[ 李少波 ]——(2004-7-22) / 已閱30751次
行政處罰自由裁量權是重要的行政權力，這種權力的運行會產生正負兩方面的效應。為預防和控制負效應的出現，必須對自由裁量權進行控制。即所謂“自由”是相對的，不存在絕對的“自由”。自由裁量權“是一種明辨真與假、對與錯的藝術和判斷力，……而不以他們的個人意愿和私人感情為轉移。” 行政處罰自由裁量權的運行態勢表明，自由裁量權出現負效應是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預先設置的方式、方法、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置。”“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和任意裁量。” 這些都表明了行政程序在制約行政權，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。
行政程序在行政處罰自由裁量中的價值體現，主要表現在：
1.行政程序是限制隨意行政的前提。行政程序是規制行政處罰自由裁量權的一種重要手段。行政程序一旦設定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權的享有者、行使者的行政主體的選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規定，即按行政程序規定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔違反程序之法律責任；另一方面，作為權利主體的行政相對人，有權要求行政主體合理行使自由裁量權。行政程序的設定也可以成為預防行政主體濫用程序的壁壘，拖延行政的行為發生，避免行政主體選擇不適當的手段、范圍、幅度來加重行政權力主體的義務，以防止行政主體濫用行政處罰自由裁量權，扼制行政主體行使自由裁量權的主觀隨意性。
2.行政程序是公正與效率的平衡機制。效率是行政的生命，行政自由裁量權就是為行政效率所設置。行政程序是行政自由裁量實現公正、公平的保障，“公平理念使行政主體及其執法人員更明確自由裁量的責任和意義，同時，在行政執法中的模糊界域刻畫出一條相對明朗的基線，給現實的行政執法注入活力，也為行政裁量的合理化提供了一個價值尺度。” 從局部或階段表現來看，要求行政主體嚴格按照行政程序自由裁量，似乎是約束了行政主體的行為自由，拖延了行政主體實施行政的時間，降低了行政效率。但從本質上分析，其實不然，遵循行政程序與行政效率的提高是一致的。現代社會行政事務繁雜，行政主體實施行政行為固然需要快速、及時，但是，如果行政主體片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，勢必損害行政相對人的合法權益，那么，行政相對人定會行使救濟權。這樣不但減損行政效能，而且還挫傷人民群眾的參政積極性，這種所謂的效率也終將失去。而通過正當行政程序后，即使出現行政行為結果不利于行政相對人或不能滿足其要求，由于程序已給他們充分的自衛機會，行政主體作了充分的公正努力，行政相對人的不滿情緒就會被淡化或消除，他們能給行政主體充分的理解，從而減少事后的申請復議和行政訴訟，客觀上提高了行政效率。
3.行政程序是保障相對人權利的關鍵。在行政處罰自由裁量權運作的程序中，賦予相對人必要的程序權利，就能使行政相對人通過行使自己的程序權利來達到保護自己的實體權利，進而實現對行政處罰自由裁量權予以有效控制的目的。在行政機關行使自由裁量權時，給予相對人同等充分的機會來了解情況、陳述理由和要求，賦予他們收集相關的情報資料、得到告知和教示、申請聽證等程序權利，不但可以有效地防止行政自由裁量權超出“自由”的范圍成為一種無限的權利，規范自由裁量權的合法、正當的拓展，而且還是保證行政處罰自由裁量權在“自由”范圍之內體現合理性的一種安全閥。應該說，如何使行政相對人既懂得以實體規則保護自己的合法權益，又學會運用程序規則不使自己的權利被侵犯、義務不被加重，在我們這樣一個重實體輕程序傳統的國家有著重要意義。
四、質量技術監督行政處罰程序立法現狀及存在的主要問題
