[ 宋天明 ]——(2004-7-30) / 已閱9590次
登記機關應當充分保障當事人的合法權利
山西 宋天明
登記機關在我國很多，主要有企業登記機關，事業單位登記機關，社會團體登記機關，民辦非企業單位登記機關等，他們都屬于確定主體資格性質的登記。另外還有礦產資源登記，房產所有權登記，動產、不動產抵押物登記等，屬于對物的登記。比較而言，其中企業登記機關為歷史最長、登記制度最完善、登記業務量最大、涉及的法規最多、最具有代表性。
我國企業登記機關是各級工商行政管理機關，國務院授權的職能之一是：核準申請人從事經營活動，確認企業法人資格，并頒發營業執照。登記機關執行的主要法律、行政法規有：《中華人民共和國個人獨資企業法》、《中華人民共和國合伙企業法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國中外合資經營企業法》、《中華人民共和國中外合作經營企業法》、《中華人民共和國外資企業法》、《中華人民共和國公司登記管理條例》、《中華人民共和國企業法人登記管理條例》、《中華人民共和國中外合資經營企業法實施條例》、《中華人民共和國合伙企業登記管理辦法》、《中華人民共和國外資企業法實施細則》等。各級登記機關認真執行國家法律法規，依法行政，維護社會經濟秩序起到重要的作用。同時運用登記職能促進企業改革、改制及調整產業結構也有重大貢獻。但目前存在一個普遍地、沒有引起足夠重視的問題是：如何充分保障當事人的合法權利。
一、 民事權利是憲法賦予的，而不是登記機關恩賜的。
登記機關必須首先樹立一個正確的觀念：民事權利是憲法賦予的，而不是登記機關恩賜的。登記機關的職能是根據當事人從事經營活動的要求，對申請登記的事項予以確認并頒發證件。申請登記的事項（企業名稱、住所、法定代表人、企業類型、經營范圍、注冊資本、股東及出資額、經營期限等）基本都屬于當事人的權利，在不違反法律法規的原則下都應當登記確認。不是登記機關讓你做什么你就做什么，不讓你做什么，你就不能做什么。登記機關讓你怎么做你就怎么做，不讓你怎么做你就不能怎么做。登記機關的職能與行政審批機關有所不同，既不屬于資源配置，也不屬于條件資格認定。世界各國一般都不把登記注冊行為列入行政許可。雖然我國新出臺的《行政許可法》將其列入行政許可范圍之內，但登記機關應當有一個清醒的認識，即：登記行為不是許可不許可的問題，只要當事人的申請要求不違反法律規定，登記機關必須依法確認。因此，登記注冊事項應當由當事人確定，登記機關只具有否決權，對違法的要求、違法的申請予以否決。這就是民主法制國家的一個基本原則，對于民事權利“法無禁止即可為”。
登記機關還必須時刻有一種自我警戒的觀念。因為登記機關及其工作人員每一言每一行都受行政法的嚴格制約。法律規定你做什么，說什么，你必須按規定的程序做，按規定的要求說。不允許不作為，也不允許違反程序作為。你對當事人的申請說“不”，必有法律法規依據。言行既出必有法律依據，這就是公權行使“法無授權不得為”的原則。
本屆政府是親民政府，特別強調以人為本。因此登記機關工作人員更應該尊重當事人的權利，更應該規范自己的執法行為，做一個真正的人民公務員。
二、 當事人的合法權利不能得到充分保障的事例
登記機關行使登記職能，很多方面忽視當事人的合法權利，甚至于限制、扼殺了當事人的合法權利。綜合起來有以下幾種類型：
1、任意設置前置行政審批事項
