[ 高軍 ]——(2004-12-14) / 已閱34795次
試論我國生態環境法治建設
高軍
(江蘇技術師范學院社科系 常州 213001 )
摘要：文章從“良法之治”和 “普遍守法”兩個方面來對我國生態環境法治建設進行論述，提出了作者對我國生態環境法治建設的一些具體設想。
關鍵詞：生態環境 環境 自然資源 法治建設
生態環境法治建設是我國法治建設的一項重要內容，它的成效如何直接影響到中華民族的生存和發展以及黨中央“依法治國，建設社會主義法治國家”宏偉藍圖的實現。對于如何進行生態環境法治建設，方案固有多種，可謂見仁見智。本文筆者試圖圍繞古希臘哲人亞里斯多德對“法治”所做的經典闡述“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”（1）的角度，具體而言，即從“普遍守法”和“良法之治”兩個方面來對我國生態環境法治建設進行論述，以期拋磚引玉求教于同仁。
一、 我國生態環境法治建設的前提——“良法之治”
改革開放20多年來，我國生態環境立法一直行駛在“快車道”上，沒有哪一個法領域能像生態環境法那樣，幾乎年年有法律通過，甚至一年有幾部法律出臺。在1992年聯合國環境與發展大會上，我們就已經十分自豪地向世界宣布：中國已經形成了具有特色的環境法體系。但是，頗具諷刺意味的是，就在生態環境立法發展最為迅速的年代里，我國的環境污染及自然資源破壞卻日趨嚴重。筆者認為，引起環境污染及自然資源破壞的原因固然有很多，但當初在“摸著石頭過河”、“成熟一個制定一個”、“宜粗不宜細”的立法思想指導下，我國生態環境立法自身尚存在諸多缺陷，已嚴重影響到實施的效果，因此必須加以完善。筆者認為，完善我國生態環境立法主要應圍繞以下兩個方面進行。
（一）、生態環境立法的價值合理性——確立可持續發展為生態環境基本法的立法目的
由于立法時所處的計劃經濟體制下特殊的時代背景，作為我國生態環境保護基本法的現行《環保法》第1條將“促進社會主義現代化建設的發展”作為一項立法目的。雖然，從理論上來講，“社會主義現代化建設”的內涵極其豐富，但實踐中，衡量“現代化”程度的標準卻往往被庸俗化。經濟增長的數據成為“現代化”的最重要的甚至是唯一的標準，同時也是考核地方官員“政跡”的關鍵標準。眾所周知，促進經濟增長的途徑有很多，其中通過資源高投入、高消耗、環境高污染的粗放型增長方式亦能達到，美國、日本等一些西方發達國家以前曾走過這條路，我們在計劃經濟年代基本上走得也是這條路。但是，歷史經驗告訴我們，靠犧牲環境資源為代價換取的所謂“經濟發展”和“繁榮”是虛幻的，最終是得不償失的。
基于對人類日趨嚴重的環境問題的深切關注，1987年，聯合國環境與發展委員會發布了長篇報告《我們的共同未來》，首次提出了“可持續發展”的概念。（2）1992年，聯合國環境與發展大會通過了《里約環境與發展宣言》和《21世紀議程》，進一步深化了可持續發展的內涵。迄今，可持續發展已在世界范圍內得到廣泛的認同，不少國家積極采取行動，相繼制定出適合本國國情的規范和政策。1994年3月，中國國務院發布了《中國21世紀議程》，提出了中國可持續發展的總體戰略、基本對策和行動方案，并提出要進行體現可持續發展原則的環境立法，將可持續發展提高到戰略高度，可持續發展在我國得到了前所未有的重視。但是，由于在《環保法》立法時可持續發展尚未為國人所普遍認同，故未能成為《環保法》的立法目的。事實上，在我國很多地區迄今為止還在走著“先污染，后治理”的老路，從事著或正準備從事殺雞取卵、竭澤而漁的“經濟建設”。在全國環境污染及自然資源破壞日趨嚴重的今天，及時修正我國生態環境保護基本法的立法目的，確立可持續發展的指導思想，使生態環境立法緊跟國際步伐和人類社會發展的潮流，提升生態環境法的品性，使其具有價值的合理性，無論是對執法還是對人民群眾的守法及環境意識的提高來說都是十分必要的。
（二）、生態環境立法的工具合理性——整合現行環境資源立法
長期以來，我國的生態環境立法一直受到非理性思路的影響，其后果表現為在立法時容易就一時一事做出規定，缺乏深厚的理論基礎以及體系化的通盤考慮和綜合平衡，所立之法不同程度地存在著諸如體系不完善、法律規定操作性不強、法律條文之間互相沖突等種種問題，嚴重影響了法律的嚴肅性和實施的效果，對造成實踐中的執法困境有不可推卸的責任。對法律來說，“法律將容忍事實上的困難，而不能容忍不一致性和邏輯的缺陷”（3），因此必須對現行生態環境立法加以重新整合。
