[ 倪毅 ]——(2004-12-27) / 已閱24816次
淺論新時期黨的依法執政能力建設
杭州市司法局 倪 毅
[內容摘要] 黨的十六大和十六屆四中全會對于加強黨的執政能力建設的問題，特別強調要提高黨的依法執政能力。這一點，對于我國民主政治的發展，對于黨的建設，都具有極其重要的意義。本文介紹了依法執政能力建設的科學涵義及這一課題提出的時代背景，分析了加強黨的依法執政建設重要意義，并以此為基礎探討了新時期加強黨在依法執政過程中需要把握的黨依法進入政權組織、依法開展執政活動、以憲法和法律為治國理政的方法等問題，同時對加強黨的執政能力建設進行了一定的思考，提出加強依法執政能力建設，首要任務是強化黨的各級領導干部依法執政的法治觀念，樹立牢固的法律信仰；中心環節是提高政府依法行政、執政為民的水平；重要保障是依法對權利運行進行有效制約和監督，保證人民賦予的權利為人民謀利益的觀點，予探討。
關鍵詞：黨的執政能力建設 依法執政問題 探討
實行社會主義民主政治，依法治國，其中最為關鍵的內容之一，就是執政黨要依法執政。我們黨是我國惟一的執政黨。沒有黨的依法執政，建設法治國家目標的實現是不可能的。正因為此，黨的十六大和十六屆四中全會對于加強黨的執政能力建設的問題，特別強調要提高黨的依法執政能力。這一點，對于我國民主政治的發展，對于黨的建設，都具有極其重要的意義。不斷加強黨的依法執政能力的建設是新時期改革黨的執政方式，提高黨的執政能力的重要課題，在此本人就新時期加強黨有依法執政能力建設作一粗淺論述，不當之處請批評指正。
一、依法執政能力建設的科學內涵及時代背景
依法執政能力建設是一個內容豐富、內涵精深、具有全局性和根本性的重大課題。加強黨的依法執政能力建設在黨的執政能力建設中具有重要地位。而準確地把握這一命題的內涵、背景，對提高其重要性的認識是必不可少的。
（一）、依法執政能力建設的科學內涵。
黨的十六屆四中全會《決定》指出，必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。這是我們黨在新的歷史條件下領導方式和執政方式的重大轉變，是實行依法治國基本方略、發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的必然要求。
依法執政與科學執政、民主執政之間是辯證統一的：科學執政是基本前提，民主執政是本質所在，依法執政是基本途徑。三者相互聯系、有機結合，構成了我們黨執政方式的基本理論框架。科學執政與民主執政必須通過依法執政的途徑來實現。
所謂依法執政，就是指一個政黨依照法律進入國家政權并在其中處于主導地位，且依照法律從事管理活動。依法執政意味著黨通過制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部等執政權力的行使，使黨的主張經過法定程序變成國家意志，支持和保證人大、政府、司法機關依法履行職能，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，最終實現黨的正確領導。
所謂依法執政能力是執政黨以國家機器為杠桿，在治理國家和社會事務中，堅持運用法律手段，解決社會矛盾，協調利益關系，持續獲得人民擁護，促進社會生產發展，引導社會整體進步等方面所表現出的能力。它是執政黨為履行職責、強化效能、保障地位而進行構造、創新的系統行為過程。而依法執政能力建設是一個綜合性的建設工程，是隨環境、任務和對象的變化而變化的動態系統過程，是一個與時俱進，不斷創新的過程。
（二）、依法執政能力建設提出的時代背景。
我們黨在長期的革命、建設和改革實踐中形成了自己的一套領導方式，在55年的執政實踐中形成了自己的一套執政方式，包括領導制度和工作制度等。隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，黨所處的地位和環境、黨所肩負的歷史任務、黨自身的狀況等都發生了新的重大變化,主要表現在以下三個方面：
一是新形勢下，我們黨執政碰到的第一個新情況，是社會主義經濟體制由計劃經濟體制轉變為社會主義市場經濟體制。市場經濟是現代中國走向經濟繁榮的必然選擇，２０多年的經濟社會發展的成就已經證明了這一點。另一方面，市場經濟的新情況對黨的執政提出了前所未有的問題。它不僅促使經濟發展的結構、經濟活動的主體、利益分配方式多樣化，而且對文化、人的價值觀念等也產生了深刻的影響。
