[ 宋成元 ]——(2004-9-8) / 已閱15722次
談現代司法理念與審判監督
宋成元
一、 現行審判監督機制存在的缺陷
（一）監督主體和方式的多元化，消弱了裁判的權威性和效力
審判監督與審判監督程序是兩個不同的概念。審判監督的含義、內容和范圍比審判監督程序要廣泛得多。根據憲法和訴訟法的規定，法院的審判活動，除了法院內部監督外，還存在黨委、人大的個案監督、檢察機關的個案監督。法院內部的監督包括法院院長的監督、上級法院對下級法院的監督和本院自身的監督，以及對檢察機關抗訴案件的監督。僅就上級法院對下級法院的審判監督而言，其審判監督的任務，也并非僅僅通過審判監督程序來實現，還包括了依照第二審程序審理案件，依照死刑程序復核、核準案件，以及通過司法解釋、批復、總結審判經驗教訓等方式進行業務指導等。各種監督主體通過受理申訴，以不同的方式對法院作出的裁判進行監督。這樣，一方面，監督者從不同的角度和觀點評判生效裁判，看法不一，容易發生爭議，往往造成久監不決，使裁判的權威和效力得不到體現和落實。就目前而言，司法的法律監督體系是復雜的。如果把司法狹義地理解為法院審判的話，那么，法律監督體系還是完備的：上有上級法院的審判監督（二審，指令再審或者提審），下有當事人的制約（上訴、請求抗訴、申請再審）；前有檢察院的專門監督（抗訴），后有當地黨委的監督（召開公檢法聯席會討論案件）、人大的工作監督（質詢、評議、審查工作報告）；內有本級院長的監督（提起監督程序），外有群眾輿論監督。上下前后內外的監督不可謂不周全，然為何依然不公？關鍵在于上述監督形式各有一定弊端，使之沒有形成一股合力。如一審法官為了最大限度降低上訴發改率，往往就某些疑難案件逐級向庭長、院長、乃至上級法院請示匯報，其結果自然使院長、上級法院的監督流于形式；再如由于檢察院對一個判決是否抗訴往往規定了嚴格的條件，按照司法實踐中的說法，沒有120%的把握，就不要抗訴，這就導致專門法律監督機關的監督能力大大削弱。而人大對法院的一般工作監督由于太過宏觀，往往是按年初的工作計劃，由法院先寫好工作報告，再給人大審查。這種監督往往浮于表面，沒有深入其實質。由此可見，盡管監督之網看起來相當嚴密，但在實際操作中并未得到很好執行，致使錯案冤案層出不窮而并不能得到有效避免。
（二）當事人申請通道不暢，弱化了當事人的申請再審權
訴訟法對當事人的申訴或申請再審的條件作了些規定，但總的看來，這些規定不夠具體明確，缺乏可操作性，法律規定的寬泛表面上似乎為當事人申請再審創造了比較有利的條件，實際上當事人的訴訟權利卻受到了相當大的限制。因為按照法律規定，法院、檢察院均無須征得當事人同意即可依職權啟動再審程序（檢察院抗訴的，法院應當再審）。而當事人啟動再審程序的前提是，提交申請再審材料須經法院審查決定立案或經檢察院審查決定提起抗訴。當事人形式上作為再審啟動的主體，其實完全依附于法、檢兩家。這樣，當事人能否能進入再審具有偶然性和盲目性，而法院和檢察院對能否進入再審和進行抗訴具有很大的裁量機動權。
（三）啟動再審程序的隨意性，動搖了司法裁判的穩定性
