[ 陳艷青 ]——(2004-12-27) / 已閱23209次
勞動教養立法缺陷的法理學分析
陳艷青
勞動教養作為一項有中國特色的法律制度，自1957年創立以來，教育、感化、挽救了大批違法犯罪人員。然而隨著我國法治進程的加快，勞動教養越來越不能適應社會的需要，在立法等諸方面都明顯滯后于社會的發展。究其原因，勞動教養在立法上存在本身難以克服的缺陷。從法理學上分析，勞動教養在立法上存在以下缺陷：
一、在立法理念上，滲透著國家優位主義，對勞教人員缺乏必要的權利保護
任何一項法律的創制都必然受制于一定的立法理念。支配或影響法律創制的立法理念主要有兩種：即國家優位主義和人權保護主義，前者立足以義務為本位，強調國家利益、社會利益的保護，個人利益只是在配合前兩種利益的前提下才予以立法考慮；后者立足以權利為本位，突出個人利益的張揚，認為個人利益是國家利益、社會利益存在的基礎，離開了個人利益，國家利益、社會利益就失去存在的意義。受中國傳統法律文化的影響，當代中國人在觀念上仍習慣于將義務凌駕于權利之上。在勞動教養立法中，這種立法理念體現得十分明顯，突出表現在：一是在指導思想上，政策性、行政性、實踐性較強，政治色彩濃厚，法定性、司法性、理論性較弱，法制根基不足；二是在規范內容上，偏重于實體規范，忽視程序規范，辦理勞教案件中的一些重要程序，如調查取證、傳喚訊問、聽證申辯等都缺乏必要的法律規定；三是在勞教人員的法律地位方面，義務規定多，權利規定少，對勞教人員合法利益缺乏必要的保護。如：公安機關在辦理勞動教養案件時，行為人沒有知情權；執行勞動教養過程中，勞教人員對延期以外的處罰沒有訴權等等。這些都嚴重侵犯了勞教人員的合法權益，使勞教人員是欲辯無據，欲訴無門。
二、在體系結構上，沒有統一法典，內容龐雜而不明晰，多樣而不系統
一定的立法體系不僅是該部法律規格的外在表現，而且也在一定程度上顯示了該部法律的內在本質。勞動教養作為我國預防犯罪，防衛社會的一項法律制度以其特有的功能在我國法律體系中占居重要的地位。但是，由于歷史與現實的原因，我國勞動教養立法在體系上呈現龐雜而不明晰、多樣而不系統的缺陷，具體表現為：其一、從制定和頒布規范性文件的主體來看，既有全國人大常委會、國務院，又有最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部，還有地方立法機關和司法部門，可謂是法出多門，立法主體與解釋主體多元；其二、從文件的權威和效力來看，既有具有較高法律效力且合法的基本法律以外的法律，又有僅次于基本法律以外的法律，且喪失合法性的行政法規、地方性法規、行政規章，還有指導執法活動的司法解釋和文件；其三、從文件的內容來看，有些規定前后不一致，不協調，甚至還互相抵觸；有些司法解釋或文件帶有明顯的立法性質，遠遠超出了司法機關應有的權限，大有以司法解釋代替立法規定之嫌；其四、從全國范圍來看，目前缺乏一部集勞動教養實體法、程序法、執行法為一體，完整統一，合法規范的勞動教養法典。勞教立法體系結構上的缺陷，不但同我國法制建設的步伐不相協調，同依法治國的方針不相吻合，更重要的是，它嚴重制約了勞動教養制度的充分發揮，于懲治犯罪，保障人權不利。
三、在規范內容上，勞動教養法律規范嚴重滯后于現實需要和社會發展，缺乏統一性
自1957年以來，我國的立法機關雖然制定和頒布過一些有關勞動教養的法律法規，行政執法機關或單獨或與兩高聯合對勞動教養工作制發了大量的批復和通知，中共中央也發布了有關勞動教養的指示性文件。但就現行規定而言，明顯呈滯后狀態，不能適應現實需要。主要表現在：
