[ 洪碧華 ]——(2019-4-26) / 已閱20523次
在我國社會主義法制建設蓬勃發展的時候，黨內建設也得到了長足進步，黨內法規也隨著國家法律的健全，不斷豐富、完善。1982年修訂的黨章中明確了中國共產黨必須在憲法、法律范圍內活動的基本原則，且同時通過立法的程序，將其寫入憲法。這一舉措為黨內法規與國家法律的銜接、協調奠定了良好基礎。同時，對黨內法規的科學化、規范化建設問題日益被重視起來。
1990年11月，《關于黨內法規備案工作有關問題的通知》中初步確立了黨內法規備案制度，并希望這一制度的建立與國家法律保持協調、一致。《關于紀檢條規備案工作的通知》只能夠再次對紀檢監督法規、規范性文件的備案提出了相關要求，但由于立法缺陷，導致當時的規定內容較為粗糙、淺顯，并不完善。1993年，為了更好加強黨的建設，發揮黨政監督機關的整體效能，紀檢監察合署辦公，從執紀監督上加強黨內法規建設、推動黨內法規與國家法律的統一、協調。
3、新世紀以來不斷完善
進入新世紀，隨著黨的建設和發展，黨內法規的建設持續加強，一些確保黨內法規落實的文件相繼出臺，從而在最大限度上確保了黨內法規與國家法律的協調、一致。在黨內法規立法規劃、制定程序等方面進行了初步探索。
首先，在立法規劃上，為了確保黨內法規的完善，于2013年提出了黨內法規五年規劃，對五年內，黨內法規各個領域的工作進行統籌安排，這一舉措的重要價值在于克服黨內立法盲目化、隨意化，避免立法交叉或相互沖突、矛盾。其次，在立法制定程序上，被稱為黨內“立法法”的（《黨內法規制定條例》）的誕生，對黨內法規制定做出了權限規定，以避免黨內法規制定的時候，出現與國家法律不適應、相矛盾情況的發生。但需要注意的是，并不是所有的不適應、相矛盾問題均可在黨內法規制定階段得到規避、解決的，有時候，需要將黨內法規應用于實踐中，方可發現問題。針對黨內法規在備案制度中存在的不足和缺陷，在黨內法規的陸續修訂中加以完善。例如，2013年《黨內法規和規范性文件備案規定》中對備案的時限、備案的審查內容和情況具體反饋等做出了要求。且2012-2014年兩會期間，對建國以來不適應時代、社會發展的文件進行梳理、清理，至此，322件和369件黨內法規、規范性文件被清理掉，宣布失效。
在國家法律方面，2000年《立法法》的頒布，改變了立法無據可依的被動局面。《立法法》對立法主體、權限等進行了嚴格規定，避免法出多部、互相矛盾情況的出現，進一步提升了我國立法質量、維護了司法統一。在國家法治建設方面，出臺了很多政策、文件，以更好的銜接黨內法規和國家法律，加強二者的協調、統一。具體表現為：其一，在適用對象上逐步實現全面覆蓋。2018年3月出臺的《監察法》完善國家監察體制，實現監察全面覆蓋；新修改的《公務員法》和《公務員法實施方案》中進一步將中國共產黨各級機關除工勤人員以外的所有工作人員納入到公務員的范疇。進一步改革國家監察制度，將監察范圍擴大至包括公務員在內的所有國家公職人員，同時，也包括國企、事業單位、群眾自治組織的管理人員等依法行使公共職務的人員，對其進行紀檢與監察。雖然這一制度尚在試點中，但其前景預期不言而喻。其二，在實施上不斷加強黨內法規和國家法律的協作。黨內法規與國家法律的執行部門之間，逐步探索、建立了聯動機制，使二者的溝通、協作關系愈發密切。2003年，中紀委、監察部、審計署等部門聯合發布，要求紀檢監察機關和審計機關建立科學、高效的溝通、協調機制，在日常工作中，互通有無、加強溝通、協調發展、合作共贏。此外，在國家法律和黨內法規的具體實施方式加強合作上，也引發了廣泛關注，開始了有益探索。
（二）黨內法規與國家法律銜接協調存在的問題
1、黨內法規體系不健全
