[ 徐鳳林 ]——(2019-11-26) / 已閱5179次
人民監督員制度是一項具有中國特色的創新性檢察制度。2003年人民監督員制度試點工作以來，通過對職務犯罪案件及“三類案件”、“五種情形”進行監督，拓寬監督渠道、規范檢察權行使、擴大公民參與司法、促進司法民主的有效途徑，維護了司法權威，促進了司法公正。隨著監察體制改革、反貪職能轉隸和內設機構“捕訴合一”的職能整合，創設人民監督員制度的背景與條件發生了變化，人民監督員制度存在功能定位模糊、監督范圍狹窄、運行機制不完備、監督過程虛化等問題。上述問題亟需從理論和法務層面作出回答并加以解決。
筆者結合工作實踐，運用法治思維的方法對人民監督員制度的沿革、新時代創新和完善人民監督員制度的成因與對策進行思考，觀點拙見可商榷與指正。
一、人民監督員制度的沿革
2016年11月國家監察體制改革前，檢察機關承擔著辦理職務犯罪案件的職責，既負責案件偵查又承擔審查批捕與起訴兩項職能。一個時期以來，由于缺少外部監督，檢察辦案濫權現象時有發生，“誰來監督監督者”成為亟需解決的重大課題。為增強檢察機關接受公眾監督、保障公民有序參與司法的主動性，破解辦理自偵案件時缺乏外部監督的難題，2003年9月最高檢經報告全國人大常委會并經中央同意，在全國開展人民監督員制度試點工作，并于2003年10月15日出臺《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》，明確規定“人民監督員由機關、團體、企事業單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發證書。”對檢察機關擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務犯罪案件以及檢察機關或檢察人員在辦案中發生的“三類案件”（1、撤銷案件；2、不起訴；3、犯罪嫌疑人不服逮捕決定）和“五種情形”（1、應當立案而不立案或者不應當立案而立案；2、超期羈押；3、違法搜查、扣押、凍結；4、應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定；5、檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證）進行監督，提出監督意見。2003年9月至2004年10月，全國10個省、自治區、直轄市開展了人民監督員制度先行試點工作。2004年10月至2010年10月，試點范圍擴大到全國各級檢察院。最高檢相繼下發5個規范性文件，完善對監督程序的規定，細化監督程序與訴訟程序的銜接機制。在總結試點經驗基礎上，2010年10月最高檢第十一屆檢察委員會第四十五次會議通過《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》，實行上一級檢察院選任管理人民監督員工作機制，在全國推行人民監督員制度，人民監督員制度正式納入檢察體系，進入全面實施階段。十八大以來，黨中央將實行人民監督員制度作為擴大公民參與司法、促進司法民主的有效途徑，為堅持和發展人民監督員制度指明了方向。2014年9月最高檢、司法部應十八屆三中、四中全會的改革要求（廣泛實行人民監督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道），開展了新一輪試點工作。在以往“三類案件”“五種情形”基礎上，針對2012年刑訴法修改的內容新增了四種監督情形，擴大監督范圍。修改人民監督員選任機制，選任權交給司法行政機關，扭轉“自己選人監督自己”的做法，強化“外部監督”屬性。建立起人民監督員提出監督意見后的救濟機制——復議程序，提高了人民監督員的參與積極性。黨的十八屆三中、四中全會明確了人民監督員制度改革的目標和重點。2015年2月中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過《深化人民監督員制度改革方案》對人民監督員制度改革作出全面部署,對改革選任管理機關、方式,完善監督案件范圍、程序等提出明確要求，強調實行人民監督員制度是對司法權力制約機制的重大改革和完善，檢察機關和司法行政機關應當共同加強對相關問題研究論證，不斷完善監督員任免制度，推進人民監督員制度法治化進程。2016年7月14日，司法部會同最高檢出臺《人民監督員選任管理辦法》，最高檢出臺《關于人民監督員監督工作的規定》，兩個規范性文件的頒布，標志著人民監督員制度進入全面深化改革階段。2016年11月檢察體制改革成為人民監督員制度轉型的新起點。