（一）勞教期限過長且無具體適用標準。根據國務院《關于勞動教養的補充規定》第三條規定，勞動教養的期限為一年至三年。必要時得延長一年。與刑罰中自由刑的期限相比，勞教期限的起點要比自由刑的起點高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限長，甚至高于對輕罪適用的有期徒刑。盡管勞動教養和刑罰屬于性質不同的制裁，但實際執行效果并沒有實質性的差別。對于大多數勞教人員來講，他們所關心的是被限制或剝奪人身自由的長短，而很少考慮制裁性質的不同。所以，在實踐中，有些違法犯罪之人寧愿被定罪處刑也不愿被裁處長達三年之久的勞動教養。有的為了求得定罪量刑甚至不惜找關系走后門。另外，現行勞動教養法規雖然規定了勞動教養的期限，但對于每一種違法犯罪行為究竟應當決定多長的勞教期限，以及對哪些案件從重處罰，對哪些案件從輕處罰，都沒有作出具體規定，這就給執法工作帶來很大的隨意性。同一種案件，基本相同的情節，可能由于審批機關和審批人員的法律意識、法律水平和執法習慣的不同，而處以輕重懸殊的勞教期限。
（二）程序規定缺乏。勞動教養是一種較長時間限制公民人身自由的行政措施。對這樣一種涉及公民人身自由權的法律行為，應當設定較為嚴密的法律程序。但縱觀現行勞教法規，側重于實體方面的規定，程序規范受到不應有的冷落。具體表現在三個方面：一是對于勞教案件的辦理程序，如立案偵查、調查取證、傳喚訊問、告知聽證等基本操作規程均未作規定。從辦理勞教案件的實際情況看，往往是大雜燴，既有治安案件的辦理程序，又有行政案件的辦理程序，也有刑事案件的辦理程序，而恰恰沒有勞教自己的辦案程序。二是對行政相對人合法權益的保障程序的規制不全面，如當事人的陳述權、申辯權、行政復議權、行政訴訟權、賠償請求權等在勞動教養專門法規中均沒有明確規定。三是適用程序上的許多重要制度和措施，如回避制度、備案制度、辦案責任制、錯案責任追究制以及先行羈押措施等均未作規定。由于適用程序上存在的種種缺陷，嚴重影響了勞動教養制度的法制形象，也使這一制度的公正性和合理性不斷受到質疑。因此，完善勞動教養適用程序已勢在必行。
（三）勞動教養追訴時效、辦案期限、先行羈押措施均未作規定。目前，全國性的勞動教養法規沒有規定勞動教養的追訴時效問題，在辦理勞教案件時，應否考慮追訴時效，以及如何適用追訴時效，辦案單位認識不一。由于認識上存在分歧，具體執行差異很大。有的承辦單位或審批機關對實施違法犯罪行為已達五、六年之久的行為人予以勞動教養；有的則將剛過一年甚或半年的違法犯罪行為視為已過追訴時效而不予追究；有的只要發現有違法犯罪行為，符合勞動教養適用條件，不論時間長短都予以追究。另外，對于辦理勞動教養案件的期限和應當采取何種先行羈押措施，現行勞動教養法律、法規、規章和司法解釋均沒有規定，而各省、自治區、直轄市制發的辦理勞動教養案件有關文件的規定也不一樣。如對勞教審批的期限，有的規定為7日，有的規定為10日，有的規定為15日，有的規定為30日；對被勞教人員在審批期間應采取的措施，有的規定采取取保侯審或監視居住等刑事強制措施，有的規定采取收容審查（現已廢除）或行政拘留等行政強制措施（或處罰）。凡此種種，不僅嚴重制約了當前勞教審批工作的開展，而且使勞動教養制度的統一性和嚴肅性受到損害。
（四）勞教委這一集體執法組織形式，同我國現行的司法體制不相協調。根據《立法法》、《行政處罰法》的有關規定，限制公民人身自由的行政處罰或強制措施，只能由法律設定，并只能由公安機關行使。而現行勞動教養的法律源淵是行政法規和規章，同時其實施主體在形式上是由民政、公安、勞動等部門的負責人組成的勞動教養管理委員會。盡管實際上勞教委的法定職權，分別由公安機關和司法行政部門的勞教機關行使，但上述兩機關是在沒有明確法律授權的情況下代行勞教委職權的。因而，勞動教養的執法主體仍應視為是勞教委，而勞教委這一集體執法組織形式：其一，不符合《立法法》、《行政處罰法》有關行政處罰的設定權限與種類之規定；其二，不符合《公民權利與政治權利國際公約》第二條“除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由”之精神；其三，與我國現行的司法體制不相協調。因此，應及時予以調整或撤銷。