長期以來，由于缺乏頂層設計和科學立法規劃，黨內法規“碎片化”現象比較突出，黨內法規缺乏系統性、體系性。立法缺失與立法重復并存，相互之間溝通銜接不夠，各項基本制度難以形成體系。例如，在反腐倡廉建設方面，經過多年努力，已經初步形成了一個反腐倡廉法規制度體系，但黨的思想、組織、作風等其他方面法規制度建設相對滯后，結構體系沒有形成，配套法規還不完善，有些方面還存在較大的制度缺項，難以做到科學民主、依法立法。黨內法規同樣存在“重實體輕程序”，實體性規范較多、程序性規范較少，缺乏可操作性措施，懲罰性措施單一，強度不夠。因此，需要加強立法調查研究，構建一套科學合理符合黨情的黨內法規制度體系。
2、黨內法規內容不完善
對于黨內法規的“立、改、廢、試”等工作重視不夠。重創設輕清理，制定新的黨內法規后，沒有及時清理舊法規。造成大量黨內法規長期積壓而沒有及時清理，一些規定內容早已過時卻至今仍在發生著效力引起法規沖突。同時，黨內法規數量多，涉及面廣，集中清理耗時長、工作量大，弊端多，因此，必須盡快建立一個黨內法規及時清理制度，作為黨內法規制度建設的重要環節。黨內法規內容實施細則不明確。制度的生命力在于執行，如果不能執行到位，再好的制度也只是一紙空文、一堆廢紙。黨內法規制度也面臨著執行效果的問題。很多黨內法規制度過于籠統，因缺乏實施細則而難以得到貫徹落實；一些法規制度的條文不夠明確具體，定性不定量，制定不科學導致具體操作困難。例如，《中國共產黨紀律處分條例》第八十三條中規定：“收受可能影響公正執行公務的禮品、禮金、消費卡等，情節較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分。”但是對于什么樣的情況或數額屬于“情節較輕”，或屬于“情節較重”和“情節嚴重”，并沒有做出詳細說明和解釋，在執行中容易出現爭議，影響制度的執行效果。因此，黨內法規內容不完善，與國家法規相銜接過程中協調存在困境。
3、黨內法規與國家法律的沖突
黨內法規和國家法律在很多方面存在共性，并且黨內法規的制定以憲法和法律為依據和約束，因而在理論上二者應該不會有沖突。然而由于二者的創制主體和創制程序的不同，以及實踐中黨內法規現狀的復雜性，二者發生沖突的情況時有發生。總括來說，黨內法規和國家法律的沖突主要表現在以下兩個層面。1.黨內法規制定階段與國家法律的沖突，主要表現為黨內法規文本與國家法律文本的沖突，即黨內法規的某些條文或規定與國家法律的某些法律原則或具體的法律規則相抵觸、相沖突的情況。黨內法規與國家法律在該層面發生沖突的原因主要是由于二者的制定分屬于兩個完全不同的系統，由兩套不同的“立法”機構和“立法”體系分別負責二者的制定。兩套“立法”主體之間缺乏溝通和協調的工作機制和制度，從而導致黨內法規的某些規定不可避免地與國家法律的相關規定不相一致或相互抵觸。2.黨內法規實施階段與國家法律的沖突，主要表現在:首先，由于二者對同一事項或同一行為都有規定，主體的某一行為同時違反二者的規定，從而導致它們在實施階段發生沖突。當某主體的行為既違反黨內法規的規定，又違反了相關法律的規定，在對該行為進行法律評價時就會產生沖突，即到底該依據黨內法規執行還是依據國家法律執行抑或是依據二者分別執行。二者的這種沖突主要是由于相關行為主體的身份重疊性所致。其次，黨內法規規定了本應由國家立法來規范的事項、關系和行為等，從而導致其實施時與國家法律發生沖突。最后，關于人員違反黨內法規和國家法律，涉及到人身或財產上的處罰時，執行機構應有誰來執行？因此黨內法規和國家法律，在制定層面和實施內容上存在著沖突和矛盾。
（三）影響黨內法規與國家法律銜接協調的因素分析
1、外部因素