在質量技術監督行政執法實踐中，《行政處罰法》及在其基礎上制訂的《技術監督行政案件辦理程序的規定》、《技術監督行政案件現場處罰規定》等明確的處罰程序也存在著瑕疵，具體條文操作性不強，賦予行政機關自由裁量權過大，主要表現在：
（一）現行的技術監督行政程序為技術監督部門自定，沒有人大機關規定的程序
在現有的技術監督行政程序法律規則中，沒有全國人大及其常委會通過法律規定的行政程序，均是由技術監督機關自行設定的。由行政機關自己設定行政程序必然導致以下后果：其一，行政程序中約束行政機關的規則很少；其二，行政程序法為行政相對方設定的程序繁瑣、重疊；其三，行政程序之間容易產生不協調、不一致的現象；其四，行政程序的透明度低；其五，在時效問題上，對相對方要求很嚴，而對行政機關的限制很少。
（二）行政程序制度和規則中體現民主精神的內容不多
技術監督行政程序法中體現現代民主法治精神的行政程序制度和規則還相當少。比如，聽證制度目前還只適用于重大的行政處罰等有限的行政領域。另外，回避制度、信息公開制度、告知制度等現代行政程序的基本制度也還沒有普遍建立起來。
（三）關于告知程序的方式、時間未作規定
《技術監督行政案件辦理程序的規定》第24條規定：“案件審理組織經集體審議后，提出案件處理意見。案件審理組織應當將處理意見告知行政相對人，說明作出處理意見的事實、理由及依據，并告知行政相對人依法享有的權利。”在方式上，條款只是明確了行政機關告知的義務，但是行政機關如何告知則無明文規定。是書面告知還是口頭告知，或者是采取電話告知還是采取其他方式，從條款來看似乎都是允許的。對告知的時間未作規定，執法機關可自由決定告知時間，不利于保護行政相對人的合法權利。
（四）關于行政案件調查結束后，承辦人員提交審理的期限未作規定
《技術監督行政案件辦理程序的規定》第22條規定：“案件調查結束后，承辦人員應當將調查結果和有關證據材料，提交技術監督行政部門審理。”但是，對承辦人員提交行政部門審理的時間沒有規定，這種無期限限制的規定是不合理的。
（五）關于聽證程序的規定不完善
沒有關于聽證記錄排斥原則的規定。《技術監督行政案件聽證工作規則》第十八條規定：“聽證結束后，審委會辦公室應當將《聽證筆錄》和案件有關材料一并提交案件審理委員會主任委員、副主任委員，按照《技術監督行政案件審理工作規則》進行審議。”該條規定了經過聽證后仍按一般程序作出決定，而無關于根據聽證記錄作出相應決定的規定。完整、連續、合理的羈束性程序規范的欠缺，嚴重影響了對行政相對人實體權利的保障。
（六）行政程序剛性不強，缺乏應有的權威性
規定行政程序主要是為了控制行政權力。由于行政權是一種極有擴張性、侵略性、并且很難控制的權力，因此，要想利用行政程序去有效地控制它，就必須使行政程序具有較強的剛性和權威性。具體地說，要使行政程序具有不容違反、不容隨意變更的強制性的法律效力。如果行政行為違反了法定程序，就應使它無條件地歸于無效，并且應當根據情況追究有關行政主體的法律責任。我國行政程序法存在的一個明顯缺陷就是強制性不夠，行政程序法律規范普遍缺乏應用的權威性。在這種情況下，法律所規定的行政程序更多的只是一種擺設，難以有效發揮控制行政權、保護相對人權益的作用。
五、完善質量技術監督行政處罰自由裁量權的程序法律機制
到目前為止，我國還沒有制定法典形式的行政程序法，但建國以來，尤其是黨的十一屆三中全會以來，已經在不少法律中規定了行政程序規范。這些規定首先體現在憲法上。我國憲法第2條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事物，管理經濟和文化事業，管理社會事物。”這一規定是行政程序法律參與原則的憲法依據。憲法第33條第2款規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”這一規定是行政程序法律公正原則的憲法依據。憲法第27條第1款規定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。”這一規定為行政程序法律的效率原則提供了憲法依據。憲法第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這一規定為建立行政程序的聽證制度奠定了憲法基礎。憲法第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴，控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”這一規定是行政程序法律參與原則和復審原則的憲法依據。1989年頒布的《行政訴訟法》將符合法定程序作為具體行政行為是否合法的三大條件之一，大大推進了理論與實務界對行政程序法的關注。
