[ 叢廣林 ]——(2004-9-10) / 已閱18760次
業主自治法律問題研究
作者：青島大學法學院、山東德衡律師事務所律師 叢廣林
[內容摘要] 業主自治，是指在物業管理區域內的全體業主，基于建筑物區分所有權，依據法律、法規的規定，根據民主的原則建立自治組織、確立自治規范、自我管理本區域內的物業管理活動的一種基層治理模式。近年來，業主自治在實踐中顯現出來的問題日益突出，業主自治糾紛逐年呈上升趨勢，嚴重的影響了社會的安定。筆者認為，立法上的缺失、業主民主參與意識的淡漠以及信息障礙是引發業主自治糾紛的主要原因。為此，加強立法，建立有效的法律救濟手段以及提高業主的自治能力和參與意識是預防和解決這類糾紛的有效措施。
[關鍵詞]：物業管理 業主自治 業主自治糾紛
自1994年建設部頒布《城市新建住宅小區物業管理辦法》以來，物業管理制度在我國大部分城市和地區逐漸建立起來，但由此產生的物業糾紛也呈現出上升的趨勢。為此法律界人士開始關注物業管理中的法律問題。建筑物區分所有權、物業合同的性質、業主委員會的法律地位、車庫的歸屬、小區內發生的刑事案件和民事侵權案件的責任歸屬等問題一時間成為學術界和實務界爭論的熱點和難點。一些學者與此相關的專著和學術論文相繼出版、發表，物業管理法律問題的研究也逐漸向縱深方向發展。但筆者注意到，在眾多的物業管理問題研究中，系統的涉及業主自治法律問題的研究卻不多，尤其是在業主自治糾紛的解決上，在法律和實踐中都顯得十分乏力，從而成為近年來影響社會安定的不穩定因素之一。為此，筆者試圖從業主自治的角度，對業主自治權利體系、業主自治糾紛的類型、業主自治制度缺陷以及對業主自治法律救濟途徑等方面的問題闡述自己的觀點，以望與同仁交流與切磋。
一、 業主自治的涵義與權利體系
（一） 業主自治的涵義
業主自治，是指在物業管理區域內的全體業主，基于建筑物區分所有權，依據法律、法規的規定，根據民主的原則建立自治組織、確立自治規范、自我管理本區域內的物業管理活動的一種基層治理模式。
業主自治是從私法自治衍生出來、借鑒公法自治模式產生的一種新類型的特殊自治。所謂私法自治，亦稱意思自治，是指民事法律關系的設立、變更和消滅，均取決于當事人自己的意思，原則上國家不作干預，只有在當事人之間發生糾紛不能通過協商解決時，國家才以仲裁者的身份出面予以裁決。私法自治的實質，就是由平等的當事人通過協商決定相互間的權利義務關系。所謂公法自治，是與“他治”對稱，是相對于國家權力而言的。從字義上理解，自治就是自己治理自己，從本質上說，自治就是自治主體依法自我設權、自我約束、自我管理、自我服務、自我發展和自我實現，其實質是自治主體對自治權的設置和自治權的行使。公法自治的形式有多種，如地方自治、民族區域自治、特區自治、基層社會民主自治等。之所以說業主自治是一種特殊的私法自治，是因為它既具有私法自治的特點，同時又借鑒了公法自治的模式，具有特殊性。這種特殊性主要體現在以下幾個方面：
首先，業主自治是基于建筑物區分所有權而產生。物業管理最早是在19世紀伴隨著多層建筑和比較集中的居住小區的出現而發展起來。多層建筑或居住小區的共用部位和共用設施的產權由多個區分所有權人共有，但各區分所有權人的要求各異，從而導致各種糾紛發生。為了統一意見、便于管理，業主組成管理團體委托或者自我對小區共用的部位和共用設施設備的維護、公共環境、公共秩序等事項進行自治管理，保證物業的合理使用，使業主有一個良好的生活居住環境。
