[ 徐純志 ]——(2004-9-21) / 已閱15055次
法官職業化的現實思考
徐純志
序 言
依法治國建設社會主義法治國家是我國憲法確定的基本國策，它是推進我國政治體制改革的基本任務和目標。“徒法不足以自行”，真正的法治不僅要求立法的完善，還須有科學的司法體制相配套和卓越的司法隊伍作為實踐主體基礎。 在昔日，法律的機構之所以比較簡單，司法人員之所以不必須接受專門的訓練，究其原因，是社會生活相對比較簡單，所發生的案件或糾紛也就比較簡單，特別是在小農經濟的社會中，案件和糾紛所涉及的人和物絕大多數在當地，容易為社會大多數人所理解和調查，因此可以依據社會中普遍、習慣的行為規則作出判斷。 從國內外的歷史經驗來看，隨著社會分工、特別是市場經濟條件下的高度社會分工的發展，法律機構會發生一種趨勢性的變化，即法律的專門化。 法律的專門化包括法律機構和法律從業人員專門化。法官職業化也正是我國市場經濟的發展大環境下和依法治國基本方略確立的情形下根據法律從業人員專門化的趨勢而催生。法官職業化，最早見于最高人民法院2001年末的文件。 2002年7月，最高人民法院院長、首席大法官肖揚在全國法院隊伍建設上首次正式提出了“法官職業化建設”的新目標，明確了法官職業化建設是提高法官隊伍整體素質的重要途徑，標志著法官職業化建設將是今后相當長時期內人民法院隊伍建設的一條主線、工作重點和發展方向。 這是司法體制改革的必然要求和趨勢，標志著以法官制度改革為主導的司法體制改革首先在法院內部正式啟動。 法官職業化的進程將伴隨著法治進程向前推進。雖然，在當今世界上，法律職業化幾乎已經成為全球化的趨勢，我國的法治建設正好與這樣的世界性潮流同步。 但是，不能以此推導出我國就會按照這樣的進路順利地走下去，直至成功。由于諸多因素困繞，法官職業化建設將是一個伴隨著司法體制改革和法治建設而行的艱難的漫長的漸進過程。
法官職業化的難題
法官職業化，是相對于行政化、大眾化而言，是指法官以行使國家審判權為專門職業，并具備獨特的職業意識、職業技能、職業道德和職業地位。 反思歷史，我們沒有獨立的法律職業傳統。分析現實，我們對法律職業專門化問題缺乏認識。推進法官職業化進程困難重重。然而，查找歷史原因和反思現實是我們創建現代司法體制大廈的基石，只有正視歷史，面對現實，勇于創新，困難才能得已克服。
一、司法底蘊不足和司法絕對政治化的歷史沉痼讓當代法官走向職業化背負沉重
由于歷史和社會條件的原因，特別是中國幾千年崇尚“無訟”觀念、“和為貴”文化的影響并在人們思想中的潛移默化，司法行政合一的體制在中國延續數千年，行政官員兼司法官員，而行政官員并未經專門的法律訓練，一旦訟案發生，父母官們更多的是依據情理等道德理性和生活經驗斷案。政府歷來不太重視對法律專門人才的培養和使用，直至清政府終結而未有實質性改變。中國自清末（1904年）才出現專門的法學教育機構－直隸法政學堂，法政學堂僅限于在職官員的補課式法律培訓，這一使命與造就專門法律人才的旨趣相去甚遠。民國早期，法學教育受到重視，著名的私立朝陽法學院和私立東吳法學院就是這時期創辦的。這時期法學教育的興旺培養了大批司法人員。但當時政府認為法政教育的急劇膨脹會導致教育資源的不合理分配，從30年代始，政府開始限制法學教育，法學教育剛剛興旺又轉入低谷。 新中國成立后，宣布廢除“國民黨六法”以后,既沒有及時制定民刑法等實體法,也沒有及時制定民刑訴訟法等程序法。 司法工作在新的法律沒有發布以前，以黨的政策、人民政府和解放軍已發布的各種綱領、條例和決議作依據。 