對我國法律、法規中關于行政程序法律的規定進行分析，可以看出，1990年以來，我國行政程序立法發展很快，越來越多的關于行政行為的法律、法規在制訂時注意到了程序方面的規范。特別是，我國已經有了幾部主要規定行政程序的法律、法規。如1990年10月起施行的《行政訴訟法》，1991年1月起施行的《行政復議條例》（后為1999年10月起施行的《行政復議法》所取代）；1995年1月起施行的《國家賠償法》中的行政賠償部分；1996年10月起施行的《行政處罰法》等。除了《行政訴訟法》總體上屬于訴訟程序法，其中部分內容屬于行政程序法以外，其他幾部法律均以規定行政程序法律為主，分別規定了我國行政領域的幾大程序：行政處罰程序、行政賠償程序和行政復議程序，使我國行政程序法的發展向前推進了一大步，但仍存在許多不足。
為了制約行政主體濫用行政處罰自由裁量權，應建立健全多元化的控制機制，在法律程序上進一步對行政處罰自由裁量權進行監控。借鑒別國經驗，結合我國實際情況，控制質量技術監督行政處罰自由裁量權的程序機制，應完善下列制度：
（一）信息公開制度
信息公開又稱信息自由，是指凡涉及到相對人權利、義務的行政信息資料，除法律規定應予保密的以外，有關機構應依法向社會公開，任何公民或組織均可依法查閱或復制，這是行政公開原則的重要體現和必要保障。美國約翰遜總統在1996年7月4日簽署情報自由法時發表的聲明中指出：“這個源于我們所信仰的一個重要原則，在國家安全許可的范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好的運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益。”信息公開制度有利于防止腐敗，它具有將政府置于公眾監督之下的重要制度保障，它是防止和糾正不正之風的靈丹妙藥。我國的法律法規尚無對信息公開作統一的、明確的、詳細的規定。但有關法律已作了部分規定，如《行政處罰法》第4條規定，對違法行為給予行政處罰的規定，必須予以公布，未經公布的規定，不得作為行政處罰的依據。
信息公開制度公開了行政主體據以作出行政處罰的相關材料，使公眾知曉哪些是行政主體該做的，哪些是不該做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。從而有利于公眾行使和實現自己的權利，有利于扼制自由裁量權的濫用。
（二）告知制度
告知制度要求了行政主體告知信息的義務。它是行政機關在作出影響行政相對人權利和義務的決定之前或之后，將有關事項通知或告訴行政相對人的制度。其基本內涵是：行政機關采取行政措施必須向行政相對人說明事實上或法律上的以及行使自由裁量權的理由；行政機關如駁回當事人申請的行為或限制公民權利及自由范圍的行為時，均應詳附理由；行政機關應給予當事人獲取調查證據的結果及表示意見的機會；行政機關應特地告知所有利害關系人并且在作出允許當事人申訴的決定時，必須告知當事人可以申訴及申訴的方法；此制度有利于增強行政主體自身的自控自律功能，克服恣意擅斷。這是一項基本的行政程序制度，該制度要求當行政機關作出行政處罰決定時，應當告知行政相對人行政處罰決定的內容，并說明其事實根據和法律依據。
（三）表明身份制度
表明身份制度是指行政主體及其執法人員在實施行政行為之前，要向相對一方當事人出示執法證明或授權令，是表明自己享有進行某種行政行為的職權或權利的程序。這一制度對控制行政處罰自由裁量權而言，它可以通過行政主體及其工作人員自覺公開其身份的方式使相對人免受不法侵犯，防止他超越職權、濫用職權。同時，這一制度還為行政回避制度的建立奠定基礎。
（四）行政教示制度