一方面，對黨內法規和國家法律的認識錯位。實踐證明，中國共產黨員必須在憲法和法律規定的范圍內活動，不得以任何形式凌駕于憲法和法律之上。黨內法規和國家法律雖然在適用范圍上有所差異，但在價值取向上具有一致性，二者共同作為社會主義法制建設的組成部分，相輔相成。遺憾的是，至今為止，仍然有人認為黨內法規與國家法律是矛盾對立的，認為二者不可同時存在。在實踐中，持有這種錯誤思想認知的人大多認為黨大于法。他們認為，黨內法規凌駕于國家法律之上，認為決策中，無論大事小事，均由黨組織、黨領導說了算。另一種認為二者關系不可調和的人，持有的觀點為：法律是萬能的。在處理社會矛盾時，盲目的迷信法律，追求立法的數量，缺乏對其成熟的考慮，導致一些法律、法規被頻繁的修改，導致立法機關工作量的大幅度增加，并最終損害的法律的權威性與統一性。同時，在執法過程中，認為法律可以解決所有問題，從而導致法律被過度使用，進而產生與預期相反的效果。從這一意義上來說，黨內法規與國家法律在思想認知上存在的錯誤，是導致二者關系矛盾的重要原因。
另一方面，黨內法規與國家法律對接渠道不暢通。通過《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》的形成過程可知，在國家法律提交人大前，需要先將其呈交中共中央審批。至此，中共中央審批、全國人大審議的溝通機制悄然形成，但需要注意的是，這種溝通機制存在一定問題，即單項溝通的問題，黨的立法部門和國家立法部門的溝通缺乏，無法確保二者的溝通、協調。單項溝通存在的重要問題之一，即黨內法規的制定，由于缺乏對國家法律的了解，導致其與國家法律銜接不上，出現不一致、不協調，甚至矛盾、沖突等問題。在這一問題之下，很多時候出現以黨代法的情況。雖然黨和國家立法機關也意識到了這一問題，也建立了相應的溝通機制，但這些溝通仍處于比較淺顯的層面，缺乏積極、主動的溝通，不利于實踐應用。
2、內部因素
首先，黨內人員對黨內規定和國家法律概念和銜接區分不明，甚至認為兩者是一致的，更有甚者認為黨內規定大于國家法律，“黨法大于國法”的思想根深蒂固，產生兩種錯誤認識的原因是，黨內人員對國家法律和黨內法規的性質認識學習不夠，平時黨內學習缺乏相關法律認識的教育和學習。同時，個別黨內人員過于盲目自大，“黨國不分”對黨內規定的性質的理解和認識不足，長期缺少學習和認知的態度，遇到黨內法規與國家法律相銜接或相矛盾沖突的時候，沒有分清主次，辯證的看待問題，使黨內法規與國家法律銜接協調不順利，進行過程中阻力和問題不斷出現。
其次，國家法律和黨內法規之間界定和處理規定缺少明確的界定，使黨內人員為了高效便捷，對一些本應該有國家法律處理和制裁的行為和事項，采用黨內法規的方式進行處理和規范，如關于“雙規”的規定與國家法律在關于人權保護條款方面有所不協調，再如，涉案黨員干部的職務犯罪問題，由黨內法規先管轄還是國家法律先管轄，處理起來往往比較隨意，沒有明確的銜接規定，或者如果情節較輕的就進行黨內處分，使當事人變相的回避了國家法律的制裁。
再者，建國以后的黨內政治活動。經常采用國家法律的手段來解決黨內的分歧和矛盾，在建國初期以階級斗爭為綱時期，極“左”思想路線橫行，本該是黨內的矛盾，卻要上綱上線，以國家法律代替黨內法規，很多黨內同志被打成“反革命”受到了不公正的待遇。而在改革開放以來，通過黨內法規處理代替國家法律制裁的現象比較突出，例如，黨員和普通民眾犯了同樣的罪，前者只是給予黨內處分，即使給予法律制裁，黨員干部也比普通民眾要輕得多。“原因”無非是，已經給予黨內處分，已經進行了“嚴肅的處理”。其實還是組織內部的一種保護行為，結果使黨籍、職務和政績成了規避法律制裁的“保護傘”，影響了黨在人民心中的威信和法律尊嚴，不利于維護黨和國家法律的形象和黨內法規與國家法律銜接的協調發展。
四、黨內法規與國家法律銜接和協調的路徑思考
（一）黨內法規與國家法律銜接和協調的必要性
1、提高治黨能力和水平的必然要求