二是建國以來我們黨執政的社會條件發生了重大的變化。從國內來看，體制改革造成利益關系的新變化，提出了許多緊迫的新任務。比如，如何縮小城鄉差距、貧富差距、東西部差距，都是非常重要而十分艱巨的任務。從國際來看，經濟全球化、政治多極化，對我們既是機遇，又是挑戰。特別是強權政治和西方國家在經濟科技等方面對我國的壓力，對我們黨的執政能力是一個新的考驗。這些都需要加強黨的執政能力建設。
三是我們黨執政的方式發生了很大的變化。長期以來，我們黨的執政方式比較直接，其中政策在執政中起了決定性的作用。但是，市場經濟是法治經濟，客觀上要求黨依法執政，把依法治國作為基本方略。執政方式的改變，使黨在執政問題上直接面對的問題是：黨的執政觀念能否及時改變，黨的執政能力能否適應這一要求而提高。這個問題的解決，就是通過實踐探索，不斷提高黨的執政能力。
我們黨提出要提高自身的執政能力，表明了我們黨對民族進步、對國家發展的高度責任感。這不僅關系到中國共產黨能否長期執政，而且關系到能否堅持走中國特色社會主義道路，關系到中華民族能否實現偉大復興。而依法執政能力建設正是在這一大的時代背景下呼之而出。十一屆三中全會以來，我們黨總結過去在領導方式和執政方式方面的經驗教訓，不斷改革、不斷創新、不斷完善，提出了依法治國的基本方略和依法執政的重要思想。十五大確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。十六大提出要改革和完善黨的領導方式和執政方式，明確提出了堅持依法執政、不斷提高執政能力的思想。這反映了依法治國基本方略對黨的執政活動的內在要求。十六屆四中全會《決定》正是基于我們黨的歷史方位所發生的變化，在總結改革開放實踐經驗的基礎上，從完成黨在新世紀新階段的歷史任務出發，明確提出依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。
二、依法執政能力建設的重要意義
不斷提高黨的依法執政的能力和水平，對于貫徹依法治國方略，全面建設小康社會，推進中國特色社會主義事業，具有重要的意義。
（一）、依法執政能力建設是落實依法治國方略建設社會主義法治國家的需要。
中國共產黨是執政黨，在國家政權中處于領導地位。但是，在憲法和法律面前，共產黨同其他民主黨派、團體、組織一樣，都必須在憲法和法律范圍內活動。我們黨在國家政權中居于領導地位，黨依法執政的水平直接影響著國家權力能否嚴格依法運作。實行依法治國首先要求黨必須依法執政，只有堅持黨依法執政，才能保證行政機關依法行政，司法機關公正司法。依法執政是新時期我們黨執政方式的法治化。這對于推進社會主義民主政治建設，建設社會主義法治國家具有全局性的重要意義。
第一，依法執政是黨進一步解決提高黨的領導水平和執政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力這兩大歷史性課題的必然選擇。黨只有自身率先做到在法律范圍內活動，才能有效地約束任何組織、任何團體和任何個人在法律范圍內活動，才能在整個國家形成濃郁的法治氛圍，才能建成社會主義法治國家。
第二，依法治國并不僅僅是黨的各級組織要抓的一項工作，更重要的是，這是對黨的執政行為的一個根本要求。黨要堅持依法執政，必須在憲法和法律規定的范圍內活動。黨對國家政權機關的領導及其相應的程序和手續都要符合法律的規定，要善于依照法定的程序來實現黨的意志。
第三，依法治國是為了更好地為人民掌好權、用好權，發展社會主義民主。我們黨是中國最廣大人民群眾根本利益的忠實代表，黨的執政基礎是人民群眾。黨的領導核心和執政地位是否牢固，黨政關系是否和諧，工作機制是否合理科學，最根本的是要看我們能否保持黨和人民群眾的密切聯系，能否高效、廉潔地為人民服務，能否始終得到人民的信任和支持。
所以依法執政的能力決定著依法治國的成效，反過來，依法治國的效果又是對依法執政能力的檢驗。因此，依法執政能力建設是落實依法治國方略建設社會主義法治國家的迫切需要。
（二）、依法執政能力建設是新時期轉變黨的執政方式鞏固黨的執政地位的需要。
縱觀世界，各國執政黨執政主要有三種方式：一是依法通過國家政權機關實施對政治生活的領導，即體內運行；二是執政黨居于國家執政機關之上，直接對國家政權發號施令，即居高臨下；三是執政黨不通過國家政權，直接行使本應由國家政權機關行使的職能，即簡單取代。第一種執政方式最符合民主政治的原則。