行政教示制度是指行政主體在進行某項行政行為之前、之后、之中對行政相對人享有哪些權利、承擔哪些義務，如何行使有關權利、履行有關義務以及其他有關事項，負有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導的義務，若行政主體沒有履行該項義務而遭受損害，則應承擔相應的法律責任的程序制度。行政教示制度的具體內容至少應包括教示主體、教示時間、教示方式、教示不當的法律后果等幾個方面的內容。在教示的方式上，由于教示是一種靈活的程序行為，口頭或書面的方式都可完成。但具體選擇哪一種方式，要結合當時的主客觀情況，作出最有利于相對人、最能達到教示目的選擇。教示的時間，可以根據教示的不同內容和行政程序的不同階段，在行政行為之前、之中、之后進行。
（五）行政行為說明理由制度
行政行為說明理由制度是指行政主體在作出對行政相對人合法權產生不利影響的行政行為時，除法律有特別規定外，必須向行政相對人說明其作出該行政行為的事實因素、法律依據以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益、形勢、習慣等因素。行政主體在作出行政處罰決定時，應向相對人說明行為的合法性和合理性的理由。前者包括說明行為合法性理由的事實依據和法律依據；后者包括說明行政主體正當行使行政處罰自由裁量權的依據，如政策形式、公共利益、慣例、公理等。這一制度的具體內容至少應包括：適用范圍，說明理由的時間、方式、內容、質量要求，說明理由之瑕疵及其后果等幾個方面的內容。
行政行為說明理由制度要求行政主體在作出對相對人行政處罰決定之時，必須給以合法、合理的解釋，以達到以理服人的目的。它可以迫使行政主體更加公正地行使行政自由裁量權，避免恣意行政，損害相對人的合法權益。
（六）聽證制度
聽政制度作為體現行政處罰公開、公平、民主的一種程序制度，已成為現代行政程序法的核心制度，這種制度對于規范行政處罰自由裁量權具有重要意義。在聽證過程中，通過控、辯雙方展示證據、相互質證和辯論，有利于發現案件的真實情況，使行政處罰自由裁量權的運用奠定在真實情況的基礎之上，促進行政處罰決定的相對合理性。因為聽證制度的根本性質就在于公民運用這些程序上的參與權利，進行“自衛”或“抵御”，以抵抗行政機關的違法或不當行政處罰行為，并縮小其與行政機關法律地位不平等所造成的巨大反差。
（七）時效制度
時效制度是指規定行政處罰行為開始或結束的時間以及與此相關的法律后果的程序制度。其核心內容是法律對行政處罰行為的實施所規定的各種時間上的限制，行政行為只有遵守法定的時限規定，才能產生預期的法律后果。
（八）質量技術監督機構內部監督制度
除了行政復議機關的監督外，要強化執法責任制。行政執法責任制的核心是責任追究，不僅要追究違法行政的責任，也要追究行政不當的責任，不能因為行政不當不屬于違法就不予追究。規范質量技術監督行政處罰自由裁量權，同時要靠行政機關內部操作來解決。質量技術監督機構可在內部建立一定的慣例作法，以一定規章或規范性文件的形式確定本行政機關在行政處罰中具體應考慮的一些因素以及這些因素的具體標準。《行政處罰法》第四條規定的基本因素有“違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度”，質量技術監督機構可根據上述基本因素、各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評定的方式來確定一個可操作的有關本單位行政處罰的標準，這樣，不僅便于執法人員操作，也便于實現本單位行政的統一；質量技術監督機構還可以形成一個公開行政處罰案件的制度，以優秀的行政處罰案例約束本單位的執法行為，起到教育和警示的作用。
此外，職能分離制度、合議制度、行政救濟制度等都能對行政處罰自由裁量權的濫用起著一定程度的控制作用。
上述各種制度將從不同的角度、在不同的環節上對控制質量技術監督行政處罰自由裁量權發揮作用。但任何一種法律制度都不能單槍匹馬、孤軍奮戰，控制質量技術監督行政處罰自由裁量權的程序機制應是一個有機統一的整體，各種制度應互相配合，方能達到有效控制之目的。這些程序權益一旦轉化為行政相對人的行為，將匯合成巨大的力量，以抗衡行政處罰自由裁量權的濫用，從而增強行政主體的自律意識，正確行使行政處罰自由裁量權。
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