[ 潘志恒 ]——(2004-9-29) / 已閱25199次
傳統國際法的規范范圍，對國家來說僅包括規范國家的中央政府行為，而把國家內部的各級地方政府的行為排除在國際法的規范范圍之外。與此不同，WTO規范體系的規范范圍，不僅包括國家中央政府的行為，而且包括地方各級政府的行為。“入世議定書”第二條A款第3項規定：“中國地方各級政府的地方法規、規章及其他措施應符合在《WTO協定》和本議定書中所承擔的義務。”
傳統國際法的規范范圍，一般僅包括國家的行政行為。對國家的立法行為，雖然存在著“國家的立法必須不違反其所承擔的國際義務”的國際法原則，但并未直接規范國家的立法行為。而WTO規范體系的規范范圍不僅包括中央政府的行政行為，而且包括中央政府以及地方各級政府的立法行為。“入世議定書”第二條C款2項規定：“……并且在其法律、法規或其他措施在該刊公布之后，應在此類措施實施之前提供一段可向有關主管機關提出意見的合理時間……。”這實際上對國家的立法行為提出了兩項要求：其一為事前公示，其二為賦予相關人以異議權和建議權。象這樣直接規范國內立法行為的規定，在傳統國際法體系中是不可能有的。
更有甚者，WTO規范體系，對完全屬于國家主權行為的國家司法行為也直接做出規定。“入世議定書”第二條D款不僅對國內司法審查機構的建立以及司法審查的原則做出規定，而且對當事人的訴訟權利都直接做出規定，這在傳統的國際法體系中是不可想象的③。
3、與傳統國際法相比，WTO規范體系的規范方法也有顯著的不同。
傳統的國際法規范各國國家行為的方法主要有三種：一是同意，即必須經主權國家的同意，國際法才對該國發生規范效力；二是信義，即對其同意的國際法規范，國家必須憑信義來執行；三是報復，即對違約和失信等違反國際法的行為，主要是靠各國的報復行動來互相制約④。雖然有著國際法院等國際爭端解決機構，但其調整、解決國際爭端的作用并不顯著。因此，國際法的規范方法更多地表現出自愿性的特征。與此不同，WTO規范體系的規范方法更多地表現出強制性的特征。
首先，WTO規范體系的規范方法是將WTO的規范，直接適用于成員國（方）的國內（境內）的全部管轄區域，而不需再經過任何國內的審核、批準或其他國內立法程序（例如，“入世議定書”第二條A款1項規定：“《WTO協定》和本議定書的規定應適用于中國的全部關稅領土……。”）。
其次，通過“貿易政策審議機制”，WTO對成員國執行WTO規范的情況直接進行監督⑤。“貿易政策審議機制”是WTO首創和特有的。它使得成員國（方）的國（境）內貿易政策成為國際組織的審核對象，它迫使成員國（方）在制訂和施行貿易政策時，必須考慮符合WTO的規范，必須考慮能否通過WTO對其的貿易政策的審議，從而大大加強了WTO規范的強制效力。
最后，通過爭端解決機制保證WTO規范體系的切實施行。WTO的爭端解決機制是迄今為止所有國際爭端解決機制中最有效、最具強制力的爭端解決機制。在受理范圍上，它不僅包括違規之訴，而且包括非違規之訴，甚至還包括所謂的情勢之訴；在爭端解決的管轄上，它是絕對強制性的，即一切涉及WTO實體協議的爭端都必須由WTO爭端解決機制處理；就爭端解決效力來說，授權交叉報復的多邊制裁制度，保證了最后裁決的履行⑥。所有這些，對保證WTO規范體系的施行起到了重要作用。
綜上所述，無論在規范對象上，還是在規范范圍上，抑或是在規范方法上，WTO規范體系與傳統國際法大不相同，都表現出明顯的特殊性。WTO規范體系的這些特殊性，增強了WTO規范體系的強制性，迫使WTO的參加國必須承接WTO規范體系對國內政治、經濟、法律等制度的沖擊，必須應對WTO規范體系對調整和變革國內政治、經濟、法律等制度所提出的挑戰。這既是“入世問題”的由來，也是解決“入世問題”的必由之路。