中國共產黨在國際社會中，屬于大黨，黨員大約九千萬，人數眾多，約占中國總人口數量的十五分之一。在這復雜的國內外環境中，如何管理好黨、更好的約束黨員行為，使其發揮應有作用，帶領公眾、國家更好的發展是一項重要課題。黨員不僅僅是黨的一份子，同時，也是國家的普通公民，在日常行為中，不僅僅應遵守黨內法規，且應接受國家法律的約束。為了切實規范黨員行為，加強黨內法規與國家法律的銜接、協調至關重要。黨員在違反紀律的同時，很可能同時存在違法現象。因此，實現黨內法規和國家法律的溝通、協調，不僅可以幫助黨員更好的約束自身，且可實現對其的雙重規制，進而從最大限度上提升黨員的守法意識，提高中國共產黨治理黨員的綜合水平。因此，加強黨內法規與國家法律的銜接和協調，是提升中國共產黨治黨能力和水平的必然要求。
2、推進國家治理體系現代化的必由之路
中國及其執政的共產黨高度重視國家法律和黨內法規的建設，并致力于二者的協同發展。黨內法規和國家法律的銜接、協調不僅是確保我國立法一致的必然要求，同時，是推進國家治理體系現代化的必由之路。簡而言之，黨內法規是中國實現國家治理體系現代化的有力支撐，而國家法律的健全，則為中國實現國家治理體系現代化提供了現實可能。健全、完備的黨內法規和國家法律是治理國家的基礎，而二者的銜接、協調、一致發展則是治理國家的關鍵。因此，加強黨內法規建設，同時，注重黨內法規與國家法律的有效銜接具有重要價值，是推進國家治理體系現代化的必由之路。
3、實現依法治國的必要手段
黨的十九大報告明確指出，應堅持依法治國和依法治黨的和諧統一，依法治黨是基礎，為依法治國奠定了良好基礎，依法治國是目的，為依法治黨提供了必要依托，二者均從屬于中國特色社會主義法治體系。只有將依法治國、依法治黨有機統一起來，才可能進一步推動、最終實現民主制度化、規范化，實現人民群眾當家作主的種種目標。因此，應將依法治國和依法治黨放在同一高度上，切實意識到二者的聯系，確定依法治國的基本方略，再將依法治黨作為中國共產黨治國理政的主要方式。就是要把黨的領導、人民主權和依法治國三者緊密結合起來。
依法治國和依法治黨的和諧、統一，并不僅僅局限于法律條文的銜接上，更多的表現為核心價值、思想理念的協調、一致。黨內法規與國家法律的銜接、協調、一致，方可最大限度的發揮黨內法規和國家法律的重要作用，才能夠切實將其應用于依法治國、依法治黨的方方面面。
（二）黨內法規與國家法律銜接和協調的可行性
1、意志體現一致
黨內法規是中國共產黨對所有黨組織、黨員的行為約束、規范準則，它在一定程度上體現了黨的意志。而國家法律則是由國家制定、認可、頒布的，依靠國家強制手段確保其順利實施的公眾行為準則、約束規范，是國家意志的體現。因此，從這一角度上來說，黨內法規和國家法律是具有一致性的。另外，《中國共產黨章程》和《中華人民共和國憲法》中，對中華人民共和國領導屬性和權力來源的規定，從政治的角度來看，均體現了人民意愿，因為，無論是黨的意志，還是國家意志，均來自于人民，均體現了人民意愿。從這一角度上來看，黨內法規和國家法律也是具有一致性的。從治理機制的角度上來看，黨內法規和國家法律在內容上存在一定交叉，但其在實施過程中，卻又是獨立存在的，因此，二者相輔相成的關系不言而喻。在絕大多數的情況下，黨內法規與國家法律均可做到同時存在、有機統一。
2、《黨章》提出的要求
黨內法規與國家法律的有效銜接并不是基于個人的角度提出的論斷，而是落實黨章而提出的必然要求。《中國共產黨章程》中提出這樣的要求：中國共產黨應確保國家機關、組織、人民團體可主動、積極的、獨立的、協調一致的工作。這一要求從本質上而言，就是要求中國共產黨組織、黨員的行為一致性。目前，中國共產黨通過組織、實施執政活動，落實了黨章的相關要求。另外，十八屆四中全會中，對依法執政提出了新的論斷，即中國共產黨應依據黨內法規，嚴格對黨內加以管理，這一行為隸屬依法執政的范疇。從這一表述可知，進一步推動黨內法規和國家法律的和諧、統一，是提升中國共產黨依法執政的重要途徑。應妥善處理黨內法規和國家法律的交叉、彌補空白，更好的落實黨章要求，進而提升中國共產黨的依法執政能力。
3、二者常有交集、相互作用