首先，提起再審的條件過于原則。三大訴訟法規定了法院院長對本院生效裁判提請審判委員會決定再審的條件是認為原判確有錯誤，上級法院指令下級法院再審的條件也是認為原判確有錯誤，但確有錯誤的內涵是什么？是指刑訴法第204條、民訴法第179條及行政訴訟法第63條規定的幾種情形還是法官的酌定情形？未經法院的再審審理，如何認定確有錯誤？如果在再審前的審查階段就認定了確有錯誤，是否存在先定后審的問題？這些都沒有明確規定，很容易造成隨意監督。其次，啟動再審程序沒有時效和次數的限制。現行刑事訴訟法對當事人申請再審的期限和次數均未作限制，民訴法第182條、最高院關于執行行政訴訟法解釋第73條對當事人申請再審時效限定為裁判生效后兩年內提出，但法院、檢察院依職權提起再審不受此限。同時，按照最高院有關司法解釋規定，民事案件經再審維持原判的當事人不得申請再審。這種對申請再審時效次數的限制性規定，一是不完整（意味著未維持原判的仍可繼續申請），二是法院、檢察院不受此限。這樣，當事人可以反復提出申訴或通過法院、檢察院來提出申請再審，再審程序可以無數次地被啟動，使二年時效限制性規定流于形式。再次，再審管轄不明，難以終審。我國的訴訟法雖規定當事人對生效裁判不服，有權選擇原審法院或上一級法院申請再審。但最高人民法院的有關司法解釋又賦予上級法院選擇原審法院審理，實際上限制了當事人的選擇權，致使絕大多數案件都回到原審法院審理，上級法院提審的情況少之又少。申請再審的案件又由原審法院審理，當事人多有不信任的心態。同時，交原一審法院再審的案件，還可能會出現新一輪的上訴、申請再審的局面，事實上形成對兩審終審制的巨大沖擊。
（四）再審審理程序混同于一、二審程序，影響法院的權威和法律的嚴肅性
對再審案件的審理適用何種程序，三大訴訟法的規定是一致的，即生效裁判是一審作出的，按一審審理，原生效裁判是二審作出的，按二審程序審理。這種籠統的規定顯然未能體現再審的特點，且不符合再審審判的實際情況。因為再審程序在審理對象、裁判方式等方面與一、二審程序是有諸多不同的，將兩者簡單的混同而不對再審程序作特殊規定，使得法院在審理再審案件時無所適從。
二、審判監督制度的重構
（一）建議取消部分再審啟動權
建議修改憲法及三大訴訟法，取消人大和人民檢察院對個案的監督權，取消上級人民法院及本院院長對再審程序的啟動權，將再審請求權完全交還給當事人。人民法院對當事人的申訴認為符合法律規定的條件的，予以立案審理。
（二）建立界定機制
針對部分當事人濫用申訴權、無理纏訴等情況，堅持提起再審的標準，建立科學的界定機制，變無限申訴為有限申訴。規定嚴格的再審程序啟動的立案標準，如當事人必須擁有充分確鑿的證據能夠證明原審認定事實不清，或證據不足，或審判程序違法等事項，人民法院才能立案，對案件進行再審，否則，不予立案。
（三）實行復查時限制度
對申訴案件復查，規定必須在收到當事人申請后三個月內復查完畢，參照審判流程管理辦法，由庭長對復查案件采用催促限期辦結、辦案超期預警等措施，進行動態管理，加強對復查全過程的有效監督。
（四）提起再審和再審審判權應由上一級法院統一行使
由上一級法院統一行使提起再審和再審審判權具有以下優點：首先，有利于發揮審判監督的職能作用。原審法院自我監督，監督者和被監督者處于同一業務水平層次，無從保證再審審判一定比原審審判更加正確，從而在實踐中也就不可避免地出現將正確的案件改錯的現象。正是在這些因素下，由原審法院對自己作出的生效裁判進行監督，其監督的職能作用不可能得到充分體現。相反，由上一級法院對原審法院作出的生效裁判行使審判監督權力，不僅可以破除原審法院因自我監督、自我否定而帶來的排斥心理，而且可以消除當地對案件審判的干擾和影響。同時，上一級法院在總體上有一支法律知識更為豐富、業務水平更為精深的法官隊伍，能夠更加客觀、公正地行使再審審判權。