1、注重環境法與自然資源法之間的溝通與融合，保持生態環境法律制度本身的和諧一致。
到目前為止，雖然我國已制定了眾多的生態環境保護方面的法律、法規，但是卻并沒有形成科學、完備的生態環境法律體系，其突出的表現就是作為我國生態環境保護基本法的現行的《環境保護法》地位非常尷尬。《環保法》地位的尷尬主要體現在兩個方面：首先，《環保法》是1989年由第7屆全國人大常委會第11次會議修訂通過的，與其他污染防治與自然資源保護的單行法處于同一立法層次，具有同等法律效力，無法起到基本法的統領作用。其次，從內容上來講，雖然現行《環保法》在立法體例上包括污染防治與自然資源保護兩大內容，但由于種種原因，這部由國家環保機構負責起草修訂的環保基本法卻基本上是一部污染防治法，并沒有規定自然資源保護的基本原則、基本制度和監督管理機制，因此無法適應自然資源綜合性、整體性保護的要求。
實踐中，我國的生態環境立法基本上是針對單項污染防治和單項資源要素保護進行的，缺乏對污染的全面控制和資源整體保護，形成了分部門多頭管理的混亂局面，各部門之間協調困難重重。例如，按照現行生態環境法律、法規的規定，我國環境資源管理體制上人為地分割為土地、農牧、礦產、林業、水利等眾多產業部門和行政區劃。這些產業部門和行政區劃的第一職能并不是保護環境資源，而是通過開發利用自然資源創造經濟效益，因此必然與環保部門發生權力沖突。生態環境立法上如此政出多門、職責不清的后果往往是災難性的，很多部門經常從部門利益出發，對本部門有利可圖的，往往互相爭奪審批、發證、收費、處罰、解釋等權限，鬧得不可開交，而無利可圖的則往往無人愿意負責，互相扯皮、推諉，人為造成許多工作漏洞，環保部門“統一監督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空，其職能根本無法落實。
針對以上問題，筆者認為，為建立完善的生態環境法律體系，當務之急是必須對現行的《環保法》重新進行修訂。重新修訂《環保法》應著重圍繞以下幾個方面進行：1、增加對自然資源保護的基本原則、基本制度和監督管理機制等內容，與此相應，名稱上可更名為《環境資源法》。2、提高立法階位，改由全國人大頒布，以便與《憲法》規定的“環境保護是我國一項基本國策”及作為生態環境保護基本法的統領地位相符，以利于形成不同層次的法律體系。3、建立環境與發展綜合決策機制，突出環保部門統一監督管理的職能，使環保部門與經濟管理部門在制定、執行有關決策時互相協調，有效防止部門之間的沖突。
2、注重生態環境立法的現實性，使所立之法具有可操作性，實踐中能夠順利實施。
當前，我國生態環境立法中，有關法律規定缺乏操作性的現象比較突出，主要表現在以下兩個方面：
首先，一些法律規定過于原則、抽象，實踐中難以把握。例如《環保法》第29條規定，“對造成環境嚴重污染的企事業單位，限期治理”，但對于何謂“造成環境嚴重污染”卻沒有做出進一步的規定，實踐中難以把握。其他的一些如排污許可證制度、總量控制制度、集中控制制度的適用范圍更是充滿了彈性，增加了落實的難度。
其次，立法中缺乏程序性規范。迄今為止，我國尚無一部統一的環保程序法，甚至連作為環境糾紛非訴訟處理重要方式之一的環境仲裁制度都無法可依，實踐中根本無法操作。而環境自力救濟因沒有統一、明確的程序，實踐中受害者經常會采取一些過激行為，容易激化矛盾，不利于糾紛的解決。因為沒有明確、合理、完備的實施方式和途徑，環保實體法中的內容便無法落實，其效力便無法得到保障，其中規定的權利、義務也便成了空中樓閣。例如，環境影響評價制度中規定了公眾參與的原則，但卻對公眾參與的程序、方式、對公眾表達意見的處理、公眾意見的效力等均未加以規定，因此，該規定在實踐中遠未起到立法預期的效果。又如，《環保法》第6條在規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”時，卻未對有關單位和個人應向何部門檢舉、控告以及有關部門對檢舉、控告處理的程序、期限、有關部門不作為的法律責任等等都未做出任何規定，最終使得該規定在實踐中根本無法落實，其實際的作用就是除了宣示立法者的立場外，基本上是一紙空文。