黨內法規與國家法律常有交集，相互作用的時候較多。現今，學術界的大多觀點認為，黨內法規與國家法律一直都處于一種互相交流、互相促進的良性互動狀態。
首先，從黨內法規對國家法律的支撐、保障方面來講，通過推動黨內法規建設，共產黨員方可更好的增強法律意識，從而切實做到遵紀守法、維護法律尊嚴。其次，通過健全、完善干部選拔和任用制度的相關黨內法規，并將其作為考察干部工作實際情況的主要標準和依據，從而更好的推動黨內干部遵紀守法，并起到榜樣示范的重要作用。第三，通過加強黨內法規建設，加強共產黨員的紀律約束，對違反黨內法規和國家法律的黨員、干部，同時采取追究黨內紀律、法律責任的做法，建立嚴格的約束機制，對更好的約束共產黨員行為，促使其依法執政、依法律己具有現實意義。
黨內法規與國家法律的交互作用還可以從如下方面加以闡釋：國家法律的研究起步較早，已經趨于成熟，其豐富的成功經驗可作為黨內法規建設的重要經驗來源，為其提供有益幫助。國家法律以保障性規定逐步落實了涉及黨務、政務、事務工作等黨內法規的實施，二者聯系緊密。基于以上分析，黨內法規與國家法律作為中國特色社會主義法制建設的核心內容，二者的溝通、銜接、協調十分必要，且切實可行。
（三）黨內法規與國家法律銜接和協調的現實路徑
1、銜接和協調應遵循的原則
黨內法規和國家法律銜接、協調應遵循如下原則：堅持中國共產黨的領導、堅持國家法律高于一切、堅持黨內法規嚴格于國家法律。
首先，堅持中國共產黨的領導。中國共產黨作為中國的執政黨，其領導地位是歷史與人民給予的，是由憲法確立的。在現代社會中，堅持中國共產黨的領導是實現黨內法規與國家法律協調的重要基礎。一方面，黨章是黨內法規的重要內容之一，是制定其他黨內法規的有效依據。在制定黨內法規的時候，應切實以黨章為基礎，應遵循黨章中的基本規定，即中國共產黨應在憲法、法律范圍內活動。另一方面，應加強、改進中國共產黨對立法的領導。雖然中國共產黨對領導國家立法上由來已久，且取得了一定成績，但隨著時代、社會的發展，進一步強化黨對國家立法的規定，確定黨對國家立法的原則、組織機構、程序，厘清權利界限等十分必要，是實現黨內法規和國家法律銜接、協調的重要組織保障。另外，在國家立法層面，圍繞黨與國家重要戰略部署，及時通過法定程度將黨的方針、政策等上升為國家意志，使之成為社會的行為規范和準則，從而在最大限度上實現依法執政、鞏固中國共產黨的領導地位，具有重要意義。同時，國家法律的立法機關和黨內法規的立法機構應加強溝通和交流，及時反饋各方意見，以有效推動二者的銜接、統一。
其次，堅持國家法律高于一切的原則。健全中國特色社會主義法制體系，必然要求黨內法規和國家法律的和諧、統一。但由于各種原因，例如，黨內法規與國家法律體系不健全、界限不清、定位錯誤等，導致二者在實施過程中不僅無法做到協調、統一，且時常出現矛盾、發生沖突。一旦二者發生矛盾或者不協調的情況，應遵循國家法律高于一切的原則。在社會主義的大背景下，社會主義法律是共產黨政策的條文化、具體化和定型化，憲法、國家法律是共產黨的方針、路線，社會公眾、人民意志在國家層面的真實體現，與其他任何的組織、制度相比，國家法律均具有優先性與權威性，理應凌駕于任何規章制度之上。因此，一旦國家法律與黨內法規發生沖突或矛盾，應切實遵循憲法至上、國家法律高于一切的原則。
具體而言，應樹立國家憲法至上的思想意識。美國法學家哈羅德·伯爾曼曾經說過，法律應被信仰，否則其存在的價值蕩然無存。思想先于行動，只有思想上對法律的絕對信仰，方能夠做到對法律的尊重和敬畏。在實踐中，應大力培育共產黨員國家憲法至上的意識，避免其陷入黨章大于憲法的錯誤意識，使其自覺遵守法律。另外，應踐行共產黨必須在憲法和法律范圍內活動的準則，在法律規定上，不得超越法定權限。在法律效力上，無論是中央的黨內法規，還是地方的黨內法規，均不得與國家法律相悖或抵觸。中央、地方黨內法規的相關部門也不得與國家法律的相關部門沖突。一旦發生矛盾，應堅持國家法律高于一切的原則，優先適用國家法律。