其次，有利于實現再審裁判的公信力。由上一級法院統一行使提起再審和再審審判權，能夠在保證審判監督機制有效運行的同時，由于上級法院對下級法院所固有的權威優勢，更容易使當事人產生信服感，從而有利于實現再審裁判的公信力。這樣可以避免本院法官審理再審案件如糾正以往裁判，容易產生的“自己跟自己過不去”、“有損法院自身形象”、“容易影響與同事間的關系”等不正當現象，也可避免一、二審程序與再審程序的混雜。
（五）加大法律文書改革力度，增強司法裁判公信力
針對過去駁回申訴復查的法律文書說理過于簡單籠統的不足，認真探索法律文書改革，做到“三個加強”，即加強對當事人訴訟理由及請求的表述，加強對事實的分析認定，加強針對性和說理性，著重加強對事實和證據的合法性、關聯性、客觀性的論述，充分運用事實和適用法律進行嚴密論證，全面反映案件審查的全過程，使當事人真正贏得舒心、輸得甘心。
（六）建立動態監督體制
1、動態監督的基本理念。強化內部監督，促進公正執法，提高辦案質量，是內部監督制度設立的初衷，也是我們開展監督工作的指導思想。目前存在的紀檢監督和審判監督程序監督，是一種靜態的監督，作為事后監督手段，還應當允許其繼續存在并發揮相應作用。但是，監督應當從源頭上下功夫，這里有一個科學態度和科學方法問題。現在有一種傾向，對司法監督主要放在了實體裁判的結果上，忽視了對程序問題的監督，對如何從源頭上防止錯案的發生似乎重視不夠。應該看到，當前司法不公正主要是程序不公正，而且多數實體不公正也是由程序不公正導致的。司法公正就如同用秤稱東西，實體不公正說明這個具體物品沒有稱準，它影響的是個案。而程序不公正就等于秤的定盤星沒有定準，定盤星定不準，稱什么都不準，它破壞的是整個機制。監督實體事倍功半，只解決個案。監督程序解決的是機制問題，收事半功倍之效。因此，在加強對實體監督的同時，應當將監督的重點放在對程序的動態監督上。如果說要真正持續穩定地提高案件質量，確保司法公正，那就必須通過建立健全內部動態監督機制，對各審判庭辦理的案件實行動態跟蹤監督，通過監督，及時發現問題，查找原因，切實糾正問題，以有效提高案件辦理質量。這種對案件的督查，不是指導辦案，更不是干涉辦案，而是通過改革案件審理的方式，對案件的辦理情況進行動態的跟蹤監督。這種動態監督主要圍繞以下幾個方面的案件辦理情況進行：一是對案件的實體處理情況進行督查，也就是對實體法的執行情況進行檢查；二是對案件的各訴訟程序進行督查 ；三是對辦案紀律及文書制作情況進行督查。通過實施動態監督，盡可能實現案件辦理程序公正，盡可能減少錯案發生的機率，實現監督的規范化和制度化，進而借此實現法院管理的現代化。
2、動態監督的實施主體。筆者認為應設立“一委三部門”的機構作為動態監督的實施主體，一委是指案件質量管理委員會，三部門是指在院長領導下通過研究室、審判委員會辦公室、院長辦公室三個部門來開展工作。這一管理模式實際上是在現有法院內設機構框架內，對內設機構按職能性質進行分工和初步整合，是一種實行分類集中管理的過渡性模式。具體說來，案件質量管理委員會由一名副院長兼任主任，負責案件動態監督的決策、實施和最終對審判庭辦案質量的考評，其他三部門關于案件質量的監督工作由其負責指揮。研究室是案件質量監督的辦事機構，統一管理立案、審判、執行、審監、國家賠償等各環節的案件質量監控管理等程序性工作。審判委員會辦公室作為審判委員會的辦事機構，要發揮審判委員會的預審機構作用，負責將案件質量監督情況向審判委員會作匯報，通過審判委員會議事程序將動態監督落實到案件的實體處理上來。院長辦公室作為院長直接領導的綜合辦事機構，負責綜合文稿、協調、聯絡、秘書、全院性會務等必須由院長親自掌握的全局性綜合性管理工作，設立目的是將案件質量監督和審判研究的部門專門化，與研究室協調配合抓好案件質量監督工作，將案件監督的情況及時總結并服務于全院性工作。