《中華人民共和國公司法》明確規定：“法律、行政法規對設立公司規定必須報經審批的，在公司登記前依法辦理審批手續�！薄肮镜慕洜I范圍中屬于法律、行政法規限制的項目，應當依法經過批準”。但登記機關在執行這一法律條款時，任意擴大范圍，對任何機關、任何部門出臺的前置審批一律執行。保護了違法的行政審批的設定，阻礙、抵制行政審批制度改革的進行，給違法設立行政審批機關帶來不正當利益，給當事人的合法權利設置重重障礙和阻力，提高企業設立成本，惡化投資環境，降低政府工作效率。
登記機關為什么這樣要求呢？分析有三方面的原因：第一、條件越復雜、要求越高、越不好辦，顯示權力的價值越高，可能帶來的私利就越大。第二、近十年來，市場經濟體制還不夠完善，社會經濟監管漏洞較多，因此惡性事故頻繁。凡出現惡性事故必追究登記機關工作人員的責任，使得登記機關工作人員普遍存在恐懼心理，如履薄冰。因此，采取“寧左勿右”的態度，寧可多要十件決不漏掉一件。你說你的改革開放，創造優良環境，我說我的嚴加管理，嚴把準入關。出了問題，檢察院拿我是問，卻不管你改革開放不改革開放。檢察院紀檢委辦案子只要粘上邊兒的，都往里裝，不管你主客觀情況，不管是否主要因素，越是基層越倒霉。第三、輿論導向使得登記機關工作人員只有把嚴格條件放在首位，不可能考慮當事人的合法權利是否得到保障�？ㄗ∧悖k不成，沒有人追究責任。一旦疏漏，出問題就抓住不放。例如，某市工商行政管理局規定：開辦洗車行必須提交“節水辦”的批準文件；有限責任公司向外投資，必須提交該公司股東會決議；室內裝飾裝修必須提交資質證；開辦汽車修理行必須提交汽車修理行業協會的批準文件；外地投資者必須提交流動人員暫住證等等。這些土規定都是法律法規以外的規定，是尋租的結果。
2、“格式文本”束縛當事人的自主權利
登記機關在實施登記注冊行為時，必然會使用國家統一設定的注冊登記申請書等格式文本，這是為了規范統一，是有利于當事人規范登記注冊行為的。但各地登記機關除此之外還擅自設定了許許多多、各式各樣的格式文本。例如：股東會決議，董事會決議，公司章程，股權傳讓協議，租房合同等。這些文本原本是由于很多群眾不會寫而設立的服務性參考文本，出自為人民群眾服務的意圖是好的，也是需要的。但近年來逐漸將這些服務性參考文本演變為強制性的格式文本，不符合格式文本成為否定登記的主要情況，當前因此而被否定的占到百分之八十之多。
例如：某省工商局規定公司章程中必須載明股東住所和身份證號碼，不載明的不予受理。這種讓你苦笑不得的要求竟能長期維持下去，真是不可想象。難道股東搬家或更換身份證還必須股東會決議修改章程不成！中國人習慣于服從，沒有人向登記機關質詢為什么。
某市工商局規定股東會必須稱“屆”，股權轉讓更換股東就叫“換屆”。你提交的股東會決議，如果不稱“第幾屆”股東會決議，便不予受理。如此一個高層次登記機關也會出現這樣的笑話。股東會與公司同在，公司不解散股東會永遠存在，股東的權力可以繼承世襲，沒有任期問題。所以股東會不應當稱為屆。有屆必有期，無期不稱屆。正確的稱法應當是：第一次股東會可稱為“創立大會”或“第一次股東會”，今后的股東會應當稱“某某年度股東會”（例會），或“某某年臨時股東會”，“某某年第二次臨時股東會”等。稱“屆”本身就是一個錯誤，已經足以反映登記機關水平之低下，更不應當以這種錯誤的東西強制別人套用。
