(duì)伍，就不可能搞好地方立法工作。因此，必須想方設(shè)法、多管齊下，全面加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)人才隊(duì)伍建設(shè)：一是建立健全機(jī)制，繼續(xù)加強(qiáng)立法隊(duì)伍培訓(xùn)工作。設(shè)區(qū)的市在擁有立法權(quán)之后，沒(méi)有常委會(huì)法工委的市立即成立了法工委，負(fù)債法規(guī)的起草工作，大大推進(jìn)了我區(qū)地方立法工作，截止2018年7月止，廣西設(shè)區(qū)的市共制定地方性法規(guī)40件（即南寧4件、桂林3件、柳州4件、梧州4、玉林3、北海4、欽州3件、防城港2件、貴港2件、白色4件、賀州1件、河池2件、來(lái)賓2件、崇左2件），我區(qū)地方立法工作在短短的三年內(nèi)取得可喜的成績(jī)。但是三年中，12個(gè)自治縣由于立法機(jī)構(gòu)的短板，只有恭城、三江、富川分別制定一部單行條例，民族立法工作推進(jìn)較慢，恢復(fù)自治縣人大常委會(huì)法工委，完善立法工作機(jī)制是新時(shí)期立法工作的迫切需要。要在提高人大代表和常委會(huì)組成人員參與立法能力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)立法機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，通過(guò)培訓(xùn)進(jìn)修、掛職鍛煉、理論研討、出國(guó)考察等多種途徑，大力提高立法機(jī)關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)能力，著力打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化立法隊(duì)伍。二是注重引進(jìn)和培養(yǎng)立法專業(yè)人才。要拓寬立法人才渠道，積極吸納優(yōu)秀法律人才，不斷充實(shí)立法隊(duì)伍，努力培養(yǎng)一支掌握先進(jìn)立法理念和法律知識(shí)、具有良好職業(yè)道德、熟悉人大工作、能勝任立法工作的專業(yè)隊(duì)伍，不斷推進(jìn)地方立法工作。三是積極借助社會(huì)法律智力支持。要在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)框架下，增設(shè)事業(yè)性質(zhì)的立法研究機(jī)構(gòu)，如立法研究中心或立法研究所，為地方立法提供技術(shù)咨詢和技術(shù)支撐。
①參考廣西民族研究 2015 年第1 期 ( 總第121 期)《自治區(qū)自治立法現(xiàn)狀評(píng)析》【作者】闕成平
參考廣西大學(xué)學(xué)位論文《廣西自治縣單行條例研究》【作者】李麗
②來(lái)源于《中華人民共和國(guó)共和國(guó)法律法規(guī) 行政法規(guī) 地方性法規(guī) 自治條例 單行條例和司法解釋數(shù)據(jù)庫(kù)》及2013、2014年《廣西壯族自治區(qū)地方性法規(guī)匯編》
③來(lái)源于2013、2014年《廣西壯族自治區(qū)地方性法規(guī)匯編》
④參考《淺談如何推進(jìn)設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)》本文摘自中國(guó)論文網(wǎng)，原文地址：http://www.xzbu.com/2/view-6785021.htm
⑤引自南都學(xué)壇第35 卷第1 期( 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)) 《貫徹四中全會(huì)精神 提高地方立法質(zhì)量——增強(qiáng)“六性”是主動(dòng)回應(yīng)地方立法體制改革的理性選擇》【作者】莫于川、曹飛
