[ 孫培群 ]——(2004-11-26) / 已閱18505次
司法審查：完善信訪工作機制的必由之路
孫培群
（中共山東省委黨校，山東 濟南 250021）
［摘 要］上訪案件的存在是對現代法治的破壞。信訪工作機制不健全，行政機關濫用職權以及對行政機關監督不力，是造成這一現象的客觀原因。把信訪案件納入司法審查的范圍，加強對行政機關的司法監督，確保行政機關依法行政，是改革和完善信訪工作機制，促進信訪工作法治化的治本之舉。
［關鍵詞］信訪工作機制；司法審查；法治化
信訪工作是黨和政府密切聯系群眾的橋梁和紐帶，長期以來，廣大人民群眾通過來信來訪向各級領導機關和領導同志提供了大量的寶貴信息，在我國的政權建設和經濟建設中發揮了重要作用。但是，隨著我國經濟社會結構的轉型和人民群眾法制觀念的不斷增強，近幾年來，信訪特別是上訪案件數量逐年上升。大量上訪案件的存在，不僅擾亂了國家機關的正常工作秩序，而且在一定程度上影響了社會的安定團結，已經成為社會關注的焦點問題。因此，完善現有工作機制，把信訪案件納入司法審查的軌道，顯得越來越有必要。
一、上訪案件發生的原因分析
當前，群眾上訪之所以時有發生，既有上訪者動機、心態等主觀因素，更有信訪工作機制等方面的客觀原因。從客觀原因分析，主要是：
機制不健全，引出來的上訪。不可否認，我們黨從成立之初到現在80多年的歷史中，始終高度重視和不斷加強信訪工作，先后制定出臺了一系列信訪政策和法規，并發揮了重要作用。但是，隨著社會主義法制的日益健全和完善，信訪制度越來越顯現出其弊端，突出表現在：一是上訪活動的隨意性。即上訪的內容、類型、上訪活動發起的時間和空間以及上訪的流向隨意性太大。盡管我國現行的政策、法規對群眾上訪作出了必要的限制性規定，但是在實踐中，上訪人往往可以隨時隨地就任何內容向有關的抑或無關的部門上訪；二是案件處理的無序性。由于上訪內容包羅萬象，上訪接待部門的多樣化，致使沒有建立起一整套嚴格有效的受理、轉辦、督辦、調查、處理、答復、監督、約束制度；三是查處結果的不確定性。行政機關的處理決定或復議決定未完全納入司法審查的軌道，與法院的裁判相比缺乏應有的終局性，造成有些上訪案件雖經多次查處仍然無法結案。
處理不及時，拖出來的上訪。有些行政機關對群眾的上訪思想上不重視，常常以“忙”為借口，今天答應，明日點頭，但就是拖著不處理。還有少數工作人員因為群眾反映的問題比較棘手，處理難度大，怕惹麻煩，能躲則躲，能拖則拖，結果小問題拖成了大問題而造成上訪。
責任不明確，推出來的上訪。群眾反映的問題，往往是多方面的，有時會涉及兩個以上的部門。有的部門怕情況復雜難以處理，往往將上訪群眾推給其他部門，有時甚至幾個部門相互推諉扯皮，群眾在幾個部門來回轉，既得不到明確答復，也無人過問，只好上訪。
調查不全面，漏出來的上訪。有的部門在處理群眾反映的問題時，只注重解決大的和明顯存在的問題，對于一般問題往往忽視調查處理，反映人認為自己反映的問題沒有得到完全解決，進而上訪。
庇護不處理，捂出來的上訪。有的部門對存在的問題不能認真對待，甚至認為群眾反映問題是搗亂，根本不去調查處理。或者雖作調查，但對查出來的問題處理不到位，群眾認為是自我包庇而上訪。
接待不冷靜，激出來的上訪。有的機關工作人員在接待群眾反映問題時缺乏必要的耐心、誠心和熱心，甚至認為反映人是沒事找事，態度不冷靜，總想三言兩語把人打發走，對群眾的正當要求不愿作合理解釋說明，引起群眾的誤解而上訪。
從以上分析不難看出，信訪工作機制的不健全，一定程度上放任了上訪案件的發生，同時，在對具體上訪案件的處理過程中，由于缺乏對行政機關的必要監督，使得行政機關不依法行政，不作為或濫作為，更是造成群眾上訪的主要原因。“在群眾的上訪中，80%以上要求都是合理合法的；80%的要求根據現行法律政策都是應當而且可以解決的；80%以上的上訪都是政府部門及其干部的違法違紀或作風粗暴等不良行為造成的。”[1]
二、上訪現象對現代法治的破壞
上訪制度在我國有其悠久的歷史淵源，自產生那天起就深深地打下了“人治”的烙印。從實質看，上訪是一種人治思想的體現，從根本上說，上訪是對現代法治的一種破壞。
首先，上訪的思想根源于人們封建社會的“清官意識”。群眾有冤情或自以為有冤情無處可訴，只能寄希望于碰上一位清官為其作主。而這種“清官意識”是與現代社會的法治理念相悖的。法治社會推崇的是法律規范的制定、執行和完善的監督制度等，而絕非“清官”本身。
其次，信訪制度客觀上助長了下級機關重視上級批示，輕視法律法規的惡習。目前在實踐中對上訪案件的處理基本上形成了“上訪—批示—昭雪”的模式，多數上訪案件是在上級領導的批示下才得以處理，上訪人最終實現了其應有的合法權益。然而，這些上訪者應有的、法定的合法權益卻不得不借助領導的“批示”才能實現，使人不禁不對法律的權威性提出質疑。雖然下級機關在查處上訪案件中也會依法進行，但是領導的批示對下級機關來說無疑是一種巨大壓力。在這種巨大壓力下，很難保證行政機關執法的獨立性。法治社會依賴的是“有法必依”、“執法必嚴”、“違法必究”而非領導的“批示”。
