[ 張珂璞 ]——(2004-11-16) / 已閱16831次
審計決定與民事判決沖突的原因及對策思考
張珂璞
在審計機關依法對國家建設項目竣工決算進行審計并作出審計決定后，時常遇到審計決定與民事判決的沖突問題。
案例一：某市外環高速路工程是國家重點建設項目，由市財政負責撥款、市高速路指揮部負責項目建設（簡稱建設單位）。2000年9月，某路橋公司（簡稱施工單位）與建設單位簽定了高速路A路段工程承包合同。工程完工后，市審計局依據審計法和市政府委托對建設單位實施審計，發現該單位被施工單位高估冒算、多計工程量，從而多付工程款800余萬元的問題后，依法作出《審計決定》，要求建設單位迅速追回多付的款項。建設單位依據《審計決定》，多次催要款項而無果，便采取后期資金不付給的辦法來達到落實審計決定的目的。但是，施工單位依據合同，直接向市中級人民法院提起訴訟，要求建設單位履行合同，如期給付各項款額及滯納金的請求。市中級法院審理認為：工程量的調整經建設單位施工現場有關人員簽字認可，是建設單位與施工單位的合意行為，應當受到法律的保護；對市審計機關就該路段工程價款作出的審計決定不予采信。一審判決，建設單位敗訴。建設單位不僅沒有要回高估冒算的款額，反而付出了幾十萬元的滯納金及訴訟費。建設單位不服，上訴無果。該案中，施工單位對審計機關作出的審計決定不服，沒有通過行政復議和行政訴訟來維護自己的權益，而是以合同糾紛為由直接向人民法院提起訴訟，從而導致了民事判決間接否定了審計決定，形成民事判決與審計決定的沖突。
案例二：某國有甲公司（建設單位）建設年產10萬噸尿素工程是省重點建設項目。1999年1月甲公司與乙公司（施工單位）簽定主廠房建筑工程承包合同。2000年7月完工，建設單位認為施工單位提交的結算書存在高估冒算等問題，未按結算書支付全部工程款。2000年10月，施工單位以建設單位逾期審核其工程結算、故意拖欠工程款為由，向市中級人民法院起訴，請求判決建設單位支付拖欠工程款等事項。市中級法院在訴訟中委托一家造價咨詢公司進行工程結算審核后，判決建設單位敗訴。建設單位不服，上訴至省高級人民法院，省高級人民法院二審判決建設單位敗訴。建設單位對二審判決不服，向省高級人民法院提出再審申請。與此同時，建設單位將判決結果報告省政府，認為施工單位承包的項目存在高估冒算、高套定額，將導致近700萬元國有資產流失。經省政府批準，省審計廳對該建設項目工程決算進行了審計，結果是：施工單位多計材料價差165萬元；高套、錯套定額多計工程費用28萬元；多計工程量132萬元。據此，省審計廳作出審計決定，施工單位送審工程決算總額2667萬元，審計認定結果為2342萬元，核減工程價款325萬元。該案中，審計機關依法對已進入民事訴訟程序的國家建設項目合同糾紛案件進行審計，并作出審計決定，從而導致審計決定間接否定民事判決，形成了審計決定與民事判決的沖突。
對國家建設項目進行審計是《審計法》賦予審計機關的職責。審計機關依法查處建設項目中高估冒算、高套定額、亂取費用，以及不按設計、合同約定要求施工、偷工減料、弄虛作假等行為，可以有效揭露建設項目中的的腐敗行為，保障國家資金的安全和國家利益不受損失。然而，在市場經濟條件下，合同是市場主體實現權利義務的基本形式，國家建設項目的實施也是建立在建設單位與施工單位簽訂合同的基礎上，受到合同法的保護。當審計機關對建設項目竣工決算進行了審計并作出審計決定后，建設單位和施工單位在履行該項目合同價款發生爭議時，訴至人民法院進行民事審判程序，就會形成人民法院民事判決與審計機關審計決定的沖突。由此看來，審計法與合同法在調整國家建設項目所涉及的行政關系和民事關系上的交叉規定是產生沖突的根本原因。
一、沖突原因分析
民事審判是人民法院依照民事訴訟法的有關規定，對民事糾紛案件進行審理和判決的活動。是國家通過審判監督權的行使，依法維護公民、法人和其他社會組織合法權益的重要手段，是司法權的組成部分，屬于民事法律范疇。
審計決定是審計機關依照審計法對國家財政財務收支真實、合法、效益情況進行審計監督。它是國家通過審計監督權的行使，維護國有資產的安全、完整，是行政權的組成部分，屬于行政法律范疇。