其次，業主自治借鑒了國家管理的模式，將所有權和管理權分離。隨著社會的發展，西方憲政國家的管理模式逐漸向社會滲透，在私法領域開始借鑒公法的管理模式，例如公司的股東大會、董事會、監事會即借鑒國家立法權、行政權、司法權分立的模式設立，盧梭的“社會契約論”同樣也適用小規模的社會群體的管理。業主自治也正是借鑒這種理論和模式建立起來，無論是自主型物業管理還是委托型的物業管理，都是將物業區域的管理權委托給一個團體組織行使，其區別僅僅在于是委托給非業主的獨立的專業的物業管理企業管理還是委托給業主通過民主選舉產生的業主執行機構管理，但其本質都是所有權和管理權發生分離。
再次，業主自治具有公益性。業主行使自治權的目的是為了維護其居住的小區的公共利益。這種公共性決定了自治權的設定與行使必須以保障和增進物業區域內的公益為目標，不得以業主自治權的設定者和行使者的私利為目標。可以說，業主自治權的公益性，是業主自治不同于私法自治的根本特征。
（二）業主自治的權利體系
業主自治的主體是實行自治的全體業主，業主自治的組織是業主大會和業主委員會；自治所遵循的基本原則是民主原則；自治的事項是有關物業管理區域內的物業管理活動；業主自治的核心內容包括對業主委員會的民主選舉以及對物業管理區域內的物業管理活動的民主決策、民主管理和民主監督。
從法學的角度來看，在業主自治法律關系中，權利主體主要包括業主、業主大會和業主委員會，業主自治實質就是保障以上權利主體的相關自治權的實現。在業主自治這一制度框架下，業主、業主大會和業主委員會分別處于不同的法律地位，從而也就分別享有不同的權利，也分別承擔不同的義務。
業主的自治權是最基礎性、最根本性的權利，沒有業主的自治權，就不會有業主自治，當然也就不會產生業主大會和業主委員會。根據我國國務院頒布的《物業管理條例》及相關規章、地方性法規的規定，業主所享有的自治權主要包括：（1）接受服務權，根據物業服務合同的約定，接受物業管理企業提供的服務權；（2）提議權（請求權），有權提議召開業主大會會議，就物業管理的有關事項提出建議的權利；（3）投票權，業主有權參加業主大會會議，根據其所購買的物業享有投票權；（4）選舉權和被選舉權，有權選舉和被選舉為業主委員會委員的權利；（5）監督權，對業主委員會的工作、物業管理企業的物業服務合同履行情況、物業共用部位公用設施的使用、物業共用部位、公用設施專項維修資金的使用和管理享有監督權；（6）知情權，對物業共用部位、公用設施和相關場地的使用情況的知情權；（7）法律、法規規定的其他權利。
業主大會是是業主行使自治權的最基本的組織形式，是最高的權力機構，他由物業管理區域內的全體業主組成。業主大會的職責主要包括：（1）制定物業管理自治性規范權，包括制定、修改《業主公約》和《業主大會議事規則》；（2）選舉、更換業主委員會委員的權利；（3）選聘、解聘物業管理企業的權利；（4）重要事項的決定權，涉及業主利益的重要事項，例如，決定專項維修資金的使用、續籌方案、物業共用部位、公用設施的使用、有關本物業區域內的涉及公共利益的訴訟等重大事項；（5）監督權，有權監督業主委員會的工作、專項維修資金的使用和續籌的實施；（6）法律、法規和《業主大會議事規則》規定的其他職責。
業主委員會是業主大會的執行機構，其主要職責包括：（1）召集權，召集業主大會并報告物業管理的實施情況；（2）代表權，代表業主與業主大會選聘的物業管理企業簽訂物業服務合同；（3）監督權，監督業主履行《業主公約》約定的義務以及監督、協助物業管理企業履行物業服務合同的約定義務；（4）業主大會賦予的其他職責。
二、我國業主自治糾紛與業主自治制度缺陷分析