二、入世對我國行政法律制度的沖擊
入世對我國行政法律制度的沖擊是多方面的，歸納起來，主要表現在如下三個方面：
1、入世對我國行政法制建設的價值取向的沖擊。
價值取向問題，是指有關目的、依據、原則和評價標準的問題。由于WTO的規范體系是依據市場經濟的原則而構建的，而我國的行政法制建設在很長一段時間內卻是為計劃經濟服務的，這就不可避免地導致了WTO規范體系與我國行政法律體系在價值取向上的不一致。因此，入世對我國行政法律制度的沖擊，首先表現在對行政法制建設的價值取向的沖擊！行政法制建設的價值取向包括四個方面：一是政府行政地位的價值取向；二是政府行政依據的價值取向；三是政府行政指導思想的價值取向；四是政府行政評價標準的價值取向。我國的行政法制建設在這四個方面的價值取向上都與WTO規范體系的價值取向大相徑庭，因此，入世必然對這些價值取向造成了強烈的沖擊！
首先，就政府的行政地位而言，由于在計劃經濟體制下，政府既是計劃的制定者，又是實施計劃的組織者，還是計劃執行結果的享有者和承擔者，因此，政府自始至終處于中心地位，扮演最重要的角色。在政府行政地位的價值取向上，無疑是以政府為中心的。雖然我國現已轉為建設社會主義的市場經濟階段，政府的職能和作用已經發生并正在發生根本的轉變，但以政府為中心的價值取向卻遠遠沒有消除。普通百姓心目中仍深埋著政府萬能的觀念，以致于無論什么事情都要找政府解決；政府行政官員中更彌漫著政府中心的觀念，以致于一談到規范市場、整治市場便興致勃勃、干勁十足，而一談到服務市場、由市場調節，便別別扭扭，一百個不愿意。如上所述，WTO規范體系是依據市場經濟的原則而構建的，它的政府行政地位的價值取向是以市場為中心，政府服務于市場。也就是我們現在經常所說的“小政府，大社會”。以市場為中心的價值取向，對以政府為中心的價值取向的沖擊，是入世帶來的第一個價值取向的沖擊！
其次，就政府的行政依據而言，我國有幾千年的封建歷史，封建社會的官本位思想的殘余還或多或少地存留在現代中國人的頭腦中。而建國后計劃經濟體制，不但沒有消除，反而更助長了權力本位思想的泛濫。加上我國長期不重視行政法律制度建設，許多行政法律、法規長期處于空白狀態，所有這些使我國在政府行政依據的價值取向上往往傾向于官本位，而不是法本位。所謂“官大一級壓死人”，就是這種價值取向的真實寫照。而以權謀私、貪污腐化的眾多案例，正是這種價值取向的結果。而WTO規范體系在行政依據的價值取向上，卻是傾向于法本位的。所謂法本位，既包括法律優位，即：行政行為不得違反法律，否則必須承擔法律責任；也包括法律保留，即：行政行為必須有法律授權的依據，沒有法律依據，不得為行政行為。只有堅持法本位，權力才能受到制約，行政行為才能受到規范，秉公行政才能成為可能。法本位對權力本位的沖擊，是入世帶來的第二個價值取向的沖擊。
第三，就政府的行政指導思想而言，我國幾千年的封建社會將行政稱為“牧民”，即將民眾作為管理和控制的對象，因此，其行政指導思想必然是以控制和管理為目標。即使在計劃經濟時代，由于制訂計劃和組織實施計劃都要求有較強的管理控制手段，因此，行政指導思想也必然要堅持管控為主。這種以管控為主的行政指導思想至今還占據我國相當一部分行政官員之頭腦。而WTO規范體系在行政指導思想的價值取向上卻是以服務為主的，這種服務，既包括服務于市場，也包括服務于行政相對人。所謂服務政府、責任政府，即是這個價值取向的結果。以服務為主的行政指導思想對以管控為主的行政指導思想的沖擊，是入世帶來的第三個價值取向的沖擊。