由于長期的法律空白，司法工作困難重重，社會生活秩序受到極大影響。對于當時的景況，毛澤東甚至批評“現在是和尚打傘，無法無天”。1952年進行的“司法改革”運動，更讓司法工作雪上加霜。約六千舊法律專業人員被清洗出司法隊伍，大量未受過專門法律訓練的被認為政治上可靠的人員被補充到司法隊伍中來，業務素質和專業水平大為下降。過分強調司法活動直接為政治和運動服務，結果往往釀成冤假錯案。一些不懂法的司法人員單純以過分的階級和政治感情辦案，出現刑訊逼供的違法現象，從而破壞了民主法制原則�！爱敺擅撾x經驗和學術積累而發生突變的時候，法律職業養成制度的基礎也就被徹底動搖了�！� 這是一個深刻的教訓。大法官祝銘山感慨：“現在大家反思歷史，認為當時將司法絕對政治化，不承認法律的繼承性，否認法律文化的發展延續性，是多么不合邏輯，它的負面效應影響了之后幾十年的法律建設�！� 當年的 “院系調整”，撤銷了大批法學院校，用 “政法教育”代替了傳統意義上的法學教育， 同樣給脆弱的司法軀體再加一棒。文革中 “砸爛公檢法”和所有政法院校全部被解散，大批法律人才包括法學教師和司法人員也消失了，政府斷案更多的是依據政治因素而非法律規定。在此后的多次政治運動中，司法工作和司法人員幾乎不履存在。1978年－1995年間，法學教育開始恢復并不斷擴大，到1995年，已有140所大學設有法律系（法學院），在校生約8萬人,教師約6000人。但是法律教育與法律職業分離的局面并未有實質性改善。
70年代末80年代初，各地司法機關的陸續恢復設置，由于法學教育的停滯，法律人才的缺乏和荒廢，司法機關面臨大量的人員缺口，采取了吸收軍轉干部、社會考干和調干的形式招錄了大量的不懂法的司法人員，雖然受到法學家的質疑， 但除此之外，在當時法律人才嚴重缺乏的歷史條件下可能法學家亦拿不出更好的辦法。此后逐漸法律專業的畢業生不斷充實到司法機關來，但吸收非法律人才進行法院的狀況一直持續到90年代中期后才逐漸消失。大量的非法律專業人員在審判崗位上邊學邊干，由于未受過系統的法學教育和審判技能訓練，大多 “摸著石頭過河”，憑著社會經驗辦案。
由于傳統法律文化糟粕、人治思想和司法行政合一傳統的長期影響，法律職業專門化的底蘊先天不足。更為嚴重的是，新政權在法律和司法專門人員的繼承性問題上，不是采取“揚棄”的方法，而是過分強調了司法的絕對政治化，全盤否定了本應繼承的合理的東西，導致法律、司法工作和司法專業人員的徹底斷層。社會主義的司法理論和法律職業要從零誕生并成長，就象步履蹣跚的孩子，經常跌倒或走彎路，每前進一步都非常艱難并負出沉重的代價�，F今剛發展僅二十余年，法律職業專門化和法官專業化的提出和推進，也算是當代法律人對法治進程的自覺，雖然為時不晚，但卻是任重而道遠。
二、法官職業化進程與制度制約
根據我國憲法和立法法、行政訴訟法等一系列法律規定，憲法中所規定的審判權是國家權，而非地方的權力，各級人民法院是國家的審判機關。但聯系我國的現行法院體制現狀可以推導出，目前的審判權是一種地方權力而不是中央權力。 雖然我國《憲法》和《人民法院組織法》均規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。但是，這一規定在司法實踐中卻由于得不到相應制度保障，實際已經名存實亡。我國現實中通行的是一種地方黨委領導、地方人大和上級司法機關監督指導、地方政府管理人、財、物的司法體制。 法院由同級黨委領導，法院的人事任免權、調動權由同級黨委主管，審判工作由同級人大監督，財權由同級政府“制約”。