第三、黨內法規嚴格于國家法律的原則。作為馬克思主義政黨，中國共產黨的性質決定了黨內法規嚴格于國家法律的原則。需要注意的是，中國共產黨是一個大黨，擁有8960多萬黨員，在這些黨員干部的領導下，國家持續發展、社會不斷進步，在此情況下，僅僅依靠國家法律進行社會治理，約束黨員行為顯然是不足的，不僅不符合從嚴治黨的基本精神，且無法切實起到對共產黨組織、共產黨員的約束力量。
如果共產黨內部沒有黨內法規，則國家法律則難以為繼、無法有效實施。因此，從另一個角度來說，黨內法規是中國依法治國的重要基石，必須嚴格于國家法律，用高標準要求黨員，方可確保國家法律的順利實施。當然，這種要求并不是說黨內法規和國家法律之間存在沖突和不協調的地方，而是在遵循國家法律高于一切的基礎上，對黨內法規的制定、執行更加嚴格。例如，在執行上，普通公眾如果在行為上觸犯了法律，根據情況進行懲處，包括批評教育、行政處罰和刑事處罰等。而共產黨員一旦觸犯了法律或黨內法規，則不僅僅需要接受國家法律的制裁，還需要接受黨內法規的懲處，包括警告、開除黨籍等。對于觸犯刑律的黨政官員，《中國共產黨紀律處分條例》、《監察機關政務處分條例》和《國家機關公務員處分條例》三者并用，“三管齊下”（就是開除公職、開除黨籍、追究刑事責任）。十八大以來，中央加大反腐敗力度，“老虎蒼蠅一起打”，至今已查處270多個省部級和軍屆高官。截止2018年底，全國共查處違反中央八項規定精神30多萬起，處理黨員干部35萬多人。
2、銜接和協調的頂層設計
首先，黨內法規與國家法律銜接：依法執政是黨治國理政的基本方式，實際上折射了執政黨與國家政權、國家法律和國家治理體系的關系，也涵括了黨內法規與國家法律的關系。在邏輯上和事實上，“黨獲得執政地位后，黨內的國家法律法規共同成為黨治理國家和黨的重要工具”，除憲法外，還包括國家立法機關制定的法律。諸多公法和私法性質的法律都含有堅持或擁護中國共產黨的領導，許可在軍隊、公司、基層自治組織、社會團體和群眾團體等特定組織中設立中共黨組織等規定，對黨領導立法、武裝力量、干部、民族區域自治和村民自治、工會、國家安全、高等教育等方面的工作做出原則性規定。從規范的角度看，這些規定是對“黨的領導”政治原則的合法確認和授權。黨的領導如何具體實施，國家法律不宜作具體規定，需要黨內進行領導體制、機制和方式上的具體制度安排，這就需要黨內法規來加以具體化、細致化。黨內通過規范性的文件和會議對國家法律規定加以具體，及時彌補該領域的空白從黨內法規上設計好與國家法律相銜接的準備。其次，黨內法規與國家法律協調：黨內法規和國家法律作用的范圍和對象不同，法律性質不同，因此在兩者銜接過程中必然會出現各種各樣的矛盾和問題，針對問題和矛盾來使黨內法規和國家法律協調發展是設計計劃的關鍵。從現實可操作性考慮，可先以黨的規范性文件而非黨內法規的形式提出要求，有關機關或團體黨組發揮領導核心作用，按照特定程序在國家法律、組織章程、規則辦法等規范中對黨的要求加以“吸收轉化”，或者先以黨內法規在黨內試行，時機成熟后再依程序制定為國家法律，如此以法治思維和法治方式堅持和貫徹實現了黨內法規與國家法律協調發展。
黨內法律法規體系是黨內治理法治的載體。依法治國需要有一套完善的黨內法律法規體系和國家法律制度。它要求我們首先從“國家法集中制”的思維模式和傳統的黨的建設理論出發，從國家治理現代化的角度出發，以法治的一般規律為基礎，結合中國的政治現實，認識它們之間的關系。黨的十八屆四中全會把黨內法制和法制規范納入中國特色社會主義法治體系，強調兩個制度的“銜接協調”。提出了一種合適的“頂層設計”，以完善兩個規范體系，處理兩個規范體系之間的關系。在此基礎上，有必要進一步研究其實現路徑。
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