3、對動態監督運作機制的初步構想
建立健全動態監督基礎網絡。筆者設想的動態監督基礎網絡包括三個方面的內容，一是改革確立能夠確保程序公正的科學審判方式，這是實施動態監督的基礎；二是必須創新案件審判流程管理方式，這是實施動態監督的載體；三是及時準確地收集審判運行信息，這是動態監督實施的手段。關于第一方面內容，是實施監督目的的極為重要的基礎性工作，動態監督的目的也就是通過審判方式改革的實施并對其實施有效監控從而實現程序公正，最終達到案件高質量審結的效果。關于第二方面的內容，關于審判流程的管理，應采取填寫辦案運行卡的方式，審判流程管理側重在審限管理上，對促進辦案效率的提高發揮了一定的功效，但是仍存在一些問題，主要表現在：其一是案件排期、審判過程監督管理未納入流程管理，其二是對影響辦案效率的有些環節尚未完全納入管理程序，如案件的移送、上訴和退卷等，其三是對案件質量的管理還存在很多薄弱環節，如對庭審質量、合議質量、裁判文書質量、卷宗質量、社會效果質量等還沒有完全納入案件流程管理的程序。因此，要在案件審判流程管理制度的內容和方式方法上創新，形成涵蓋案件審理全過程的效率控制和質量控制相結合的全方位審判管理新格局、新機制。關于第三方面的內容，不少法院已把計算機網絡技術應用到案件審判質量管理工作中，取得了很好的效果。審判質量管理具有具體性、重復性和程序規范性的特點，所以，適合應用計算機技術手段。從目前一些法院在案件審判流程管理中應用計算機程序的經驗，由于把案件從立案、審理、宣判、執行、歸檔全過程的每一個環節都輸入計算機，這就使辦案全過程在網絡上公開化，既便于各級領導隨時監督管理，又便于各審理環節相互監督促進。同時，由于計算機設定的程序是上一個環節工作沒有輸入就不能進入下一個工作環節，這一方面使案件審理程序更加科學有序，另一方面也把案件審理全過程置于不講情面、不會通融的鐵面無私的計算機控制之下，從而制約審理工作中違反程序的隨意性現象，嚴格案件審理程序，從程序上保證案件的質量。
對辦案庭和辦案人員實施百分考核制。就目前各地法院的審判質量管理而言，雖有填寫辦案運行卡等管理措施，但并未落實到對審判業務庭和個人的政治目標考核和物質獎勵懲扣上來，這就顯得有些軟弱無力。為提高案件的辦案質量和效率，可以對案件數量、案件質量、審限期、信息報送、卷宗裝訂等各項審判指標進行量化考核。總分確定為一百分，根據各辦案庭實際再細化到案件實體處理結果和審判程序的每一方面。如在案件質量方面規定：上訴案件改判或按審判監督程序審理的案件，無論什么原因，只要改判的每件扣10分，相當于審理10件案件的獎勵分；每發回重審一件扣20分，等同于審理20件案件的獎勵分數。將錯案降到最小程度，將責任落到實處，改變過去以“匯報案情不全面或曾經向領導匯報過”的理由，而推卸審判人員自身責任的現象。再如卷宗質量和審限期方面規定：每月定期報結案件后，三日內按報結案件數量向內勤交齊卷宗，每延期一天，每本扣一分，堅決杜絕卷宗丟失現象。