第四，就政府行政的評價標準而言，在計劃經濟體制下，政府行政的主要目的之一是完成國家計劃，與此相適應的行政評價標準必然是“效率”。效率高的行政就是好行政，這是當時不爭的事實。至于公平理念，在我國既缺乏歷史傳統，在當時又不具備現實環境。我國幾千年的封建社會，是等級森嚴、身份分明的不平等社會，在那樣的社會中既不存在公平的事實，也不可能產生現代的公平理念。即使在計劃經濟時代，由于強調階級斗爭，人被劃分為不同的階級，各階級又享受不同的待遇，地主階級的子女，即使本人無任何過錯，也被剝奪了上大學、招工、招干的權利。而這種不公平在當時恰恰被社會認為是公平的。因此，現代的公平理念在當時根本不可能存在，更不用說成為行政的評價標準了。而WTO規范體系對行政的評價標準卻是公平、正義。凡是違反公平、正義原則的行政，即使再有效率，都不是好的行政，非但不是好的行政，并且還要接受司法審查，甚至受到法律制裁。以公平正義為評價標準對以效率為評價標準的沖擊，是入世帶來的第四個價值取向的沖擊。
2、入世對我國行政法律關系的沖擊。
這里所謂行政法律關系，主要是指行政主體與行政相對人之間的法律關系。入世對行政法律關系的沖擊主要表現在如下兩個方面：
①入世對我國行政主體權力范圍的沖擊：行政主體的權力范圍急劇縮小，行政相對人的行政參與權急劇擴大。
入世前，我國行政主體的權力范圍是十分巨大的，既包括產業政策的制訂，又包括外貿管理，還包括外匯管制。入世后，WTO規范體系要求將應由市場調節的全部事宜交還市場調節，這就意味著我國行政主體的權力范圍在極短的時間內要急劇縮小，由此產生的問題，不但包括政府結構、職能和行政方式的調整，而且還包括市場機制的培育、規范和完善。因此，入世對我國行政主體權力范圍的沖擊，是對我國行政法律關系沖擊中最主要的沖擊。
與此同時，入世卻大大擴大了我國行政相對人的行政參與權。WTO規范體系中的透明度原則，實際上賦予行政相對人十分寬泛的行政知情權；而有關必須提供向主管機關提出意見的合理時間的規定，實際上賦予行政相對人行政異議權和行政建議權。所有這些，無疑擴大了行政相對人的行政參與權，同時也有效地制約了行政主體的行政權力。
②入世對行政主體的行政方法的沖擊——從消極的不得侵犯行政相對人的合法權利到積極的保護行政相對人的合法權利。
入世前，我國對行政主體行政方法的制約，主要集中于不得侵犯相對人合法權利上（如行政訴訟法有關案件受理范圍的規定，幾乎全部是侵權案）。入世后，消極的、不侵犯行政相對人的合法權利的要求已經成了行政方法的最低要求，而積極地保護行政相對人的合法權利，如尊重行政相對人的參與權，保護行政相對人的財產權以及維護行政相對人的機會均等的市場準入條件等等，便成了行政方法的正常的基本要求。這就要求行政相對人的權利救濟手段必須大大擴大。除了保證行政相對人的知情權外⑦，對行政相對人的異議權、建議權、提請注意權等監督權也必須給予切實的保證，同時，對行政行為申請司法審查的權利也必須切實保證⑧。所有這些，對行政主體的行政方法無疑將產生強烈的沖擊。
3、入世對我國行政法律體系的沖擊。
入世對我國行政法律體系的沖擊來自WTO法律規范對成員國法律體系所提出的統一性、完善性和一致性的要求，換句話說，入世對我國行政法律體系的沖擊，就是對我國行政法律體系不統一、不完善以及與WTO規范體系的不一致的狀況的沖擊。下面分別予以闡述：
①入世對我國行政法律體系的不統一狀況的沖擊。
我國行政法律體系不統一狀況可分為兩種情況，一種是合法的不統一，一種是非法的不統一。所謂合法的不統一，是指由法律明文授權地方立法機構可以依據實際情況，對法律和行政法規做出變通規定，而產生的不統一。如立法法第六十六條規定民族自治地方的人民代表大會可以制定自治條例，自治條例可以依照當地的民族特點，對法律和行政法規做出變通規定。由于立法并沒有把國家承擔的國際條約義務列入禁止變通規定的法律清單中，從理論上說，就可能存在合法的法律不統一狀況；所謂非法的不統一，是指地方立法機關或行政立法機關，為了保護地方利益，制訂與國家法律、法規不一致、甚至相抵觸的地方性法規或規定，而在一段時間內未被發現、未被糾正的。這種情況在我國不但存在，而且情況還相當嚴重⑨。這就給我們提出了清理和糾正與國家法律、法規不一致的地方法規的艱巨任務。