我國在政治體制設計上采取的是第一種方式，即中國共產黨是通過對國家政權的領導來執政。但由于種種原因我國實際的執政方式偏向于第二種。從歷史發展的角度看，這種領導方式、執政方式有其合理性。尤其是在黨剛剛執政，內有困難外有封鎖的情況下，對于提高黨對社會的整體動員能力，集中社會力量組織重大建設項目和重大經濟活動，進行國防建設，防止重大災害等發揮了重要作用，對社會主義經濟、政治制度在中國的確立是極為重要的。但是隨著歷史和現實條件的變化，這種建立在計劃經濟體制和民主化、法治化水平較低的基礎上的領導方式和執政方式的弊端也日益顯露出來。一些地方黨委包攬過多，權力過分集中。一些地方黨委用傳統的政治動員方式，指揮人大、政府和政協的工作，不少地方黨委直接做了許多政府職責范圍內的事情，把政府變成黨委的而非人大的執行機構。一些地方事無巨細都由黨委出面，包辦代替同級其他各種組織的事務，不少地方黨政關系缺乏制度化、規范化，工作中主觀隨意性大，難免在工作中互相扯皮，影響工作效率。這種領導方式和執政方式使政黨、國家、社會幾乎是三位一體，而黨又處于各種權力的核心，是惟一的決策者和。一旦黨的決策出現重大失誤，往往會使國家、社會處于被動地位，成為矛盾的集中點和風險的承擔者。同時這種領導方式和執政方式一定程度上也不利于黨組織接受各方面的監督。由于黨政不分、以黨代政，不僅使政權機關很難行使自己的職權，影響政府工作效率，還會造成“黨不管黨”，削弱黨的戰斗力，影響黨的領導的整體效能。
我們黨正是看到以往執政過程中存在的弊端，黨的十一屆三中全會以后提出了“改善黨的領導”的問題，并就如何改進黨的領導方式和執政方式進行了積極的探索。經過多年的初步探索，我們黨的領導方式和執政方式有了較大的改進。目前，從整體看，黨的領導方式、執政方式處于轉型期。改進黨的執政方式的總目標應該是實現黨從第二種執政方式向第一種執政方式的轉變。 依法執政作為民主政治的題中應有之義，是新時期黨的領導方式和執政方式的重要轉變。同時我們也應當看到，依法執政不僅意味著黨的領導方式和執政方式的改進和調整，而且還意味著社會主義政黨的執政地位的不斷鞏固。對于這一點，必須提到足夠的高度，充分加以認識和理解。
（三）、依法執政能力建設是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一的需要。
不斷提高依法執政的能力，是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國相統一的必然要求。堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，是發展中國特色社會主義民主政治的根本，也是我們黨依法執政的顯著特點。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。只有從理論和實踐的結合上把握和處理好三者的關系，才能大大提高黨依法執政的能力。我國的憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現，依法執政是實現黨的領導的基本方式。全面貫徹依法治國方略，依法執政既是重要環節，又是必要條件。一個國家，執政黨能否依法執政，直接影響著國家機構能否依法運轉，從而決定著能否真正實行依法治國。只有通過依法執政，才能切實保障把黨的領導、人民當家作主和依法治國真正統一起來。
三、實現依法執政過程中應當把握的幾個問題
把握問題一：黨要實現依法執政，必須首先依法進入政權組織。
執政黨依法執政，首先就是通過一定的方式進人政權組織，成為國家政權機關中的領導黨。執政黨領導國家政權是通過在國家政權中發揮領導核心作用來實現的，而不是在國家政權之外，更不是在國家政權之上。中國共產黨由革命黨成為執政黨，掌握國家政權，是通過武裝斗爭方式進行的。但是，在成為執政黨以后，掌握和控制國家權力的方式就要發生根本性的變化。中國共產黨要長期執政，就要使黨進人國家政權組織、掌握和控制國家權力的方式制度化、規范化、法治化。在一個法治國家中，并不是任何政黨都可以成為執政黨，也不是任何政黨以任何方式都可以進入國家政權組織。根據民主政治和法治的要求，依法執政首先意味著，黨依照憲法的規定以法定的途徑進入國家政權組織。我們黨作為代表中國最廣大人民根本利益的執政黨，要進一步完善選舉制度，自覺地遵守憲法和選舉法的規定，遵從人民意志的選擇，通過法定的程序和方式選派推薦自己的黨員進入國家政權組織，依法擔任國家重要職務，直接參與國家政策的制定和執行過程，貫徹黨的路線、方針、政策和黨委的決定，支配和影響國家的政治生活的發展，實現黨的主張。確保我們黨在國家政權中居于領導地位、發揮領導核心作用。
