[ 謝佑平 ]——(2000-11-27) / 已閱34732次
論環(huán)境保護(hù)與關(guān)貿(mào)總協(xié)定
作者：董靈/謝佑平 來源：武漢,法學(xué)評(píng)論 發(fā)表時(shí)間：199505
一、引言
時(shí)至今日，環(huán)境問題已不再僅是有關(guān)人類生活質(zhì)量，而且更成為人類生死存亡的大問題，因此，保護(hù)環(huán)境其實(shí)已成為保護(hù)人類的同義語。這使得環(huán)境問題得到了全世界空前的深切關(guān)注。
環(huán)境運(yùn)動(dòng)的深入發(fā)展，使之不可避免地與國際貿(mào)易的體制和措施聯(lián)系在一起，這其中，既有發(fā)展與貿(mào)易內(nèi)在的聯(lián)系基礎(chǔ)，又是由復(fù)雜的國際關(guān)系所決定的。
從環(huán)境與貿(mào)易的聯(lián)系上看，首先，環(huán)境是國際貿(mào)易的基礎(chǔ)，使國際貿(mào)易得到存在并獲得資源。無論是初級(jí)產(chǎn)品、中間產(chǎn)品還是制成品貿(mào)易，也無論是服務(wù)、技術(shù)、信息等各種貿(mào)易，都無不與環(huán)境質(zhì)量緊密相關(guān)。陽光、土壤、空氣、水的質(zhì)量及動(dòng)植物，除了直接影響人們的健康和生活方式、水準(zhǔn)，直接影響農(nóng)、林、牧、漁及旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)外，也直接或間接地影響到出口工業(yè)。在1992年拉丁美洲因水質(zhì)引發(fā)的流行性霍亂的頭10個(gè)星期，就使拉美國家的農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)損失了10億美元，相當(dāng)于其整個(gè)80年代在供水和衛(wèi)生項(xiàng)目上花費(fèi)的三倍，這是因環(huán)境而帶來貿(mào)易損失的典型例子。另一方面，貿(mào)易加大了環(huán)保的壓力。全球性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)增加了資源消耗量，將許多物種排斥到陌生的生態(tài)系統(tǒng)中，造成生存困難。同時(shí)也增加以向大氣層、土地和水域傾倒和排放的廢物量。
從錯(cuò)綜復(fù)雜的國際關(guān)系這一面看，貿(mào)易被用作實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境戰(zhàn)略的基本工作之一也是由客觀情況決定的。因?yàn)閲H關(guān)系微妙，所以要在國際范圍內(nèi)形成一套完整的環(huán)境保護(hù)機(jī)制是一項(xiàng)難度極大的工作，由此也使各國許多年來都在環(huán)境問題上劃地為牢，采取不越雷池一步的態(tài)度。其結(jié)果是，在一些國家的環(huán)境問題日益緩和的同時(shí)，另一些國家環(huán)境問題卻日趨尖銳。在客觀上，因?yàn)榄h(huán)境無國界，所以環(huán)境問題的挑戰(zhàn)是全球性的。“一只蝴蝶今天在北京攬動(dòng)著空氣，就可能演變成下月在紐約的一場(chǎng)風(fēng)暴。”〔1
〕如果世界上最大的發(fā)展中國家中國和印度繼續(xù)擴(kuò)展火力發(fā)電站的話，西方國家為減輕溫度效應(yīng)所做的努力將全部歸于無效。許多國家都倡導(dǎo)和平與發(fā)展的九十年代，呼吁發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共同以新的姿態(tài)通力合作，解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。
根據(jù)持續(xù)發(fā)展的思想及國際貿(mào)易行為跨越國界，遍及全球的特點(diǎn)，貿(mào)易手段就成為國際社會(huì)用以解決環(huán)境問題的首選對(duì)象，正如一位資深的貿(mào)易學(xué)家在一份報(bào)告中指出：“貿(mào)易措施雖不是用于保護(hù)環(huán)境的理想工具，但在許多情況下卻只能是唯一可供選擇的手段。”〔2
〕不久前簽定的北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA
）即是第一個(gè)專門包含環(huán)保問題的國際貿(mào)易協(xié)定，將貿(mào)易與環(huán)境結(jié)合起來，在其談判和批準(zhǔn)過程中，環(huán)保問題成為貫穿始終的一個(gè)主題。許多發(fā)展中國家指責(zé)環(huán)境保護(hù)僅僅是發(fā)達(dá)國家實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義的一種借口。筆者認(rèn)為，盡管不排除環(huán)保被濫用的可能性，但在事實(shí)上，隨著國際貿(mào)易的大發(fā)展，生產(chǎn)、市場(chǎng)及資本的國際化，污染循環(huán)的速度也大大加快了，因此，環(huán)境與貿(mào)易聯(lián)系的增強(qiáng)其實(shí)是一種大趨勢(shì)，不容逆轉(zhuǎn)。
二、環(huán)境保護(hù)與關(guān)貿(mào)總協(xié)定
當(dāng)我們將環(huán)境保護(hù)與國際貿(mào)易結(jié)合起來考察的時(shí)候，不可避免地要觸及到世界貿(mào)易的基石——關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）。盡管環(huán)境問題在60—70年代才開始為人們所認(rèn)識(shí)并重視，在起草GATT的1947年還沒有現(xiàn)代意義上的環(huán)境問題，但GATT的許多條款已牽涉到環(huán)境問題或可以看成與環(huán)境保護(hù)有關(guān)，只是目前尚缺乏正式而明確的解釋。以下筆者就依GATT的原理和實(shí)踐略陳管見。
GATT作為WTO的重要組成部分、統(tǒng)領(lǐng)世界貿(mào)易的法律框架，
規(guī)定了貿(mào)易的基本原則和行為規(guī)則。其中的非歧視待遇原則（包括最惠國待遇原則和國民待遇原則）是GATT的基本出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)成了其他制度的基礎(chǔ)，指導(dǎo)著一切貿(mào)易措施。筆者認(rèn)為，在探討有關(guān)環(huán)保問題時(shí)，也應(yīng)以此為基礎(chǔ)。
根據(jù)GATT，用以保護(hù)環(huán)境的貿(mào)易措施包括財(cái)政措施和非財(cái)政措施。前者指環(huán)境關(guān)稅制度，后者包括了實(shí)施數(shù)量限制的各種措施，在實(shí)施數(shù)量限制時(shí)，必須以保護(hù)環(huán)境為主要目的，從而符合第11條或第20條的例外條件。
1.環(huán)境關(guān)稅制度
GATT第2條可以理解為保護(hù)環(huán)境的環(huán)境關(guān)稅制度。第11 條對(duì)此作了肯定。第2條第2款規(guī)定，締約國可以對(duì)于任何輸入產(chǎn)品隨時(shí)征收稅費(fèi)，其中，（a
）項(xiàng)規(guī)定一國可以征收“與相同產(chǎn)品或這一輸入產(chǎn)品賴以全部或部分制造或生產(chǎn)的物品按本協(xié)定第3條第2款征收的國內(nèi)稅相當(dāng)?shù)馁M(fèi)用”；這就是說，只在第3條第2款——國民待遇的基礎(chǔ)上，一國可以自由適用第2條第2款。對(duì)進(jìn)口的相同產(chǎn)品征收特別的、以保護(hù)環(huán)境為目的的關(guān)稅。
為環(huán)境保護(hù)的目的而征收關(guān)稅雖為第2條所允許， 但也必須遵守有關(guān)減讓表的其他規(guī)定，不得破壞減讓表。有關(guān)第2
條在環(huán)保方面的運(yùn)用已有美國對(duì)汽油及某種特定物質(zhì)的征稅一案作為先例。在此案中，加拿大、墨西哥及EEC向GATT提起爭(zhēng)端解決程序，
對(duì)美國根據(jù)超級(jí)基金修正案及重新授權(quán)法所實(shí)行的征脫措施提出異議。上述法律改變了現(xiàn)行的汽油稅率，對(duì)進(jìn)口的汽油征收了比國內(nèi)汽油更高的稅。同時(shí)，美國還對(duì)由某種應(yīng)納稅的化學(xué)原料制造的特定進(jìn)口物質(zhì)新征了一種稅。征收這些稅的目的在于抵消美國根據(jù)環(huán)保計(jì)劃及公共健康計(jì)劃清除危險(xiǎn)廢棄物及其場(chǎng)所帶來的花銷。專家小組對(duì)汽油的征稅進(jìn)行審查后發(fā)現(xiàn)，所征的進(jìn)口稅經(jīng)過折算，與國內(nèi)所征的稅率相同，對(duì)某種特定物質(zhì)的征稅也是如此，因而判定美國并未違反GATT義務(wù)。