②入世對我國行政法律體系不完善狀況的沖擊。
如上所述，我國在建國后的相當長的一段時期內，不重視行政法律體系的建設，導致我國在入世前，許多行政法律規定都處于空白狀態。入世后，我國加快了行政立法速度，在不到兩年的時間里，就先后制定了《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》和《中華人民共和國行政許可法》等一系列法律、法規。即使如此，我國的行政法律體系仍不健全，許多行政領域仍存在無法可依或法律規定不完善的情況，這種情況與WTO規范體系所提出的行政行為必須有法律依據的要求極不適應，必須盡快扭轉。
③入世對我國行政法律體系與WTO規范體系不完全一致的沖擊。
由于我國現行的行政法律體系脫胎于計劃經濟體制，因此，不可避免地在許多法律規定上存在著計劃經濟理念和規范的痕跡。在建立社會主義市場經濟的過程中，我國不斷清理和廢除不適應市場經濟體制的法律、法規，不斷修改和制訂適合市場經濟體制的法律和法規，使我國目前的法律體系已基本與市場經濟體制相適應。然而，法律清理工作并沒有完成，與WTO規范體系不一致的法律規定還大量存在，還必須下大力氣進一步開展法律清理、廢除、修改和修訂工作。
除了對現有法律法規進行清理、廢除或修改外，我國還應完善必要的立法規定和立法程序，以保證新制定的法律與WTO的規范體系相一致。也就是說，法律一致性的問題，不是一時的問題，而是長期的問題。一致性的問題，將長期影響我國的立法實踐和法律體系的建設進程。
三、迎接挑戰，加快我國行政法制建設
加快我國行政法制建設的工作千頭萬緒，內容方方面面，但筆者認為，最重要的是要抓好以下三個方面的工作：
1、以公平、正義為準則，調整和規范我國的行政法律關系。
①行政主體從控制中心向服務中心的轉變是建立公平、正義行政法律關系的前提條件。
行政主體是行政權力的擁有者和行使者，因此，行政主體必然是行政法律關系的主導方面，行政主體的地位和性質，必然決定著行政法律關系的性質。在封建專制社會，行政主體是為控制民眾、監管社會而存在的，因此，行政主體的地位必然是權力中心、控制中心，與此相適應的行政法律關系必然是控制與服從的極不平等、極不公平的行政法律關系。與此相反，現代的行政法律關系應該是公平、正義的法律關系。權力的存在理由，已不再是控制社會、壓迫民眾而變為管理社會、服務民眾，權力的行使目的已不再是牧民、役民，而轉變為保護行政相對人的合法私利，促進社會的可持續發展。與此相適應，行政主體的地位必然要發生根本性的轉變，即從控制中心轉變為服務中心。
所謂“服務中心”，包含兩層含義：
第一，行政主體是為服務于行政相對人而存在、而構建、而發展的。這是現代民主思想和民權思想在行政法律關系上的必然反映。據此，行政主體的設置、架構，行政權力的設定、限制和行使條件等等，都要以服務于行政相對人為基點，按服務于行政相對人的需要來設置和設定。這既確定了我國行政機構改革的指導思想，也規定了我國行政機構改革的任務。改革開放以來，我國已經進行了兩輪大的行政機構改革，小的行政機構改革一直未間斷。經過改革，我國的行政機構大大精簡，機構設置日趨合理，行政職能開始轉變，行政權力架構也有了新的變化。但是，以服務于行政相對人的標準來衡量，我國行政機構的改革還任重道遠。從行政機構的設置來看，機構重疊、設置不合理、分工不明確的現象仍然存在；從行政權力的設定來看，我國行政主體的權力過大，權力范圍過廣，許多權力的設置與服務于行政相對人的要求不一致，甚至妨礙服務于行政相對人。因此，加快我國行政機構的改革步伐，按“服務政府”、“責任政府”的現代理念改革和構建行政機構，設定和規范行政權力，仍是我國今后相當長的一段時間內的緊迫任務。