針對上述情況，在整合現行生態環境立法時應注意對其中原則性的規定予以細化，以便于在實踐中操作。另外，在當前制定統一的環保程序法尚有困難的情況下，應針對環境資源法中實體性規定，通過在本法中或在其實施細則中及時地補充相應的、完善的程序性規范，以確保實體性規范的實施。
3、消除現行生態環境立法中法律規定互相矛盾沖突的現象。
我國現行生態環境立法中，存在的另一個比較突出的問題是法律規定之間常常自相矛盾。例如《環保法》第37條規定，“未經環保行政主管部門同意，擅自拆除或閑置防治污染的設施，污染物排放超過規定的排放標準的，由環境保護主管部門責令安裝使用，并處以罰款”。從該條文的表述來看，如果排污單位沒有擅自拆除或閑置防治污染的設施，其超標排放污染物行為并非違法。但是，依據《標準化法》及其《實施細則》的規定，環境保護的污染物排放標準屬于“強制性標準”，而“強制性標準，必須執行”（4）。因此，超標排放污染物行為無疑又是違法行為。這種法律規定之間互相沖突的情況，在我國的生態環境立法中不是個別的現象。由于立法上的沖突，實踐中常常讓人無所適從，法律的尊嚴也因此而被大打折扣。因此，在整合現行生態環境立法時必須盡力消除法律規定互相矛盾沖突的現象，以維護法律規定的統一性，便于法律的實施，進而維護法律的尊嚴。
二、 我國生態環境法治的核心——“普遍守法”
“良法之治”僅是生態環境法治的前提，實現了“良法之治”也僅是生態環境法治建設的第一步。“邦國雖有良法，要是人民不能全部遵守，依然不能法治”（5），對我國的生態環境法治來說，其最終實現的標志是“普遍守法”的形成。具體而言，“普遍守法”又包括執法和守法兩個環節。
（一）、“普遍守法”的關鍵——嚴格生態環境執法
學者在分析我國環境法的實施實效時嚴肅地指出（6），當前，我國在生態環境執法方面存在普遍不力的情況。一些地方政府和綜合經濟部門及其領導狹隘地從發展本地經濟的角度出發，沒有堅持“環境、經濟與社會協調、持續發展”的環境法基本原則，自覺不自覺地走上了“重開發，輕保護”、“先污染，后治理”的傳統發展的道路，在進行重大經濟發展規劃和生產力布局時沒有進行環境影響評價，個別地方政府和部門甚至知法犯法，作出明顯違反環境法律規范的經濟發展決策。個別政府部門和領導環境意識和環境法制觀念極其淡薄，以權代法、以親代法，干預、阻礙環境主管部門的行政執法，對企業違反環保法規，造成嚴重后果的行為聽之任之，有些領導還為之說情護短，采取“大事化小、小事化了”的息事寧人辦法，幫助企業和有關責任人逃避法律制裁。可以說，對于當前嚴重的環境問題的產生，執法不力有著不可推卸的責任。
“法治的基本原則必須是官方行為與法律的一致，沒有這一原則，就等于什么也沒有”。我國生態環境執法中的執法不力所帶來的不僅僅是環境污染和生態資源破壞愈演愈烈的惡果，而且還嚴重損害了政府在人民群眾心目中的形象，動搖了群眾對法律的信任。因為民眾如果從經驗中得出連政府都帶頭不守法的法律經驗，將會從根本上動搖他們關于法律的信念，甚至使人們失去對法律的信心，更不必說樹立法律至上的觀念了。因此，各級政府部門要切實轉變觀念，去除那種將“發展就是硬道理”庸俗地理解為經濟增長就是發展的全部內涵，將經濟發展與生態環境保護對立起來的錯誤認識，在評定干部政跡方面，不能僅以經濟增長數據為標準。同時，執法者要不斷提高自身素質，增強法制觀念，在環境執法時做到勇于執法、敢于執法、嚴格執法、依法執法。為此，必須建立一套人民檢察院環境司法監督機制，進一步完善各級權力機關、行政機關、各政黨、各人民團體以及廣大人民群眾對生態環境執法的監督，以切實保障環境執法依法進行。此外，尤其值得一提的是，為保證嚴格執法的實現，在立法確立生態環境法律中有關規定的實施主管部門時一定要從客觀實際出發，不能主觀意想，要切實考慮該部門是否適合行使主管職能，在制度設計時充分地考慮到“制度防惡”，從源頭上杜絕地方和部門保護主義的產生。
（二）、“普遍守法”的根本——公眾環境守法意識的養成