檢察機關反貪反瀆等職務犯罪的自偵職能轉移至監察委員會后，2018年10月26日通過的《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》中保留一部分檢察機關自偵權，但貪污犯罪、失職瀆職及預防職務犯罪等案件自偵權的轉移使檢察機關偵查權限減損，案件數量大減。設立人民監督員制度初衷是解決辦理自偵案件中檢察機關權力過大、濫權專權問題，監督應當立案而不立案等11種情形。然而，監察體制改革使監督范圍限縮，制度應用效能急劇消減，加快了人民監督員制度的邊緣化。2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議修訂通過了《人民檢察院組織法》,第二章第27條規定：“人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督”，通過立法形式確立了檢察機關人民監督員制度，為新時代探索和完善人民監督員制度提供了法律依據，標志著《黨的十八屆三中全會重要改革舉措實施規則(2014—2020年)》提出的“實現人民監督員制度法制化”改革要求初步完成。2018年7月最高檢將辦公廳人民監督員工作機構、職責劃轉到案件管理辦公室。案件管理辦公室承擔監督、管理、服務與參謀職能，職責包括統一負責案件管理、流轉；統一負責辦案流程監控；統一負責辦案質量評查和檢察業務考評等工作。人民監督員工作劃轉至案件管理機構后，能否繼續發揮公民有序參與司法、監督檢察機關工作的橋梁作用、形成有序銜接與有效制度，在轉型過程中經得住考驗成為今后探討的重點。
二、完善人民監督員制度的成因
成因一：司法改革導致檢察內設機構監督與制約關系改變
整合部門職能，合并批捕和公訴兩部門，提升辦案效率是內設機構改革的初衷。捕訴合一改革使檢察機關內部監督與制約關系發生變化，創設人民監督員制度的依據改變，終結了審查批捕對案件第一次把關，審查起訴對案件第二次把關的過去式程序，使批捕與起訴二者相互掣肘關系變成提高訴訟效率的共同體。實行捕訴合一，審查批捕與審查起訴兩項職權由一個部門行使，賦予檢察官更大的自由裁量權，雖然加強了內設紀檢監察工作、完善了案件管理，一定程度規范了檢察權，但人情案、關系案時有發生。由此可見，權力分散比權力集中能減少濫權風險。監察體制改革改變了檢察機關職能范圍，但檢察機關審查批捕與審查起訴的職能未變，內部監督飽和與外部監督缺乏問題更為突出。因此，在捕訴合一的背景下，如何利用外部監督對檢察機關形成新的制約值得思考。
成因二：深化監察改革提升辦案質效的需要
監察體制改革使檢察機關反貪、反瀆等職務犯罪的自偵職能轉移至監察委員會，2018年10月26日通過的《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》中保留一部分檢察機關自偵權，但貪污犯罪、失職瀆職及預防職務犯罪等案件自偵權的轉移使檢察機關偵查權限減損，案件數量大減，人民監督員監督覆蓋面需要重新界定。實行“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的員額檢察官辦案責任制，突顯檢察官辦案主體地位，適度放權和擴大辦案權限，改變層層審批機制，提高辦案效率，增強了檢察官的責任感，行使檢察權更需要外界監督。人民監督員制度針對檢察機關直接受理的案件，重點監督撤銷案件、不起訴、犯罪嫌疑人不服逮捕決定等三類案件實施監督，體現了對檢察執法的監督。隨著監察體制改革的深入，提升辦案質效，必須建立選用分離、前置審查、隨機抽選、回避保密、科學評議、提請復議等人民監督運行機制，完善人民監督員制度，使監督范圍更廣泛，監督內容更精確，檢察公信力更彰顯。
成因三：公民參與司法的制度體現
習近平總書記提出：“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。維護社會公平正義不僅要以司法辦案為中心，依法獨立行使檢察權，依法辦案、公正司法，更要人民群眾廣泛參與，自覺接受公眾監督。人民監督員作為人民群眾的代表必須履行人民監督員職責，按照監督工作程序，與公安機關特邀監督員、法院人民陪審員一起并行于不同訴訟環節，對檢察機關辦理直接受理立案偵查案件的七種情形、檢察院組織的有關執法檢查活動、檢察隊伍建設等提出意見和建議，反映公眾意愿，建立起公眾與公權力溝通的橋梁，化解檢察辦案中的偏見與專斷，防止出現冤假錯案。由此可見，實施人民監督員制度是檢察機關走進人民群眾、增強檢察公信力、提高檢察工作認可度的有效方法，是公民參與司法的制度體現。
三、新時代創新和完善人民監督員制度的對策