公司章程是各地登記機關普遍采用的格式文本，申請人根本無需認真對待，填空白即可。如果某一企業真想認真地、慎重地制定一個好的章程，登記機關一定認為不符合要求，必定讓你拿回去重新修改，直至按照他們的格式文本填寫方可。多說一句不行，少說一句不行，不想要的話不寫不行，想規定的內容不允許你寫。執法監督機關如果不信，可到登記機關查閱檔案，所有的公司章程千篇一律，不管大公司、小公司都一樣。外行的領導們估計不知道這些情況，也不會想到我們國家會是這樣的一個國家。公司章程本是股東共同約定的，具有自我約束力的文件，充分體現當事人的自主權力。登記機關在審查章程時只應當把握《公司法》規定的必要條款和是否含有違反其它法律規定的內容，不應當干涉股東自愿約定的其他內容。股東愿意制定的細一些，則可多寫，愿意簡單一些，則可少寫。當前各地登記機關普遍要求公司章程要寫十幾章七十多條。不符合他們規定的格式文本章程，不予受理�！豆痉ā芬幎ㄕ鲁虘斴d明的事項，共十項。既沒有規定必須按次序，也沒有規定不能合并。例如，第四項“股東的姓名或者名稱”與第六項“股東的出資方式和出資額”完全可以合并寫成一條，既清楚又簡潔。但登記機關死搬硬套的要求必須寫成兩章�！豆痉ā芬幎ㄕ鲁虘斴d明的除這十項外，還規定有一項：“股東認為需要規定的其他事項”。這里應當強調的是“股東”，是“股東認為需要規定的事項”，而不是登記機關認為應當規定的事項。登記機關的工作人員往往熟視無睹，自覺不自覺地行使其“當然主人”的角色，把當事人看作是仆人：“我說你怎么寫，你就怎么寫”。甚至于對當事人自己寫的章程看都不愿看一眼，只要不是他們規定的格式文本，就一言以蔽之“不行！”。《公司法》規定章程應載明的第八個事項是：“公司的機構及其產生辦法、職權、議事規則”。這一事項可以寫得很多，是整個章程中包含內容最多、最長的一項，其基本內容《公司法》中都有規定。如果不愿意重復《公司法》已有的規定，可以以一句話來概括：“公司的機構及其產生辦法、職權、議事規則按照《公司法》的有關規定執行�！边@種寫法應當說也是符合要求的，既簡單又明確、合法，不應當否定。但現在沒有一個登記機關認為這樣寫是可以受理、通過的。
上述所謂的格式文本既不是登記機關集體研究經批準下發執行的正式文件，又不是中國文體經典格式。絕大部分是處、科長擬定的極不正規的想當然的格式，錯誤百出，經不起推敲。或者將某書上刊登的參考范本拿來當作格式文本。
三、 整頓隊伍，糾正觀念，選拔培養高素質的公務員擔任登記注冊官
尊重當事人的權利與依法行政，歸根結底是需要高素質的國家公務員擔任登記注冊官。登記注冊是業務性很強的一項工作，并不是任何人都可以勝任的。登記注冊官員應當具有下列素質：具有本科以上文化基礎學歷，且具有一定的法學基礎、經濟學基礎和企業管理學基礎。目前各級登記機關工作人員尚不具備這樣的素質，當務之急是培養在職登記注冊工作人員，使其把尊重當事人的權力放在整頓隊伍的首要位置，其次是系統的培訓法學知識，嚴格的考核考試，或許可亡羊補牢。
最可怕的是，當前沒有一個領導人認為尊重當事人的權利是一個嚴肅的問題。中國百姓習慣于任人宰割，人家說不行就不行，按照人家說的改，沒有一點自己的權利意識。注冊登記官員的思想是，只要能找出你一點毛病，就說明我水平高。他把別人都看的沒有他水平高，同時卻又要求別人都是法學專家，不允許有一點錯誤。登記機關的圖章蓋得不清楚（例如營業執照、名稱核準通知書），他們不以為然，別人的圖章蓋的有一點不清就絕對不行。他們自己核定的經營范圍，錯誤百出、標點不分，可是要求你章程上寫的不能有一點錯誤。審查章程不是審查實質內容，而是當起語文老師改字、改詞。一份好好的材料，他給你瞎改亂畫的一塌糊涂，你不按照他的改就不給你登記。這種肆意踐踏當事人權利的行為屢見不鮮。不整頓隊伍，不糾正觀念，老百姓不會認為政府是自己的政府，不會認為改革開放有成效，不會認為治理腐敗是真的。
二OO四年六月十五日