日本法學家川島武宜認為，“法不只是靠國家來加以維持的，沒有使法成為作為法主體的個人的法的秩序維持活動，這是不可能的。------大凡市民社會的法秩序沒有作為法主體的個人守法精神是不能維持的”。（7）學者梁治平先生在論述我國法實施時指出，“中國固然制定了不少的法律，但人們實際上的價值觀念與現行法律是有差劇的。而且，情況往往是，制度是現代化的或近于現代化的，意識則是傳統的或更近于傳統的。”（8）而由一群具有濃厚傳統意識的人來執行先進的法律，其后果誠如現代化學者阿歷克斯·英格爾斯一針見血地指出的那樣，“如果執行和運用著這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的，再完美的現代制度和管理方式，再先進的技術工藝，也會在一群傳統人手中變成廢紙一堆。”（9）以上學者鞭辟入里的分析仿佛專門針對我國生態環境法的實施狀況而發，我國生態環境法的實施現狀告訴我們，如果沒有公眾的普遍守法意識，如果公眾還繼續把生態環境法看作是可有可無、可遵守可不遵守的“軟法”，那么，再完備的生態環境立法也僅僅是紙面上的東西，而絕不可能雋刻在公眾的心里和落實到他們的自覺行動中。
對公眾環境守法意識的培養，不斷加強宣傳教育無疑是一條十分必要的途徑。但筆者認為，針對我國民眾普遍不了解不關注我國的環境法及環境問題的現狀，大力擴展公眾的環境權對提高公眾的環境守法意識來說更為重要。所謂環境權，是指“環境法律關系的主體享有適宜健康和良好生活環境，以及合理利用環境資源的基本權利”（10）。其內容包括生態性權利和經濟性權利。前者體現為環境法律關系的主體對一定質量水平環境的享有并于其中生活、生存、繁衍，其具體可化為生命權、健康權、日照權、通風權、安寧權、清潔空氣權、清潔水權、觀賞權、環境美權等。后者則表現為環境法律關系主體對環境資源的開發和利用，其具體可化為環境資源權、環境使用權、環境處理權等。此外，基于環境保護的需要，還包括環境知情權、環境監督權、環境事務參與權、環境結社權、環境改善權、環境請求權等程序上的環境權。因為環境權的內容十分抽象復雜，因此，必須通過行政法、民法、經濟法、刑法等部門實體法將其具體化才能切實予以保護，同時，鑒于當前我國環境訴訟對起訴資格要求過嚴（無論是民事訴訟還是行政訴訟，都要求原告必須與損害有直接的利害關系，而且要有具體的損害后果）不利于保護公民環境權利的情況，有必要借鑒美國的“公民訴訟”制度（11），適當地放寬原告起訴資格，擴大起訴對象，賦予公民對環境管理機關、各企事業單位違反法定污染防治義務（所謂違反，包括已經違反、正在違反以及將要違反）為起訴理由。筆者認為，只有通過實體法上公民環境權的確立和程序法上類似“公民訴訟”制度的建立，才能有效地保護受害者的利益，并進而保護社會公眾的利益以及保護包括受害者在內的公眾的過去、現在和將來的環境權益，使人們對切身利益的保護與改善同環境保護聯系起來，增進對環境問題的理解、關注和行動，進而將環境守法內化為一種自覺。唯如此，我國生態環境的法治才能最終得以實現，因為，“法律只有在受到信任，并且因而并不要求強制力制裁的時候，才是有效的”（12）。
注釋：
（1）（5）亞里斯多德：《政治學》，商務印書館1983年，第199頁
（2）張坤民：《可持續發展與中國》，《中國環境管理》1997年第2期
（3）[美]博登海默：《法理學—法哲學及其方法》，華夏出版社1987年，第235頁
（4）韓德培主編：《環境保護法教程》（第三版），法律出版社1998年，第104頁
（6）王曦、秦天寶：《中國環境法的實效分析：從決策機制的角度考察》，《環境保護》2000年第8期
（7）[日]川島武宜：《現代化與法》，中國政法大學出版社1994年第19頁
（8）梁治平等：《新波斯人信札》，貴州人民出版社1988年，第101頁
（9）殷陸君編譯：《人的現代化》，四川人民出版社1988年，第4頁
（10）陳泉生：《環境法原理》，法律出版社1997年，第106頁
（11）參見：巫玉芳《美國聯邦環境法的公民訴訟制度》，《現代法學》2001年第6期
（12）[美]伯爾曼著，梁治平譯：《法律與宗教》，三聯書店1991年，第43頁
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