（五）勞動教養的法律監督機制不完善。勞動教養法律監督機制的缺陷既體現在內部監督機制的設定上，也體現在外部監督機制的設定上。主要表現在以下幾方面：（1）公安機關內部實行的是同級復議制。根據《勞動教養試行辦法》第十二條第2款規定：被決定勞動教養的人，對主要事實不服的，由審批機關組織復查，經復查后，不夠勞動教養條件的，應撤銷勞動教養；經復查事實清楚，本人還不服的，則應堅持收容勞動教養。這種自己決定，自己復查，自己糾錯的“一條龍”做法，是不符合《行政復議法》有關行政復議程序規定的，也為現代民主與法制所不容。（2）檢察機關的監督范圍不明確，監督程序不具體。《勞動教養試行辦法》和《人民檢察院勞教檢察工作辦法（試行）》雖然為檢察機關對勞動教養實施監督提供了法律依據，但是，這兩個法律文件所規定的勞動教養的監督范圍很不明確，同時對檢察機關如何行使監督權也缺少具體規定，因此檢察機關的法律監督往往失之片面或乏力。片面性表現在檢察監督的范圍僅限于勞動教養執行機關的活動，而勞動教養適用程序最關鍵的環節，審查批準沒有監督；監督乏力表現在檢察機關的監督效力往往只體現在“司法建議權”或“提出糾正權”上，缺乏相應的后繼手段。（3）審判監督渠道不暢。行政訴訟法頒布實施后，勞動教養雖然被納入司法審查的范圍，但由于勞教人員對勞教決定不服提起的訴訟大多在勞教期間，并且在案件管轄上目前仍存在認識上的分歧。因此，勞教人員的訴訟權利很難得到切實有效的保障。（4）執行機關事后監督乏力。根據《司法部勞動教養工作執法細則》，勞教執行機關對不夠勞教條件或罪該逮捕判刑的，應向原審批機關提出建議報請復核處理。但該細則沒有規定相應的后繼手段，因而這一規定在實踐中往往流于形式，得不到貫徹落實。
四、在立法技術上，法律規范用語模糊，規范性文件之間存在較大矛盾沖突
（一）勞教立法法律語言缺乏準確性，用語模糊。準確性是立法語言的靈魂和生命，也是立法語言最基本的格調。要確保立法語言的準確性，在立法技術上必須最大限度地用精確性詞語表達明晰的概念，力戒表述上的含混模糊和歧義叢生，特別是有關事物的程度、性質等質的方面的描述更是忌諱模糊詞語。縱觀勞動教養立法，模糊用語屢見不鮮，較為典型的有：（1）勞教性質表述的模糊性。《勞動教養試行辦法》第二條規定：“勞動教養是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種方法。”這一表述就十分模糊抽象。首先，此處的“行政措施”是指行政強制措施，還是指行政處罰，語焉不詳；其次，人民內部矛盾并非法律規范用語，而是政治術語，在立法中表述，難以將勞動教養與其他法律制度區別開來。（2）勞教適用條件表述的模糊性。突出表現在將“屢教不改”作為適用勞動教養的要件之一上。《勞動教養試行辦法》第十條第（三）項規定，有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為，屢教不改，不夠刑事處分的可以收容勞動教養。那么，何謂“屢教不改”？其內涵是什么，外延該如何確定？從該用語本身，我們無法找到確切的答案。“屢教不改”由“屢”、“教”、“不改”三大塊組成。這里的屢指多少次，二次、三次抑或三次以上？“教”涉及教育的主體、內容和形式等諸多方面，此處的教育主體何所指，教育的內容又是什么，教育的形式有哪些？“不改”是指同一行為，同類行為，還是互不相干的行為。經過多長時間再犯，才算不改？所有這些在理論上難以形成共識，在實踐中更是難以把握。