民事判決與審計決定，二者屬于不同的法律范疇，民事判決屬于民事法律關系調整范圍，審計決定屬于行政法的調整范圍，二者都是通過國家權力維護法律關系主體的合法權益。案例中出現的民事判決與審計決定的沖突，需要從民事法律和行政法律兩類法律關系的角度分析原因。
（一）法律對不同法律關系主體的認可使民事判決與審計決定在國家建設項目領域的沖突成為可能。
合同法是民事法律關系的基本法律，它主要規定民事主體的合同關系。《中華人民共和國合同法》第8條規定：“依法成立的合同，對當事人具有法律約束力。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或解除合同。依法成立的合同受法律保護。”同時，合同法也認可了行政機關的行政行為介入民事法律關系領域，如《中華人民共和國合同法》第127條規定：“工商行政管理部門和其他有關行政主管部門在各自的職權范圍內，依照法律、行政法規的規定，對利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為，負責監督處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”據此，審計機關作為監督國有資產的行政部門，有權依法對國家建設項目真實、合法情況進行監督，對利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為，具有處理權。
審計機關是國家的行政機關，審計機關依法對國家財政、財務收支和國有資產的審計監督是行政法律關系范疇。審計法主要規定了行政法律關系，如《中華人民共和國審計法》第二條：“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支，依照本法規定接受審計監督。”同時，審計法也認可了行政行為介入民事法律領域。審計法第23條規定：“審計機關對國家建設項目預算的執行情況和決算，進行審計監督。”《中華人民共和國審計法實施條例》第21條進一步規定：“與國家建設項目直接有關的建設、設計、施工、采購等單位的財務收支，應當接受審計機關的審計監督。”
由此可見，人民法院對國家建設項目合同糾紛案件的民事審判權與審計機關對國家建設項目的審計監督權，就使民事判決與審計決定在國家建設項目領域職權的劃分上產生沖突成為可能。
（二）民事審判程序與審計監督程序的不同規定也使民事判決與審計決定在國家建設項目領域的沖突成為可能。
按照審計法的規定，審計監督的主要程序是：審計機關依法確定被審計對象；審計機關實施審計三日前向被審計單位送達審計通知書；審計機關實施審計后對審計事項出具審計意見，并對違反國家規定的財政、財務收支行為依法作出審計決定；被審計單位對審計決定不服的，應當先提起行政復議；對行政復議不服的，可依法提起行政訴訟，由人民法院作出最后的裁決。按上述審計程序規定，被審計單位如果對審計決定不服，首先應當通過行政復議途徑解決，對行政復議不服的，才可依法提起行政訴訟，通過人民法院作出最后的裁決。
而按照民事審判程序，凡屬于人民法院管轄的民事糾紛案件，不論其是否已進入行政復議程序，只要當事人提起訴訟，法院就會受理，啟動訴訟程序。因此，在國家建設項目審計決定作出后，當事人如果對審計決定不服，可有兩種選擇：一是選擇行政復議，通過行政復議和行政訴訟維護自己的合法權益；二是直接訴諸人民法院進入民事審判程序。如果當事人作出后者選擇時，則民事判決與審計決定的沖突的可能性就成為了必然性。
（三）法律在調整行政關系和民事關系上的交叉是造成民事判決與審計決定沖突的根本原因。
法律是以不同的社會關系作為調整對象，因為調整的社會關系不同，所以形成不同的法律部門。行政法調整的是以行政指令和服從為特征的行政隸屬關系，屬于公法調整范圍；而合同法調整的是以協商原則為特征的平等社會關系，屬于私法調整范圍。合同糾紛屬于私法案件應由民事訴訟程序解決，行政糾紛屬于公法案件，原則上屬行政救濟，由行政復議或行政訴訟解決。