再次，信訪制度妨礙司法和行政執法體制。目前在我國已經制定了各個領域的法律規范，建立起了二審終審、申訴、行政訴訟等完善的司法體制和分門別類的行政執法體制，同時還建立起了檢舉、揭發等監督機關工作人員的制度。而嚴格來說，查處上訪案件不是一種國家司法形式，也不是真正意義上的國家行政執法形式。允許在國家獨立的司法和行政執法體制之外存在一種專門針對上訪案件的工作機制，既與現代法治國家的要求不相容，又在很大程度上削弱了司法和行政執法的作用和權威。
三、上訪工作的法治化之路
上訪是我國所具有的一種比較獨特同時又十分普遍的社會現象，它一方面反映了群眾法律意識的覺醒和提高，另一方面也反映了當前行政機關在依法行政方面存在的問題。實踐中，這些問題不外乎以下兩種類型：一是積極的作為，即濫用權力侵犯公民的合法權益；二是消極的不作為，即不積極運用權力維護公民的合法權益，而這種不作為往往又是與積極的作為相伴隨而產生的，即前期因濫用權力造成對公民合法權益的侵犯，在公民要求對這種被破壞的秩序和利益進行恢復和補救時，行政機關卻又以不作為消極對抗，由此造成群眾上訪。因此，在我國目前政治體制下，擴大行政訴訟的收案范圍，把信訪工作納入司法審查的渠道，依法監督和支持行政機關依法行政，這既是依法治國基本方略題中應有之義，又是完善信訪工作機制的必由之路。
（一）法治社會的內在要求。依法治國方針的確立，標志著我國治國方略的根本轉變。現代法治社會的核心是保護私權利不受公權力的侵犯。而就依法治國的價值目標來講，就是有效地限制和監督國家權力，逐漸地擴大公民個人的權利，這是依法治國的必然結果和歸宿。堅持依法治國，既要求承認法律是最高權威，又要求行政機關必須依法行政。而行政機關是否依法行政，將從根本上決定我國能否依法治國，建設法治國家。加強司法監督是確保行政機關依法行政的不可替代的重要一環。在一個法治國家，保護公民權利和限制公權濫用的最有效的辦法就是由一個中立無偏的機構對公權的行使進行及時有效的審查。因此，進一步發展和完善司法審查制度，把作為行政機關依法行政“晴雨表”的上訪案件納入司法審查的范圍，不斷加大司法審查的力度，實踐證明，這是推動行政機關依法行政、最終使我國步入法治國家的極為重要的途徑。
（二）現代法院的功能所在。一般認為，法院的功能在于依法強制性的解決當事人之間的糾紛。但是隨著經濟的發展和社會的進步，傳統法院過渡到現代法院，法院的功能也隨之發生了變化，除了解決糾紛這一基本功能外，現代法院還具備了控制社會、制約權力、解釋法律等延伸功能，并且其內容仍在不斷完善中。“就現代法院的制約權力功能而言，法院對行政權力的制約，主要是通過行政審判來實現的。在現代社會中，特別是國家功能從傳統的‘警察國家’向‘福利國家’轉型之后，行政權力的擴張更趨于突出，相應，侵犯公民權利的事例更容易發生。”[2]這也正是上訪案件得以發生并逐年上升的原因所在。因此，此種情況充分發揮法院的延伸功能，不斷強化對行政機關的監督和制約，加強司法制衡便理所當然。當群眾因為自身的合法權益受到侵犯或得不到保護而上訪時，司法審查便應運而生。
（三）司法實踐的現實可行。在實踐中，大凡上訪案件，就其性質而言，大體可以分為兩大類，一是檢舉、控告類上訪，二是涉訴類上訪。第一類上訪從嚴格意義上講不能稱其為上訪，這類上訪的上訪人往往沒有其個人的要求，僅僅是其通過行使其基本權利，向有關部門反映情況，提供信息、線索，對群眾反映的問題，有關國家機關完全可以根據職能分工進行處理。第二類上訪往往是上訪人有其個人的要求，在法律上具有可訴性。一是上訪案件本身具有可訴性，即上訪人反映的問題屬于《行政訴訟法》第十一條及《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條規定的人民法院受理行政案件的范圍，上訪人可以直接向人民法院起訴。二是上訪人反映的問題雖然一開始并不具有可訴性，但是經過行政機關查處并作出處理決定或者行政復議決定后，賦予了上訪案件以可訴性，上訪人如對處理決定或者行政復議決定不服，可以向人民法院提起訴訟。
上訪作為一種社會現象在我國社會政治生活中存在有其歷史必然性。但是，隨著我國社會法治化進程的不斷加快和行政訴訟收案范圍的逐步擴大，上訪案件也將會逐步納入司法審查的軌道。我們有理由相信，這一現象遲早會退出中國歷史的舞臺。
參考文獻：
[1]杜鋼建，憲政改革是政治體制改革的核心[J]，領導決策信息，2003，（8）.
[2]王峰，李世平，論現代法院的功能[J]，山東行政學院 山東省經濟管理干部學院學報，2003（5）.