（一）業主自治糾紛的類型
自1994年我國實施物業管理已經走過了10個年頭。在這10年中，業主自治伴隨著層層阻礙正步履艱難的向前推進，業主維權的事例不斷的見諸報端與互聯網，深圳，北京、南京、青島等地與業主自治有關的糾紛層出不窮，并逐年呈上升趨勢，筆者歸納了一下，從業主自治組織的設立、運行到業主的自我管理，有關業主自治的糾紛主要包括以下幾種類型：
1、開發商或物業公司操縱業主委員會引發的業主與業主委員會之間的糾紛
這類案件在業主自治糾紛中最為普遍且矛盾最為突出。主要表現為，開發商或者其選聘的物業公司在籌備首次業主大會時，推薦對其有利的業主擔任業主委員會委員，并在選票的設計和具體運作程序上，幕后操縱首屆業主委員會的選舉及換屆選舉，以便在決定物業區域內的一些重大事項時，易于控制，由此引發大部分業主的不滿。因此，業主自發聯名要求罷免開發商或物業公司操縱選舉的業主委員會并自行選舉產生新的業主委員會的事件屢屢發生。這類糾紛隨著業主民主意識逐漸覺醒和對自身利益以及小區整體利益的關注而日益尖銳。但是由于立法上的缺失以及大部分業主的信息障礙，業主要擺脫開發商或物業公司的操縱十分困難。另一方面，自發選舉產生的業主委員會的合法性往往又不能得到有關政府部門的備案確認，使得業主自治處于尷尬境地。
2、業主自治活動運行過程中發生的糾紛
這類糾紛是指業主自治主體之間發生的，涉及業主在選舉或者決定重大事項的過程中的實體性和程序性問題而產生的爭議。主要包括選舉主體資格爭議和選舉效力的爭議，表現在業主身份的確認以及有的業主通過賄賂、虛假宣傳、偽造選票等不正當的手段獲取選票，從而引發部分業主對選舉程序的正當性和選舉結果的合法性提出異議。
3、業主在聘任、解聘物業公司或者要求自主治理的管理活動中引發的糾紛
這類糾紛其實包含著兩種截然不同的業主治理模式。一種是在業主委托物業公司提供物業服務的治理模式。在這種治理模式中，業主通過民主形式聘任或者解聘物業公司，在聘任、解聘過程中會涉及一些業主自治問題。這類糾紛雖然不完全發生在業主自治主體之間，但是與業主自治有密切關系，是業主行使自治權的重要表現。另一種治理模式是業主不委托物業公司，而是由自己直接實施物業管理，通常被稱之為自主型物業管理。我國臺灣地區的物業管理就是采用這種治理模式，我國目前在一些傳統和規模較小的小區也存在這種管理模式。值得注意的是，近年來，在新建小區內也出現了這樣的傾向，例如北京“金華園”小區業主、青島市“頤中花園”的業主在炒掉物業公司后，決定自主管理小區。著名的維權專家王海在媒體也發表觀點認為，廢除物業公司的壟斷，實行業主自主管理是大勢所趨。一時間，業主對小區能否自主管理引發眾多爭議。
4、業主或業主委員會與行政機關之間發生的糾紛
這一類案件近年來也呈上升趨勢，主要表現在業主或業主委員會對房地產行政主管部門的不作為或越權行為申請行政復議或者提起行政訴訟。主要包括備案不作為、越權干涉業主行使自治權的違法行為等。
（二）業主自治制度缺陷分析
在實踐中所出現的越來越多的業主自治糾紛，逐漸顯現出我國的業主自治制度所存在的一些缺陷，筆者認為這些缺陷主要包括幾下方面：
1、立法上的缺失
目前，有關物業管理方面的規范性文件包括：國務院于2003年頒布的《物業管理條例》，這是在物業管理方面最高層級的規范性文件；建設部發布的《業主大會規程》，其作為《物業管理條例》的配套文件，是迄今國家對業主自治運行程序的最為詳細的文件；除此以外，部分地方性法規和相應的配套文件對業主自治也有一些規定，例如《重慶市物業管理條例》和《重慶市業主自治機構管理辦法》等。以上的規范文件雖然對業主自治自組織的設立、運行等作了規定，但是筆者認為這些規定還是比較粗糙，在實踐中遇到的一些問題仍然不能得到解決。