把握問題二：黨要實現依法執政，必須遵循在憲法和法律范圍內活動的原則。
《中國共產黨黨章》關于“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的規定，是把執政黨領導方式納入法制軌道的基本依據，是一條極其重要的法制原則。黨對國家的領導和監督，必須通過和運用法律手段。黨只能通過立法機關和政府進行領導，自覺依法辦事，而絕不能凌駕于國家之上發號施令。社會主義民主的本質是人民當家作主，國家的一切權力屬于人民，黨和政府是人民群眾根本利益的代表者。為了更好地領導和保證實現人民當家作主的權利，黨必須在憲法和法律范圍內活動，執政黨的領導權不能大于“法”。
把握問題三：黨要堅持依法執政，必須要正確認識和處理國家機關依法行使職權與黨的領導的關系。
第一，各級權力機關依法行使職權同黨的領導并不對立。在依法執政的情況下，各級人民代表大會及其常務委員會依法履行國家權力機關的職能，依照法定程序制定法律、法規，選舉國家各職能機關的領導人，并對他們進行監督，不能將這種履行法定權力的行為同黨的領導對立起來看待。各級黨委應當支持各級人大及其常委會依法履行職能。各級人大及其常委會依照憲法和法律行使職權，這本身就體現了黨的領導，因為憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。只有保障權利機關依法履行職能才是依法執政的體現。
第二，各級行政機關依法行使職權同黨的領導相統一。在依法執政的情況下，各級政府機關依法行使行政權力、執行國家和地方權力機關的立法，直接向同級人大及其常委會負責并接受其監督，不能將這種憲法規定的依法行政行為同黨的領導對立起來看待。各級黨委應當支持各級人民政府的依法行政行為，而不是直接干預或代替它們履行職能。執掌各級政府領導權的都是各級黨委推薦當選的黨的干部，他們領導政府的行政行為本身就是黨的領導的具體體現。各級人民政府依照憲法行使權力和通過貫徹執行法律、法規實現對社會進行管理，也體現著黨的領導。
第三，各級司法機關依法行使職權同黨的領導相一致。根據我國憲法和相關的法律規定，人民法院依法獨立行使審判權，人民檢察院依法獨立行使檢察權。人民法院、人民檢察院依照憲法授權的范圍行使權力，在審判和檢察工作中只服從法律，這就體現著中國共產黨通過法律對司法工作的領導。不能由黨直接行使審判權和檢察權，這樣有悖司法獨立原則。
第四，各級黨委支持各方獨立負責開展工作是依法執政的具體體現。在依法執政的情況下，黨委要支持各方獨立負責地開展工作，不能將這種支持理解為對各種組織放任不管。在依法執政的情況下，各級黨委要在同級各種組織中繼續發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，總攬全局、協調各方，在支持各方獨立負責地開展工作的同時，保證各方步調一致地實現黨的執政意圖和主張。黨要根據總攬全局、協調各方的原則，依法加強對國家政權組織的領導，充分發揮國家政權機關中黨的組織的領導作用，強化在國家機關中工作的黨員的執政黨意識，保證黨在國家政權中的領導核心地位。
把握問題四：黨要實現依法執政，必須要運用憲法和法律治國理政。
貫徹依法執政的方針，要求推進依法執政的法制建設。實現依法執政，需要運用憲法和法律治理國家，具體講有以下兩個方面需要注意：
第一，要全面貫徹實施憲法。依法執政的重要目的是維護憲法秩序，實現憲政。憲法是根本大法，規定了我國人民的基本民主權利，是人民當家作主的思想在法律上的體現。落實憲法，遵守憲法，嚴格按憲法辦事應當成為黨依法執政的一個根本著眼點。
第二，要進一步健全依法執政的法律。依法執政要求執政黨的執政行為必須有法律依據。目前我們黨依法執政所依據的主要是國家政權運作方面的相關法律規定，還不能適應依法執政的法律需求。因此，有必要研究和制定、健全有關的法律，科學界定執政黨的領導職能、執政方式和執政黨與國家權力機關、行政機關、司法機關的關系，從法律制度上保證執政黨對國家政權組織實行依法領導，保證國家政權組織依法行使職能不受非法干涉。這樣，可以使黨和國家領導制度的改革成果用法律鞏固下來，為中國共產黨依法執政提供更為充足的法律保障。運用這些法律，才能更好的治理國家。
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