第二，行政主體服務于市場而不是控制和左右市場。這是WTO規范體系對成員國行政主體的最本質要求，也是計劃經濟體制和市場經濟體制的最根本的區別。眾所周知，我國的行政體制是脫胎于計劃經濟體制的，從機構的設置到權力的設定，無不與計劃經濟有千絲萬縷的聯系。行政主體按服務于市場的要求來重新構建，行政權力按服務于市場的要求來重新設定，這無疑將是涉及行政體制的傷筋動骨的改革。繼續這一改革進程，盡快完成這一改革，是我國入世后必須完成的一項任務。
②建立行政相對人的地位平等、機會均等的社會規范體系是建立公平、正義行政法律關系的基本要求。
社會公平、正義的首要條件是社會成員的法律地位平等。假如社會成員的法律地位不平等，存在著特殊成員、特權人物和差別待遇，就根本談不上公平和正義。WTO規范體系的非歧視原則和國民待遇原則都體現了社會成員法律地位平等的要求。因此，建立公平、正義行政法律關系，就不允許任何人有高于他人的法律地位、優于他人的社會待遇以及多于他人的特權。然而，現階段的我國社會，差別待遇和不平等現象卻比比皆是：市民和農民的地位不同，待遇不同，權利范圍也不同；國有企業和民營企業以及三資企業的地位和待遇不同；授權企業（如有專營權、進出口權等授權的企業）與非授權企業的權利和待遇就更不相同。消除不合理的差別待遇，賦予社會成員平等的社會地位和公平的社會待遇，是我國建立公平正義行政法律關系一項長期和艱巨的任務。
除了地位平等外，機會均等也是社會公平正義的一個重要條件。如何建立對全社會成員公平開放的市場準入制度，如何保證社會成員享有平等的社會競爭機會和公平的社會競爭條件，這也是建立公平、正義的行政法律關系所必須解決的問題之一。入世后的中國，必須下大力氣建立和完善保證公平競爭的市場規范體系。
③行政公開，是建立公平、正義行政法律關系的最重要保證。
行政公開是指行政主體通過將行政權力運行的依據、過程和結果向行政相對人和公眾公開，使相對人和公眾知悉的行政方法。我們說行政公開是建立公平、正義的行政法律關系的最重要保證是因為：首先，行政公開是行政公正的最重要保證，所謂“陽光是最好的消毒劑”，而“暗箱操作”則是腐敗的根源之一。行政公開就是把行政主體的行政行為置于公眾的監督之下，杜絕暗箱操作，這無疑是行政公正的最重要保證；其次，行政公開保證了行政相對人有效地行使其合法權利，從而有效地保護其合法權益。行政公開保障了行政相對人的知情權，而只有在全部知情的情況下，行政相對人才能有效地行使異議權、建議權、抗辯權、申訴權等等；最后，行政公開，有利于建立和加強行政相對人對行政主體的信任，促進行政相對人與行政主體積極合作，從而大大提高行政效率。
然而，我國目前的行政公開制度可以說是極不完善、極不健全的。在立法層面下，我國憲法中對公民的基本權利的規定缺少對知情權的規定，在制度層面下，缺乏對行政公開的義務、范圍、方法、程序以及法律責任等的系統的制度和規定。所有這些，都是擺在入世后的中國面前急待解決的問題。
2、以“制約權力、保護權利”為指導思想，建構和完善我國的行政法律制度。
制約權力是政治現代化的重大課題之一，也是政治民主的最基本的要求。從廣義上說，制約政府的權力是保護人民的權利的前提。對權力的制約越成功，對權利的保護就越徹底，政治的民主程度和現代化程度就越高。因此，建構和完善我國行政法律制度，應以制約權力、保護權利為指導思想。
①以法律制約權力，是制約行政權力的根本途徑。
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