一句話，法院的幾乎一切包括上至院長下至法官的前途和命運均受制于地方黨政和人大機關。在人事制度上，如果沒有《法官法》和司法統考制度的制約，法院將還會不斷地被地方“硬塞”進非法律專業的法官。即便如此，現在很多地方還是給法院“安排”沒有法律背景的但被認為在政治上可靠的法院院長和其他工作人員，法院成了地方的人員接收站。不斷充斥進非法律專業人員將法官職業化的努力抵消殆盡。在物質建設上，法院建設和法官培訓深造需要獨立的經費預算，但地方財政預算的隨意性并沒有任何的制度制約，反而生出較多扯皮和掣肘。逐漸形成了地方富則法院強、地方窮則法院弱的格局，西部有些經濟落后地方法院基本辦公條件和法官工資均難以保障。 法院為了生存和運轉，院長成了到處找錢的“后勤保障官”，法院的各級法官也讓現實逼得平庸化和功利化，法官職業化建設讓法律人無奈地嘆息。由于受制于地方的體制原因，法院難以擺脫地方保護主義和地方行政執法的“糾纏”，法院陷入地方保護的“旋渦”難以自拔。特別是地市以下，很多地方黨政領導心目中的依法行政，則是“依法院行政”，“搞不墊”的行政上的麻煩事就要求法院出頭處理，法院無力抗衡，每每成了地方各項“中心工作”的急先鋒和擋箭牌。還有大大小小的行政執法、會議、考評、統計、檢查，法院已演變成地方的部門和附庸，法院院長在很大程度上已經演化為地方行政官員和社會活動家，真正專注于司法工作的精力則有限，法官和其他工作人員也受到相當程度的干擾。憲法規定的法院獨立的地位在基層實際已名存實亡。因此，法官職業化建設在基層更加舉步維艱。筆者認為，司法地方化是法官職業化進程的最大攔路石。
在制度層面上，另一個影響法官職業化的因素是法官的職級問題。《法官法》規定的法官等級并未與薪俸和法官水平相匹配。法官地位和薪俸高低仍是套用行政職級。導致收入微薄的法官對法官等級不以為然，反而強烈要求地方黨委組織部門盡快解決與薪俸掛鉤的法官行政職級問題。 行政職級決定著法官的地位和待遇。司法與行政不分，司法曲從于行政的現狀讓法官牢牢地受制于地方，這就是中國司法體制的現狀。時下流行的向地方黨委乞求落實行政級別的做法也是中國法官在制度困境下自救的最好方法，地方黨委或批或不批沒有統一的做法，全憑其酌定。 在有些地方，法院幾乎與地方黨政融為一體，法官自覺不自覺地與地方官員對比，誰又能相信一個基層法院的副院長與鄉鎮司法所長竟是平級而比公安派出所所長還要低一級呢？ 而法官明知這是趨向行政化背離法官職業化的想法和做法卻不得已而為之，但誰又能理解法官無奈的苦衷呢？
三、法官職業化進程與內部因素
1、法院審判管理行政化對法官職業化的影響
法官職業化的一個重要特征是法官獨立審判。世界上大多數國家的憲法都規定司法審判應保證獨立。憲法之所以規定保障審判獨立，是為了確保審判過程和結果公正。 然而，在我國，不但法官難以獨立，就連憲法明確規定的法院獨立行使審判權的制度也難以保障。由于我國傳統上實行以行政權為核心的管理模式，致使在構建我國司法體制時也沿用了行政化的體制，有的學者把這種現象稱之為司法權的行政“格式化”。 主要體現在法院內部審判工作機制運行的行政化和上、下級法院之間關系趨于行政化。