此案說明，只要是基于國民待遇原則，一國完全可以因自己的環(huán)境計(jì)劃（如環(huán)境稅收、環(huán)保基金等）對(duì)進(jìn)口的相同產(chǎn)品進(jìn)行自由征稅；在國內(nèi)沒有相同產(chǎn)品的情況下，可以污染嚴(yán)重或預(yù)期污染環(huán)境又難以治理的原材料、產(chǎn)品以及大量耗能和自然資源的工藝、生產(chǎn)設(shè)備等予以征稅，其前提是這種征稅與其現(xiàn)行的環(huán)境管理體制及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一致。
除了對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收關(guān)稅以外，一國還可以對(duì)其出口產(chǎn)品進(jìn)行征稅，其對(duì)象主要是原材料、初級(jí)產(chǎn)品及半成品，這些產(chǎn)品對(duì)輸入國的污染極輕或無污染，卻消耗了出口國大量了資源，出口國可以資源出口稅或環(huán)境附加稅的形式征收稅款，用于資源的補(bǔ)充更新。
2.因環(huán)保而實(shí)施的數(shù)量限制
為有效將貿(mào)易措施與正當(dāng)貿(mào)易措施區(qū)分開，GATT第11條第1
款規(guī)定：“任何締約國除征收稅捐或其他費(fèi)用以外，不得設(shè)立或維持配額、進(jìn)出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領(lǐng)土的產(chǎn)品的輸入，或向其他締約國領(lǐng)土輸出或銷售出口產(chǎn)品”。根據(jù)此外，一般性的數(shù)量限制是不允許的，除非是屬于第11條所規(guī)定的例外或第20條所規(guī)定的例外，而11條所規(guī)定的三個(gè)例外均可以看成是與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的例外。
（1
）“為防止或緩和輸出締約國的糧食或其他必需品的嚴(yán)重短缺而臨時(shí)實(shí)施的禁止出口或限制出口”。這項(xiàng)例外的其他必需品沒有作明確解釋，但資源性產(chǎn)品無疑是包括其間的，這與保護(hù)生態(tài)環(huán)境不無關(guān)系。美國就根據(jù)這項(xiàng)例外，于1990年制定了《森林資源保護(hù)及短缺救濟(jì)法》，在某些條件下禁止聯(lián)邦所有的或州屬的未經(jīng)加工的木材出口，以此保護(hù)森林資源。根據(jù)條文的要求，數(shù)量限制手段只能臨時(shí)實(shí)施。
（2）“為實(shí)施國際貿(mào)易上商品分類、分級(jí)和銷售的標(biāo)準(zhǔn)及條例，而必需實(shí)施的禁止進(jìn)出口或限制進(jìn)出口。”這一項(xiàng)的范圍十分廣，自然包括了一國根據(jù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)保要求對(duì)商品進(jìn)行的分類、分級(jí)和銷售，如銷后將要討論的對(duì)無環(huán)境標(biāo)志的產(chǎn)品實(shí)行的數(shù)量限制。作為此項(xiàng)限制的反面例子加拿大對(duì)鯡魚和大麻哈魚的出口禁令一案：加拿大對(duì)未經(jīng)加工的鯡魚和大麻哈魚實(shí)行出口禁令。美國對(duì)此提出異議，認(rèn)為加拿大觸犯了第11條，其目的是為了保護(hù)本國的漁業(yè)加工者。加拿大承認(rèn)其禁令違反了第11條第1款，但認(rèn)為可由第2款（b）項(xiàng)豁免，
其禁令是防止未經(jīng)加工的鯡魚和大麻哈魚不合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的必需措施。專家小組發(fā)現(xiàn)，即使有的鯡魚和大麻哈魚已經(jīng)符合了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但仍然被一并禁止。此外，禁令也并不是在國際市場(chǎng)銷售所必需的措施，從而判定加拿大的出口禁令不合法。
（3）“對(duì)任何形式的農(nóng)漁產(chǎn)品實(shí)施的必要的進(jìn)口限制……”。