（二）勞動教養規范性文件之間的失調現象較為突出，不同法律規范之間存在矛盾。具體表現在：（1）現行勞動教養法律規范與我國其他法律規范存在較大矛盾。現行勞動教養法律法規和我國以公布生效的《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國立法法》規定的有關內容相矛盾和沖突。《行政處罰法》第10條第一款規定:“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。”第64條第二款規定:“本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的,應當自本法公布之日起,依照本法規定予以修訂,在1997年12月31日前修訂完畢。”由此可見,作為行政法規的《勞動教養試行辦法》規定“勞動教養”這樣一種限制人身自由的行政處罰,不但不符合《行政處罰法》的規定,與規定矛盾和沖突，而且已經在事實上處于缺乏法律依據的狀態。另外，《行政處罰法》第9條規定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律規定。”《立法法》第8條第五款規定：“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規定。”而作為限制人身自由長達1-4年的勞動教養的法律依據都是由行政法規、部門規章或者其他規范性文件組成，制定主體不一，效力等級參差不齊，沒有一部基本法律對勞動教養作出規定，作為一種剝奪、限制人身自由的法律制度的存在，直接與《行政處罰法》、《立法法》的規定沖突。（2）勞動教養法律規范和我國參加的國際人權公約相沖突。我國已加入聯合國主持制定的《公民權利與政治權利國際公約》，我國現行勞動教養制度與這項公約有很大沖突，特別是在限制人身自由方面。《公民權利與政治權利國際公約》第9條第一項規定：“人人有權享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由”；“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時命令予以糾正”。而在目前勞動教養制度下，確定一個公民是否應受勞動教養的根據不是國家制定的法律，而是行政機關制定的行政法規（最主要依據就是國務院批轉的公安部的《勞動教養試行辦法》），根據《公民權利與政治權利國際公約》的有關要求，這種行政部門制定的規章，是不能直接用來作為剝奪或限制公民人身自由的法律依據的。另外，根據《公民權利與政治權利國際公約》第9條規定的精神，任何限制公民人身自由的強制性措施都必須始終處于司法機關的合法控制下。而在我國目前勞動教養制度中，只要被勞動教養人本人對勞動教養決定沒有異議，司法機關就無權對決定勞動教養對象的決定過程進行合法的控制。這一現實，顯然是違背《公民權利與政治權利國際公約》的上述精神的。
參考書目：
1、李龍主編：《依法治國方略實施問題研究》，武漢大學出版社2002年第1版。
2、周旺生主編：《立法學教程》，法律出版社1999年第1版。
3、夏宗素、張勁松主編：《勞動教養學基礎理論》，中國人民公安大學出版社1997年第1 版。
4、常兆玉主編：《勞動教養管理學》，中國人民公安大學出版社1999年第1 版。
5、張麗主編，《勞教工作人民警察基本素質教育讀本》，知識產權出版社2000年第1版。
6、范健、張中秋、李春福主編：《法理學》，南京大學出版社2002年版。
7、孫國華主編：《法理學》，中國人民大學出版社1999年版。
8、沈宗靈主編：《現代西方法理學》，北京大學出版社1991年版。