首先，在一個法院內部，普遍存在案件審批制度，法官承辦的案件的裁判文書要經庭長、主管院長層層審核簽發，有時院長、庭長未征求合議庭和獨任法官的意見而直接更改裁判文書內容，或者將自己的意見強加給合議庭和獨任法官。這種方式純粹是行政審批模式，不利于法官獨立思維和獨立責任意識的形成，反而造就了懶惰和不思學習的法官，阻礙了法官個體專業化的形成，同時，亦違背了司法親歷性的特點，有損司法公正。司法界早已認識到這種沒有法律規定但卻是我國法院普遍延用的審判實踐習慣弊多利少，已開展多年的審判方式改革還權于法官和合議庭的改革方向正繼續探索。然而，還權于法官和合議庭后，部分院長、庭長和法官均不習慣，院長、庭長擔憂目前法官的素質難以讓案件質量得到保證，而法官習慣了的依賴心理則難以轉換，不愿從“安樂窩”從走出來。同時，讓法官獨立辦案后院長、庭長如何對法官和合議庭進行有效指導和監督？是事前、事中還是事后監督？監督與干預的界限如何把握？在暫時找不出更好的方法時，有人甚至提出要回到審批制度的老路上去。 這也正是目前法院正思考和需要急切解決的問題。
其次，法律規定上下級法院和法官之間的是相互獨立的，它們的關系僅限于監督與被監督關系，而不同于行政模式的領導關系。這樣規定的制度初衷是保證當事人能得到更高層次法院和法官的審判程序救濟。然而，在司法實踐中卻走了樣，有漸傾行政化的趨勢。由于相當多法院將上級法院的發回重審和改判作為錯案追究標準和質量標準，導致初審法官為了“防患于未然”，逃避被追究責任的危險，不遺余力地請示、匯報，兩審法官“會審”初審，初審法官力圖使初審符合上訴審法官的意圖，并企圖使之為一個模子鑄出的“產品”。而二審法院對發回重審案件也有用內部函的形式將其意見強加給一審法院的情形。對“錯案”的簡單認識和隨意追究法官責任不但不符合訴訟規律，而且與現代司法理念和潮流格格不入。法官在斷案時將提心吊膽，擔驚受怕。正如丹寧勛爵所述“所有法官都應該能夠完全獨立地完成自己的工作，而不需擔驚受怕。決不能弄得法官一邊用顫抖的手指翻動法書，一邊自問，‘假如我這樣做，我要承擔賠償損害的責任嗎？’……只要法官真誠地相信他做的事情是在自己的司法權限之內，他就不應承擔法律責任。” 因此，一個法院內部審判管理的行政化和審級制度的行政化傾向將會無情地抹殺法官的獨立性，在一定程度上影響法官職業化進程。
2、現時法官素質對推進法官職業化的影響
對于我國法官素質，無論官方評論還是學界主流觀念都頗多微詞，均認為我國法官素質普遍不高。于是認為在中國實現司法獨立的主要障礙是法官不具備獨立行使審判權的基本素質。誠然，我國法官素質的確有待進一步提出。但離開一定的社會歷史條件和生產力水平來評價我國法官素質不高的結論是不客觀的。前面已談到，由于歷史原因，法律及法律職業的斷層和混亂達幾十年，社會主義的司法理論和法律職業真正發展僅二十余年。法律和法律職業要在這么短的時間內達到成熟是不可能的。從八十年代中期開始，法官在職培訓和學歷教育已得到重視并實施，近二十年來，法官素質有了很大提高。我國現有法官194990名，其中基層法院法官達148192名。 早在1992年全國法院法官的學歷水平就已超過2000年全國公務員的學歷水平。 但離法官職業化的目標還很遠。法律職業專門化和法官專業化的提出和推進，是當前社會發展的客觀需要，即便有諸多客觀原因造成我國法官的素質尚未達到理想程度，我們亦不能以此為借口而不對我們的法官素質進行反思和評判。當前，在職法官主要由調干、復員轉業軍人和法律專業畢業生組成，并以調干、復員軍人為骨干居多。特別在基層法院，法律科班出身的法官也是近十年逐漸充實到基層法院，尚未取代調干和復轉軍人法官成為骨干法官。調干、復轉軍人固然缺乏系統的理論功底，然而法律科班畢業生之知識結構和理論水平也難以令人樂觀。 