未按法定期限審結案件，每延期一天扣一分。期限既包括審限期，也包括各種訴訟文書和法律文書送達期限、上訴案件移送的法定期限等。這種考核方式能夠增強審判人員的責任感，提高辦案質量和效率。辦案工作評估的辦法，每名辦案人在案件結案后，要根據案件的具體情況，填寫案件考核登記表，對照案件的評估條件，進行自我評定檔次，并把自評結果報本庭室主管領導審定。案件質量評查組，負責對本院各合議庭審結的案件質量進行重點評查、抽樣評查或逐件評查，并負責對各業務部門申報的考核案件進行審核把關，對與業務部門意見不一致的案件，都要及時提請院領導決定提請審判委員會研究討論，并把考核結果定期向全院通報。
實施辦案質量預警制。在對往年辦案數據進行分析，并在初步探索辦案工作規律的基礎上設定預警標準。如：1、案件臨近審限期；2、法官有單方會見當事人行為；3、辦案人員未按期開庭；4、某業務庭一段時期的案件審結率下降，等等。預警標準還可以根據客觀條件的變化作相應修訂。對某項辦案指標達到或者超過了預警標準的，案件質量管理委員會將向相關辦案業務部門發出預警通知書并報分管院長。有關業務部門接到通知書后，及時組織調研，對預警的一些問題進行解剖，針對存在問題督促采取相應措施予以解決，并按期提交調查報告。
適當調整行政首長與審判組織的工作關系。在法院內部監督對于提高辦案效率、實現司法公正具有極其重要的作用。目前各級法院實施的法院內部監督，除了審級監督和院、庭長對案件辦理的行政監督以及立、審、執各環節的相互監督外，還主要有兩種形式，一種是以紀檢監察部門為監督實施主體，針對違反審判紀律行為和錯案責任追究而進行的紀律監督；另一種是審判監督庭通過審判監督程序對生效判決實施的法律監督。前者是各級黨政部門通用的監督形式，后者是針對我國目前審判水平較低較差的狀況而實施的特殊補救措施。不可否認，這兩種監督形式有其重要的作用，但是，因其屬于事后監督的局限，對于審判過程的監督顯得較為乏力，難以完全實現法院內部監督的目的。近年來，各地法院都在積極探索案件審理過程中的內部監督制度改革，推出諸如大立案、“三二一”審判機制等舉措，取得了一定成效，但這只是在審判業務范圍內的中間層次上進行的一些管理機制改革，并未觸及法院工作的整體管理模式。同時，這些自下而上的改革，也難以在更大范圍推廣適用。如何對案件實施有效的監督？筆者的建議是在案件辦理的事前、事中、事后均實行多渠道的動態監督，即對案件的立案、訴訟保全、排期、送達、開庭、結案等不同審理環節進行跟蹤監督、協調的綜合系統管理。行政監督方面，主管院長、庭長、質量管理委員會如何履行職責、開展工作，是理論和實踐中面臨的重要問題。筆者認為，搞好監督，必須分清院長、庭長、監察部門的審判職責、管理職責。依照法律規定，院長、庭長是具有雙重身份的人員。作為合議庭、審委會成員時，院長、庭長要依法履行其法律規定的審判職責，如擔任審判長、主持審委會等。作為管理者出現時，則須履行其管理、監督職責，如分配案件，組織合議庭，決定有關人員是否回避，審核法律文書與審判委員會、合議庭決定是否一致并簽發法律文書，監督審限，發現錯案提交審判委員會討論決定等。不少法院推行的充分發揮院、庭長對合議庭監督管理職能的方式，在目前法官素質總體水平不高的情況下，應該說有積極作用。但是，也要防止有人利用這種方式推卸責任，因為，院長在審批案件時，由于時間和精力有限，不可能做到逐一閱卷審核證據，如果僅憑承辦人匯報即作出決定，就有可能產生判斷失誤。有鑒于此，筆者認為應加大合議庭的職權和責任，適當減少院長簽發具體案件的范圍，這樣既增強辦案人員的責任心，又使院領導騰出更多的時間和精力加強管理。