我國是社會主義市場經濟國家，某些社會關系不能簡單區別為公法或私法調整。國家建設項目不僅涉及具有平等主體之間的合同關系—即私法關系，同時國家財政資金在市場領域的投資和運作，也涉及到審計機關的監督—即公法關系。此類案件糾紛，應由哪個機關管轄，適用何種救濟程序，在現實中會有不同的解決方案，這將導致民事判決與審計決定在實際操作中的沖突。由此可見，法律在調整行政關系和民事關系上的交叉是造成民事判決與審計決定沖突的根本原因。
二、對策思考
解決民事判決與審計決定沖突的法律對策的思考：
（一）確定管轄權及案件管轄優先原則，實行行政和司法共同救濟。在我國現有的法律框架下，要從源頭上解決民事判決與審計決定的沖突。首先，確定管轄權原則。對國家建設項目這類審計法和合同法共同調整的社會關系，人民法院有權對國家建設項目合同進行立案受理；審計機關有權對國家建設項目進行審計監督。其次，確定案件管轄優先原則。在國家建設項目的民事審判和審計監督中，以誰先受案來確定優先管轄。當審計機關已開始對國家建設項目竣工決算進行審計監督，即審計監督優先，當事人就該項目合同糾紛再提起民事訴訟時，民事審判可暫不介入。人民法院可按照民事訴訟法有關規定，告知當事人向審計機關申請行政復議。反之，國家建設項目已經進入民事審判程序，即民事審判權優先。對人民法院已經受理的國家建設項目合同糾紛民事案件，審計機關不再介入該項目的價款審計。其三，確定行政和司法救濟原則。當事人對審計機關依法作出的有關工程價款的審計決定不服的，可提起行政復議；對行政復議決定不服的，再提起行政訴訟，由人民法院作出最后的裁決。
上述觀點，首先明確了合同法與審計法所確立的民事審判權和審計監督權都是解決國家建設項目合同管轄沖突的法律依據，否則便陷入了民事審判與審計監督相互之間的無序制約，導致行政決定與司法判決的沖突。其次確立的管轄優先原則，使在現有法律框架下解決這類沖突有了可能。其三審計決定作出后，當事人可以通過行政訴訟保障自己的合法權益，無論民事審判管轄在先，還是審計監督管轄在先，最終沒有脫離司法的監督。
（二）確定審計決定的證據優先原則。
審計決定的證據優先原則即審計機關作出的審計決定在民事審判中可以作為當然的有效證據，除非有相反證據推翻該審計結論，否則審計決定應該作為判決的依據。這是因為國家建設項目涉及的領域專業性強，審計機關作為國家專門的經濟監督部門，對這類專業性很強的領域作出的決定是具有權威性的。尤其是目前社會風氣尚未根本好轉，交易雙方惡意串通還時有發生的情況下，審計機關依法獨立行使審計監督權，對國家建設項目中高估冒算、偷工減料、弄虛作假，損害國家利益行為作出的審計決定，可以作為具有法律效力的證據在民事審判中予以采用。除非有相反的證據足以推翻審計機關的審計決定。這樣審計決定在民事訴訟中就具有法律效力的地位，實際上是通過民事審判程序對行政機關的行政行為的裁決，不會改變審計決定作為行政決定的法律效力。
（三）明確將“以審計結論作為結算依據” 作為工程承包合同的必要條款。
在國家建設項目工程承包合同中明確約定“以審計結論作為結算依據”，這將從程序上避免目前建設項目中時常出現的民事判決與審計決定的沖突。在現行的工程承包合同的條款中，沒有把“以審計結論作為結算依據”作為必要條款，審計機關依法對國家建設項目進行審計監督，對損害國家利益的違法行為作出的審計決定，就會失去對在建設項目中高估冒算、偷工減料、弄虛作假等行為的防范功能，也就難以保障國家資金的安全和國家利益不受損失。而在現行的國家建設項目合同條款中將“以審計結論作為結算依據”作為法定條款予以明確約定，即便在現有法律框架下，也會避免目前建設項目中時常出現的民事判決與審計決定的沖突，這也是現實中一條便捷的解決途徑。
民事判決與審計決定的沖突，在司法行為與行政行為中具有一定的代表性。這既是一個現實問題，更是一個法理問題。對此需要進行廣泛、深入的研究，找出一條適應中國特色的社會主義法律解決途徑。
作者單位：徐州市審計局
2004年11月16日