筆者亦了解周邊法院部分法律專業畢業的法官，明顯感覺他們（她們）在法學院所學僅是法律的“皮毛”，且無法與司法工作“對接”，與真正的司法工作差距較遠，他們（她們）自己也旦言“在法學院所學根本無法運用于司法實踐”或者“兩者差距太遠”。正是應了美國法官所說的一句名言“法律的生命不在于邏輯，法律的生命在于經驗”。 在反思我們的法學教育與司法實踐脫節的同時，亦要反思法律畢業生能否通過司考后就立即被任命為法官，而不經過律師階段的磨練和經驗積累。然而，經過律師階段磨練的優秀律師又愿不愿放棄豐厚的收入做一個清貧的和社會地位不高的法官。筆者身為基層法院法官，對基層法院狀況比較了解，首先肯定基層法院法官的水平在不斷提高，但在廣大相對貧窮落后的西部地區，法官的素質并未得到根本性的改變，法官的地位和待遇以及惡劣的地理環境無法吸引和留住高素質法律人才，而大部分在職法官又由于本身先天理論素養欠缺而后天難補，不得不費力地支撐著繁重的審判任務。輔助人員的稀少又讓法官事無巨細分散了大量時間和精力干了本應是輔助人員應該干的瑣事。因此，造成法官特別的基層法官難有時間進行學習提高�；鶎臃ㄔ涸洪L也在為法院的生存和運轉費盡心力，在這樣的環境下追逐利益的思想逐漸形成并鞏固，法院看重的是法官辦理案件的數量和訴訟費收入，往往忽視或者不得不忽視法官法學理論素質的提高。因此，出現了以下現象：經驗型的人多，知識型的人少；重實踐的人多，輕理論提高的人少；單一型的人多，復合型的人少。不難看出，專業化和職業化在基層法院推進更加艱難和緩慢。
3、法院物質保障不到位對法官職業化的影響
目前我國法院經費由地方財政節制，地方財政的不均衡和政府領導的意志均直接影響法院經費并使其處于不穩定狀態。在西部地區經費不足是普遍事實。 辦公辦案經費不能保障，造成了法院和法官追逐利益的傾向日趨嚴重，法院和法官將自身本應神圣的地位和形象逐漸淡忘，功利化和庸俗化的形象逐漸顯現。法院的功利化和庸俗化表現在法院開發案源利用多結案收取訴訟費以補貼經費的不足并與地方打成一片尋求經費的支持等方面。法官的功利化和庸俗化表現在受法院整體目標的影響作為法院操作個體配合法院進行功利化和庸俗化的操作。最終司法形象和司法權威受到嚴重影響，也會造成司法保護不平等、正義質量不均的隱患。
培訓和學習經費的不足亦是影響法官職業化的重要因素。我國法官本來先天就有法律知識和司法經驗缺失的缺陷，但在歷史造成法律人才斷層條件下不得已當上了法官，承擔了難以承擔的重任，就應在司法實踐中不斷的學習充電以彌補先天的不足并等待國家培養高級法律人才前來替換。然而，培訓和學習經費的不足讓現職法官的辦案水平難以提高。筆者為法官，身有體會，法官的水平要提高，不缺司法實踐－因為天天辦案，主要要提高法學理論水平，且主要靠培訓和自學。不論是培訓和自學均要有豐富的法律資料，法院辦公辦案經費緊缺導致法院無錢購置和更新法律圖書資料， 而法官微薄的工資尚難以養家糊口 ，更無錢購置學習資料。不學習的法官絕對不是合格的法官，但是，又如何能為難只擁有有限幾本法書而收入不高的法官一定要有很高的司法水平呢？社會在對司法不公進行拼擊的同時，又有誰去深研造成法官司法水平不高的深層次原因并為法官鼓與呼呢？
法官職業化的路徑選擇
高素質的專家型法官才能稱得上職業化的法官，要達到專家型法官程度不是短時間能解決的，但要順利地推進，卻應對改革的路徑慎重選擇。筆者認為只有解決好以下幾個問題才能讓法官職業化順利前行。
一、 解決司法地方化問題