充分發揮審判委員會辦事機構職能。目前的審判委員會會務工作，僅為會議通知和記錄工作。要真正發揮審判委員會辦公室的作用，應該將其作為一個預審機構對待，即對于擬報審判委員會討論的案件，首先要對合議庭意見進行分析，并通過閱卷審查等方法，提出對證據認定、適用法律、實體處理的建議，為審判委員會提供可靠的參考意見，將審判庭對案件的審理與審判委員會對案件處理的最終決策很好的結合起來。對于少量疑難案件，可以參照醫院會診制度，把各庭室辦案經驗豐富和水平較高的法官集中起來，成立兼職的疑難案件咨詢中心，對審判業務庭和基層法院審判過程中遇到的疑難問題進行專門研究并提供科學的參考性意見。
（七）弱化外部對法院審判活動的不良牽制，強化內部監督機制，為杜絕審判工作中出現的各類腐敗現象奠定堅實的基礎
一是改革法院的人事和財政體制。將省高院的主要負責人由地方黨委或人事部門推薦改由最高人民法院院黨組推薦，實行省級一下法院的主要負責人由省法院院黨組推薦的辦法。下級法院的主要負責人應主要從上級法院的工作成績突出的優秀人才中選拔任用，下級法院中的優秀法官任職一定期限后，如上級法院法官職位空缺，可選拔到上級法院任職，逐漸完善實施全國法院系統的人才上下流動工程。實行上級法院對下級法院的垂直領導與業務指導相結合，逐漸淡化地方黨委、人大、政府對法院司法權的影響。創造條件，盡快實現由國務院集中向最高院進行撥款，再由最高院根據實情向地方法院撥款，以供應法院的各項支出，保障法院正常工作的開展。以從財政角度減少或徹底避免地方政府對法院的牽制。充分發揮中央政權對地方司法審判權支配作用和主導作用，以維護國家法制和司法權的有機統一。二是建議取消相關的庭室設置，如刑庭、民庭、行政庭等，將有審判資格的法官集中起來在法院內部設置一個審判大隊。法官的審判業務不分刑、民、行政等，而是實行抽簽分案制。案件立案以后，在開庭前一日由法官進行抽簽，以確定合議庭成員或獨任審判員的人選。對該人選要求保密，直至案件開庭前一個小時才由后勤人員正式將開庭時間、地點等情況通知合議庭成員或獨任審判員，以最大限度地防止法官與當事人之間在開庭前不良交往行為的發生。三是建議建立法官腐敗懲治委員會。法官腐敗懲治委員會的主要職責是嚴懲腐敗法官。只要發現法官在案件審理中有違法亂紀行為，就對其毫不客氣，堅決將其開出法官隊伍，情節嚴重者將其送交司法機關嚴懲。做到從根源上杜絕法官腐敗現象的發生。從機制中讓法官們感到自身生活條件的優越，自身職業來之不易，棄之可惜，又感到腐敗行為后果的嚴重性，即使出現審判中較輕微的不公行為，也將會身敗名裂，在社會公眾之間失去信用力。四是將法官審理案件的透明度放到最大，讓公眾有充分的機會去評案說法。各地法院與當地主要新聞媒體建立固定的聯系。爭取將法官審理的每一件案件的庭審過程均錄下來（不公開審理的除外），在當地新聞媒體上進行報道，使整個訴訟活動的情況家喻戶曉。只有這樣，才能杜絕法官的暗箱操作，防止法官與當事人之間做“桌下文章”。只有這樣，人民法官的威信才能提高上去，當事人對法官的無端猜疑才會越來越少，法官腐敗也越來越沒有了其得以滋生的土壤。
（作者：山東省東營市墾利縣人民法院刑庭副庭長 郵編：257500 電話：0546－2524253）