農(nóng)漁產(chǎn)品都直接與生態(tài)相聯(lián)系，因而為保護(hù)國內(nèi)生態(tài)環(huán)境而對(duì)本國農(nóng)漁產(chǎn)品實(shí)施限制的時(shí)候也可以對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施限制。但在美國對(duì)加拿大的金槍魚及其制品的進(jìn)口禁止一案中，美國未能引用此項(xiàng)未獲成功。雖然美國以其目的是為了保護(hù)金槍魚，并且在國內(nèi)也限制了該種金槍魚的捕撈為由提出辯解，但小組仍然基于如下三個(gè)理由判定美國違法：第一，在美國受到限制的金槍魚種類比禁止進(jìn)口的種類少。第二，在對(duì)國經(jīng)仍然未取禁令。（這兩條都違反了國民待遇原則）第三，此項(xiàng)免責(zé)條款只提到了可以“限制”進(jìn)口，但美國用的卻是直接的禁令。
3.環(huán)保作為一般例外
GATT第20條的（b）項(xiàng)及（q）項(xiàng)歷來被認(rèn)為是與環(huán)境保護(hù)最密切相關(guān)的條文，就20條本身來說，其表達(dá)是模糊不清的，它規(guī)定了政府可以不遵守GATT的基本原則的例外情況：政府要以采取“（b）為保障人民、動(dòng)植物的生命或健康所必需的措施；……（q
）與國內(nèi)限制生產(chǎn)與消費(fèi)的措施相配合，為有效保護(hù)可能用竭的天然資源的有關(guān)措施。”其前提是“對(duì)情況相同的各國，實(shí)施的措施不得構(gòu)成武斷的或不合理的差別待遇，或構(gòu)成對(duì)國際貿(mào)易的變相限制。”正因?yàn)?0條的模糊表達(dá)，各國都對(duì)GATT到底將對(duì)何種政府行為予以認(rèn)可感到困惑，所以20條受到指責(zé)的時(shí)候比使用的時(shí)候更多，誰也不愿去捅這個(gè)馬蜂窩。因當(dāng)前的環(huán)保問題上，20條是否真的包括了因環(huán)保目的而采取貿(mào)易措施也引起了激烈的爭(zhēng)論，有的認(rèn)為20條當(dāng)然應(yīng)包括環(huán)境措施，因?yàn)榄h(huán)保的目的之一就是如（b）項(xiàng)所說的保證人民的生命、健康安全，如（q）項(xiàng)所說的保護(hù)天然資源以維護(hù)生物圈的良好狀態(tài)。另外，在《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議》的序言中，已經(jīng)對(duì)20條作了擴(kuò)大解釋，其內(nèi)容是“認(rèn)識(shí)到不應(yīng)妨礙任何國家采取必要措施……保護(hù)人、動(dòng)物及植物、生命與健康和環(huán)境，……只要這些措施不致成為情況相同的國家之間進(jìn)行任意或無理的歧視或變相限制國際貿(mào)易的手段。”明確了對(duì)環(huán)境的保護(hù)也可能構(gòu)成例外情況。
反方認(rèn)為，GATT的歷史表明，起草GATT時(shí)根本沒有環(huán)保問題，不能望文生義地將與環(huán)保有關(guān)的措施都涵括在內(nèi)。筆者認(rèn)為，20條其實(shí)已在事實(shí)上被用作與環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易措施的庇護(hù)所，但因?yàn)?0條的適用條件十分嚴(yán)格，所以，援引20條要十分謹(jǐn)慎。
GATT的工作小組曾對(duì)20條作過比較狹義的解釋， 他們認(rèn)為，
既然20條是GATT的例外，甚至可以不遵守基本原則，因而是只能在“山窮水盡”情況下才采取的應(yīng)急措施。對(duì)于20條的（b）項(xiàng)而言，
一國政府所采取的措施要符合條文上所指的“必需”，就必須證明除了該措施之外， 并沒有符合GATT 其他條文的合理措施可采。 此外，
即使沒有符合GATT其他條文合理措施，根據(jù)20條所采取的措施也必須是最合理的一種，保證該措施最大限度地與GATT相符，對(duì)于“必需”一詞的理解，在泰國——美國卷煙爭(zhēng)端一案中可見一斑。在這一爭(zhēng)端中，泰國根據(jù)自己的《煙草法》，對(duì)美國的卷煙進(jìn)口實(shí)行進(jìn)口許可證制度，同時(shí)，又對(duì)美國的進(jìn)口卷煙課征了國內(nèi)稅。美國由此向GATT提出異議，要求解決爭(zhēng)端。泰國在對(duì)此案進(jìn)行抗辯時(shí)的一個(gè)理由就是20條（b）項(xiàng)，
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