前文已論述，司法地方化是法官職業化最大的障礙，司法地方化使各級法院的人事、物資、財政等方面受制于并依賴于同級政府和黨委，使法院和法官在審判中不得不考慮和顧及地方利益，是造成地方保護主義的最根本原因，同時也是導致法院和法官庸俗化、功利化、工具化乃至司法腐敗的主要原因。地方對法院人事的主管更多的考慮地方和政治因素，疏于考慮法官專業因素；而對法院物質和財政的節制更多地考慮地方財力及法院與其他行政機關的平衡并以行政為中心的因素，不會過多考慮法院和法官的特殊需要。法院和法官在上述三大命脈被地方節制的情況下，在推進法官職業化方面很難有大的作為。只要解決了司法地方化這一首要制度性障礙，還司法權國家屬性的真實面目， 司法體制的諸多問題將迎刃而解，法官職業化亦會順利推進。目前司法界有多種改革方案， 筆者比較贊同兩級產生體制，即全國人大產生最高法院和高級法院及其法官，司法經費由中央財政保障。省級人大產生中級法院和基層法院及其法官，司法經費由省級財政保障。同時規定中級以下法院經費保障標準，避免各省財政狀況造成各省法院和法官經費和待遇不均，造成對法院、法官及其司法質量的影響。
二、先讓法官成為精英再隆其地位和待遇，還是先隆其地位和待遇再要求法官成為精英
法官職業化的成功標志是法官均是全社會最精英最精通法律的專門人才。我國目前法官素質普遍不高尚達不到這樣的標準已是各方共識，然而在短期內不可能將現有法官均培訓為專家型精英法官，即使對現職法官進行長期培訓，相當部分法官由于“先天不足”也不可能被培養成專家型法官。現在的司法改革設想均普遍認為要吸納社會高級法律人才加入法官隊伍，以逐漸替換不勝任的現職法官。然而，在我國，當前法官還不是一個充滿誘惑和備受人們敬重、羨慕的職業。法官的經濟待遇和政治待遇長期得不到解決，加上工作任務重，壓力大，嚴重影響了法官的工作積極性和法官隊伍的穩定。法官職業不但不能吸引高級法律人才，反而高素質法官已在逐漸流失。一些法院已經發出了法官出現斷層的危險警告。 法官地位和待遇低吸納不了高級法律人才，而司法界提出給法官提高地位和待遇的請求又被有關方面甚至社會以目前法官素質尚不具備高薪高位的條件而被駁回。是先使法官成為高級法律人才再隆其地位和待遇？還是先隆地位和待遇再要求法官成為高級法律人才？這是一個悖論，也是司法體制改革各方爭論的焦點和難點。最好的辦法是兩者同時具備同時實施。實踐證明，兩者同時具備并實施已不可能，必須在誰先誰后的問題上進行選擇。筆者慎重權衡后認為，必須以隆法官地位和待遇為先，如不先隆法官地位和待遇則沒有理由淘汰現職非專家型法官，只有法官地位和待遇被逐漸提升到足以吸納社會高級法律人才的程度，在邊吸納社會法律精英的過程中順理成章地逐漸淘汰現職非專家型法官。當然，改革是要付出代價的，先隆了法官地位和待遇則會引起社會公眾和其他行業的不滿，可以逐步提高并做了配套措施的實施和宣傳，陣痛是短暫的。同時有利于在職法官對增加自身職業的尊榮感，有利于防止司法腐敗。最高法院近幾年的改革思想和措施也正是朝這個方向考慮的，如加強對現職法官的培訓，努力提高現職法官水平，同時準備推行法官與法院其他工作人員的分類管理。就法官助理制度而言，就是要將人數較多的現職法官分離出素質和水平相對稍差的一部分做法官助理，精減法官數量，造就少而精的法官隊伍為提高法官地位和待遇做準備。做這樣的準備是必要的，但要考慮實施法官助理制度的同時必須提升精英法官的地位和待遇，否則，經過精減后的精英法官隊伍不但不穩定，而且無法吸納補充社會高級法律人才，法官將出現斷層。
三、解決審判管理行政化問題
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