首先，關于業主自治的基礎的建筑物區分所有權，至今缺少較高位階的法律規范；產權不明晰是導致業主自治權的最大障礙，由于缺乏相應的法律規定以及對共有產權邊界的信息不對稱，開發商基于利益驅使，很容易在早期控制業主的自治過程，這是發生上述第一類糾紛的根本原因所在。
其次，現行的法規對業主自治制度在實體和程序設計上存在瑕疵。如沒有規定業主身份確認制度，對業主委員會委員候選人的產生辦法不能充分體現民主，程序上的規定也過于籠統和模糊，不能解決實踐中存在的實際問題，諸如首次業主大大會的召集人、費用的承擔等等沒有具體作出規定。
再次，現行法律、法規對業主自治糾紛缺少必要的法律救濟手段。通常，權利法律救濟的途徑主要包括權力機關的救濟、行政機關的救濟、司法機關的救濟和其他救濟途徑（如仲裁、上訪）。但根據目前我國法規的規定，對業主自治權的救濟途徑規定的很模糊。實踐中發生業主自治糾紛時，由于業主自治不同于其他公法自治諸如村民自治，所以權力機關不會涉及業主自治糾紛；《物業管理條例》也沒有賦予行政機關裁決權、調解權，因此行政機關依據依法行政的原則，只能指導或根據投訴對糾紛進行處理；法院對業主自治糾紛也缺乏法律依據，如業主選舉糾紛既不屬于財產糾紛也不屬于人身糾紛，法院往往把這類業主內部自治案件拒之門外不予受理，使業主自治糾紛陷入一種法律救濟空白的困境。
2、業主自治意識淡漠與信息障礙
一方面，中國長期以來實行的福利分房機制，使業主們對自身利益以及共用部位和公用設施設備的維護、使用與管理還缺乏一種主人翁意識，本來老百姓的民主參與意識就很淡薄，再加上管理小區既勞心勞力又沒有報酬，業主們對小區的公共事務的淡漠就不足為怪。具備召開首次業主大會的條件，但卻無人牽頭；即使有人牽頭開會，業主們也不參加；就是把選票送到業主手里，業主們也不會認真閱讀材料，填寫意見，這些現象在物業管理中十分普遍。正是因為業主們的這種參與意識的淡漠才使得開發商和物業公司有機可乘、操縱選舉。
另一方面，業主行使自治權具有被動性，一個單元的業主互不相識，無人牽頭召集，缺乏一種有效的信息溝通方式，大部分業主的信息障礙是制約著業主不能充分行使業主自治權的一個重要原因。
三、完善我國業主自治制度和化解自治糾紛的對策
由于業主自治糾紛涉及一定物業的區域內全體業主的切身利益，并影響和每個業主的最基本的生活秩序和生活質量，因此，一旦業主自治糾紛發生，就會呈現出群體性、不安定性的特點，不但影響了區域內的業主的正常生活秩序，也會連鎖的引起一些其他的社會問題，對維護公共秩序和社會穩定具有很大的危害性。因此，完善我國的業主自治制度、通過有效的手段化解這類糾紛具有重要意義。筆者認為從現實中存在的問題出發，根據現實需要尋求完善的方案，應當從以下幾個方面入手：
（一）加強立法，擴大法律救濟途徑。
我國是成文法國家，法律制度的狀況對于實踐的影響十分巨大，立法的缺失是我國業主自治制度在實踐中無法展開的最主要的原因。
1、 盡快的出臺民法典。
目前《中華人民共和國民法（草案）》已經在社會公布，該草案第二編《物權法》第八章對建筑物區分所有權由專門的規定，這一法律的出臺將填補我國在建筑物區分所有權制度的空白，也將會使小區內的產權更加明晰，開發商為了小區內共有財產而去操縱業主自治的糾紛將不再發生。
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