對策一：立足新時代，深刻認識完善人民監督員制度的重要意義
要深刻認識人民監督員制度是一項具有中國特色的創新性檢察制度。實施人民監督員制度是檢察機關接受人民群眾監督、保障群眾有序參與、監督司法的直接形式；是對司法權力制約機制的重大改革和完善；是憲法和法律關于檢察機關接受人民監督規定的具體化和制度化；是中國特色社會主義檢察制度和司法行政制度的重要組成部分。要以《人民檢察院組織法》關于“人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督”規定為人民監督員制度的立法依據，適應司法改革和國家監察體制改革的需要，重新確定人民監督員制度的功能定位，針對監督范圍狹窄、運行機制不完備、監督過程虛化等問題，不斷探索和完善人民監督員制度，保障公民對司法辦案享有的知情權、參與權、表達權和監督權，以開展個案監督為主攻方向,保障人民群眾有序參與司法,提高司法工作透明度和公信力。
對策二：堅持創新思維，完善人民監督員監督工作機制
要認真落實《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》，堅持創新思維，探索人民監督員監督新領域新方式，完善人民監督員監督工作機制，拓展人民監督員參與檢察工作范圍，發揮人民監督員規范司法行為、提升司法公信力的作用，用足用好監督力量，倒逼辦案活動質效，提升檢察監督權威，提高檢察工作透明度和司法公信力，讓每一個當事人在司法辦案中感受到公平正義。認真執行《人民監督員選任管理辦法》，發揮“人民監督員選任委員會”作用，按照人民監督員選任程序，采取“四公開”（公開政策、公開報名、公開信息、公開監督）措施，健全監督評議隨機抽選、培訓、管理、考核等項制度，增強人民監督員的群眾性和代表性。保障人民監督員對監督案件的知情權，設置職務犯罪案件臺帳查詢、提前閱卷等程序，公開職務犯罪案件臺帳、開示案卷材料、播放相關視頻、動態告知案件處理結果，落實好知情權保障措施。健全人民監督員監督事項告知機制,開設“人民監督員信箱”，擴大人民監督員制度的社會影響力和公眾知曉度,促進人民監督員主動作為,勇于監督。嚴肅辦案紀律,將符合監督情形的案件全部納入監督范圍，杜絕發生規避監督、繞開監督現象，確保檢察機關依法公正履行檢察職能，維護社會公平正義。
對策三：樹立法治思維，全面開展人民監督工作
遵守最高檢《關于人民監督員監督工作的規定》，加強人民監督員監督人民檢察院辦案活動，全面優化人民監督員監督渠道，賦予人民監督員依法獨立發表監督意見的權力，按照監督工作程序（1、審查處理；2、監督評議；3、復議）和案件監督工作步驟，對人民檢察院辦理直接受理案立案偵查案件的7種情形，適時啟動監督程序進行監督，并制作《人民監督員表決意見書》，按部門分工要求，將評議表決意見書交由偵查監督部門，賠償工作部門、紀檢監察部門，公訴部門、控申部門和計財部門承辦。組織人民監督員參加案件公開審查、聽證、案件質量評查、執法檢查活動和各類檢務活動，虛心接受人民監督員對檢察隊伍建設提出的意見和建議。參與檢察建議公開送達宣告活動，邀請專業人員進行專業化、精準化監督，強化檢察建議的嚴肅性、針對性、時效性、透明性。發揮“12309”檢察服務中心作用，開展“智慧檢察”，實施“檢察聯絡平臺”微信服務號，提供網上通知公告、意見留言、檢察百科等服務，為人民監督員履職提供實時化、網絡化、便捷化服務。組織人民監督員列席有關會議，參加檢察開放日、觀摩司法等活動，向人民監督員通報辦理直接受理立案偵查案件工作情況，幫助人民監督員了解和掌握相關法律知識、檢察業務知識，提升人民監督員的監督能力，確保檢察機關依法公正履行檢察職能，提高執法水平和辦案質量，維護社會公平正義。
對策四：夯實基層基礎，提升人民監督員監督能力和水平
加強人民監督員辦事機構建設，認真履行人民監督員辦事機構5項職責，抓好人民監督員隊伍建設。以學習國家法律法規和檢察業務知識為重點，突出實用、實效導向，抓好監督業務和監督流程培訓，強化業務交流，提高監督能力和水平，打造一支對黨忠誠、尊崇憲法、恪盡職守、公道正派的高素質人民監督員隊伍。認真執行最高檢《關于實行人民監督員制度的規定》，加強與人民監督員工作單位的溝通協商，取得支持，確保人民監督員有條件參加監督活動。落實人民監督員年度工作規劃制度，認真解決人民監督員選任困難問題。強化人民監督員履行職責的保障，提供履行監督職責的工作場所，加大人民監督員制度所需經費投入力度，提升人民監督員履行職責應給予適當補助的額度。建設人民監督員管理信息系統和人民監督員信息庫，實現與檢察機關信息共享，提高人民監督員工作信息化水平。
吉林省蛟河市人大法工委主任 徐鳳林
